編者按:現(xiàn)摘錄刊發(fā)溫州市工商局有效破解履職風險相關案例分析,請全體同志對照自身崗位職責要求認真學習,積極借鑒。
一、瑞安市工商局塘下分局無照加工場安全事故履職風險事例分析
【事故回顧】2010年1月13日瑞安市塘下鎮(zhèn)花園村萬田路1號一無證拋光加工場內發(fā)生一起爆炸事故（1.13爆炸事故），造成2人死亡，6人受傷，直接經濟損失51萬元。經調查取證和分析，該事故點原為上世紀八十年代初建造的老廠房，2008年10月貴州籍男子楊某租用該廠房從事鋁質汽摩配零件拋光加工。事故原因為拋光車間產生的鋁粉塵濃度達到爆炸極限遇火花而發(fā)生爆炸。
【調查處理情況】當日下午16時許，瑞安市成立由紀委、監(jiān)察、安監(jiān)、公安、消防、質監(jiān)、工會、市政園林等部門組成的調查組，立即展開全面調查。警方及時控制該工場負責人，調查組派人到塘下工商分局了解該加工場火災前是否已經工商部門注冊登記。事故調查組認定，該加工場負責人和員工缺乏安全知識，對鋁粉塵在一定的條件下會發(fā)生爆炸全然不知，因此沒有采取任何防范措施，負有主要責任；對工場所在的花園村相關村干部安全管理不到位情況進行問責追究。同時調查組認為，該拋光加工場于2008年10月創(chuàng)辦，至2010年1月13日爆炸事故發(fā)生時止，已從事一年多的無證照經營行為，而工商部門無證照排查中沒有發(fā)現(xiàn)，不能及時予以取締。調查組認定塘下工商分局應負有一定的履職過失，并建議瑞安市工商局對相關責任人員作出問責處理。最終經瑞安市工商局局黨委研究決定，對該轄區(qū)的責任區(qū)干部及塘下分局業(yè)務分管副局長分別作出了行政警告處分和行政記過處分的決定。
【責任分析】塘下鎮(zhèn)是瑞安市經濟發(fā)達地區(qū)，行業(yè)分布集中，外來人員自主創(chuàng)業(yè)較為普遍，且由于舊村改造進度緩慢等原因，總體上呈現(xiàn)無照經營量大面廣、查處取締極其艱難的特點，同時租用舊村內房屋從事無照經營行為較為隱蔽且難以及時發(fā)現(xiàn)。塘下工商分局在轄區(qū)大，人手少的情況，一直都非常重視無照整治工作，每年無照疏導登記量都在2000戶以上，查處無照案件200余件。該事故發(fā)生時，正處于瑞安市組織的“無證無照安全生產鐵腕整治百日執(zhí)法大行動”期間。瑞安市工商局組織了局機關科室人員下基層配合無照排查和整治執(zhí)法；塘下工商分局全體人員也放棄雙休假日，全力開展無照排查和整治。但還是沒有及時發(fā)現(xiàn)該無證無照拋光加工場，同時從基層管理軟件系統(tǒng)上顯示該責任區(qū)干部的實施計劃及添加的戶口看，存在以下兩個問題：一是制定實施計劃沒有把責任區(qū)的四個網格進行科學合理安排巡查，計劃內容機械重復存在明顯的監(jiān)管死角；二是巡查監(jiān)管工作不細致深入，有走過場之嫌。從數(shù)據(jù)上看，巡查異常幾乎沒有，批量正常錄入過多，說明在日常巡查時，沒針對性。雖然塘下工商分局也提出該責任區(qū)干部曾巡查到該區(qū)域。但事故調查組認為該無證無照拋光加工場從事無照經營達一年多時間，仍未能及時發(fā)現(xiàn)予以取締，堅持認定工商人員存在一定的履職過失，最終予以問責處分。
【事后思考】應該說，該問責事件在系統(tǒng)內引起了很大地反響和深思，責任區(qū)干部也存在委屈情緒。從基層管理系統(tǒng)上看，該責任區(qū)從2009年6月1日至2010年1月12日止，共有29條巡查記錄，巡查戶口數(shù)和無照數(shù)共為934戶次，平均每月133戶次，每周33戶次。但從此次調查組調查取證內容來看，在追究經營單位安全事故責任時，工商部門是否履行無照查處取締職責已成為首當其沖的問責風險點。如何正確履職到位以規(guī)避或最大程度減輕問責風險已成為系統(tǒng)當務之急，從該事件的調查處理結果來看，有幾個方面應值得我們反思并汲取教訓。
一、要樹立強烈的履職風險意識。由該事故的處理結果來看，如果不把無照經營整治好，我們就可能面臨被“整治”的履職風險。近幾年來，瑞安市工商局反復強調，要求系統(tǒng)上下要樹立強烈的責任意識、危機意識和緊迫感，反復強調取締無照經營是保一方平安，是工商部門的職能所在，是我們工商人員履職風險的關鍵點，但是仍有部分同志責任意識淡薄，對履職邊界認識不清，出現(xiàn)巡查不到位的、監(jiān)管不力等現(xiàn)象。比如有些同志認為無照整治難度高，安全事故不可控，片面認為無照排查越多責任就越大。這種錯誤思想觀念，必須切實加以糾正。無照經營不排查、不監(jiān)管、不整治，出了問題可能就有你的責任；有崗必有權、有權必有責、有責必有險，法律法規(guī)既然賦于了每個工商干部監(jiān)管市場秩序的權力，責任不可推托，只要我們履職到位了才會避免責任風險。
二、要嚴格執(zhí)行無照經營監(jiān)管工作操作規(guī)程。責任區(qū)監(jiān)管中最基礎監(jiān)管內容之一就是履行無照監(jiān)管的職能。但是無照經營存在流動性強、變動性快、危險差異化等特點，對此我們必須結合當?shù)貙嶋H科學設定責任區(qū)巡查重點行業(yè)、區(qū)域和一般監(jiān)管行業(yè)、區(qū)域。對發(fā)現(xiàn)的無照經營信息及分類處置、抄告、核查、反饋、行政處罰等相關信息要及時、準確、完整、詳細地錄入浙江省工商基層管理系統(tǒng)。應按規(guī)范對錄入系統(tǒng)的無照經營信息進行動態(tài)管理，對處于未處理狀態(tài)的信息應及時予以重點關注；在處置方式上，對存在嚴重安全隱患的要堅決予以打擊；對輕微的及時予以疏導登記；發(fā)現(xiàn)需前置無照經營要及時抄告，盡量規(guī)避責任風險。
三、要認真做好分類建檔、工作留痕。從細微小事做起，踏踏實實地做好日常監(jiān)管工作，善于把握重點，充分利用責任區(qū)監(jiān)管推行的網格化管理制度，摸清底數(shù)，有質有量地做好檢查工作。對一些容易發(fā)生事故的行業(yè)、區(qū)域進行重點監(jiān)管。檢查過程中，注意自我保護，該記錄的記錄，該向上級報告的要及時報告。在面對突發(fā)重大安全事故時，要有高度的政治敏銳度和警惕性，積極做好應對復雜事件的能力，妥善處理。
四、要強化部門合力，提升綜治效能。要按照“誰發(fā)證（照）、誰審批、誰負責”的原則，取締無證（照）經營。及時查處無須取得許可證（批準文件）或已經取得許可證（批準文件）而未依法領取營業(yè)執(zhí)照的行為；同時，準確把握法律界限，在不違背法律法規(guī)的前提下，切實降低準入門檻，簡化審批程序。建立和完善職能部門信息共享制度，確保管理職能的落實到位。進一步健全查處取締無照經營聯(lián)席會議和查無辦的中樞作用，制定具體工作方案，落實相關部門工作職責分工，建立無照經營長效監(jiān)管機制。作為工商部門也應該積極爭取無照安全事件調查參與，提高話語權，科學界定部門職責，有利于調查問責結果的客觀公正。
二、洞頭縣工商局責任區(qū)干部履職風險事例分析
洞頭縣工商局由于管轄區(qū)域小、經濟總量少、戶口底數(shù)清等因素，自開始運行責任區(qū)監(jiān)管模式以來尚未發(fā)生責任區(qū)監(jiān)管干部被追究履職責任的事例。但是在我們的實際責任區(qū)監(jiān)管過程中同樣存在各種各樣的履職風險。如近年來，我局結合實際推行了“三大一強” 的機構模式，注冊登記任務全部由注冊登記科承擔。而隨著注冊窗口 “審批即辦制”的 推行，只要申請人的申請材料符合法定條件就當場可以領取營業(yè)執(zhí)照。我們注冊窗口的工作人員對于未涉及前置條件的經營項目更多的是采取受理審查一步到位的工作程序。這樣的工作模式雖然加快了辦事流程，但是也增大了申請材料審查不嚴、注冊信息錄入錯誤，以及因注冊登記信息錄入錯誤而產生責任追究的可能性。下面我們就從一個事例出發(fā)，針對適時啟動實地審查程序防止責任區(qū)干部被責任追究問題進行分析。
【案例】 2010年1月21日，張某向我局注冊窗口提交注冊申請，申請設立一家以鞋包來料加工為經營項目的個體工商戶，經營地址為：洞頭縣北岙鎮(zhèn)育才花苑C區(qū)C7幢102室，其提交的經營場所證明（房屋產權證）上標明房屋性質為“非住宅”，并順利領取了營業(yè)執(zhí)照。2010年3月份，我局北岙工商所接到群眾投訴，稱其小區(qū)內有一“三合一”加工作坊存在嚴重的消防安全隱患，要求予以查處。當執(zhí)法人員來到該經營場所時，發(fā)現(xiàn)該經營場所是由一間套房改建而成，場所內存在明顯的“三合一”現(xiàn)象，生產用的膠水、原材料等易燃物品隨意堆放，在同一空間內使用明火做飯，并有員工在經營場所內留宿。
該戶口所屬轄區(qū)的責任區(qū)干部到達現(xiàn)場后，明確表示該生產經營場所在設立登記時沒有經過實地調查和必要的公示。而該經營場所明顯是由套房改建，其房屋性質應該屬于“住宅”，為何在設立登記時責任區(qū)干部沒有接到實地調查的通知呢？經調取注冊檔案發(fā)現(xiàn)，該經營場所的房屋性質為“非住宅”，執(zhí)法人員懷疑張某在設立登記時提交偽造的房屋產權證，就到房管部門查閱原始資料。事實情況是由于房管部門對于102室與102號車庫的理解誤差，造成其本應該是“住宅” 的房屋變成了“非住宅”，而且執(zhí)法人員在查閱中發(fā)現(xiàn)房管部門的此類錯誤還不在少數(shù)。
該經營主體在2010年1月21日開業(yè)后，直至3月份北岙工商所接到投訴并派執(zhí)法人員到達現(xiàn)場進行處理，在這期間責任區(qū)干部尚未對該經營場所進行巡查，現(xiàn)在我們假設該“三合一”場所發(fā)升火災并造成人員傷亡，該責任區(qū)干部是否應該承擔責任？
【分析】 這個案例主要涉及到以下兩個問題：
一、該個體工商戶登記時是否應進行實地調查和公示？
我們的法律、法規(guī)并沒有明確規(guī)定?！缎姓S可法》第三十四條第三款和新的《個體工商戶條例》第九條第二款只規(guī)定需要對申請材料的實質內容進行核實的才依法進行核查。也就是說在我們工商部門認為有需要時才進行實地核查。同時，我們國家局和省、市局也沒有這方面的明確規(guī)定。只是我局在2007年內部出臺一個操作規(guī)范，要求房產性質屬于住宅的，新登記為經營場所的，必須由責任區(qū)干部進行實地調查，公示7天后沒有任何利害關系人表示異議的才可進行登記。
因此，如果根據(jù)我局內部規(guī)定，本案中這一從事皮革來料加工的個體工商戶，在登記時是應該進行實地調查和公示。但是，本案中是因房管部門在辦證過程的錯誤造成我們注冊窗口的錯誤登記，設立登記時，我們的責任區(qū)干部才沒有對該場所進行實地調查和必要的公示。所以從設立登記行為上看，我們認為，責任區(qū)干部不存在過錯，無需為此承擔責任。
二、本案中責任區(qū)干部是否監(jiān)管到位？
這里涉及到一個監(jiān)管頻率的問題，本案中1月21日成立的個體工商戶，責任區(qū)干部3月份尚未對其進行巡查這是否符合規(guī)定？
實踐操作中，我們一般根據(jù)監(jiān)管項目來設置監(jiān)管頻率。首先是監(jiān)管項目的劃分，省局新版基層管理軟件將監(jiān)管項目分為特殊監(jiān)管行業(yè)和一般行業(yè)。特殊監(jiān)管行業(yè)包括為食品行業(yè)、放心店、涉危行業(yè)、印刷業(yè)等行業(yè)。所謂的一般監(jiān)管項目就是特殊監(jiān)管項目以外的監(jiān)管項目，根據(jù)這一劃分標準，一般將來料加工行業(yè)劃分為一般監(jiān)管項目。其次是監(jiān)管頻率的設置，在省局《浙江工商基層監(jiān)管工作操作規(guī)程》出臺之前，僅有我們省局或市局的個別業(yè)務科室針對食品、印刷、農資三個特殊行業(yè)的監(jiān)管頻率作出了規(guī)定，而其他特殊監(jiān)管行業(yè)和一般監(jiān)管行業(yè)的監(jiān)管頻率并沒有相關文件規(guī)定。實踐中這類相關項目的巡查頻率主要由各地結合實際自己進行設置和規(guī)定。我局對一般監(jiān)管項目，設置為半年一次的監(jiān)管頻率。
這樣看來，1月21日成立的個體工商戶，責任區(qū)干部3月份尚未巡查，并沒有違反規(guī)定，屬于正常的監(jiān)管頻率。即使發(fā)生安全生產事故，我們認為，責任區(qū)干部也是無需為此承擔責任。
但是本案中來料加工企業(yè)屬于“三合一”加工作坊，存在嚴重的安全隱患，如果工商部門在接到群眾投訴舉報后，沒能及時調查核實并做出相應處理決定，那么一旦發(fā)生安全生產事故，就有可能帶來一系列的責任追究問題。
【啟示】實踐中，很多時候責任區(qū)干部在未經實地調查的前提下根本無法對經營行為的危險性進行判斷，這也就為之后的監(jiān)管埋下風險和隱患。本案中如果我們在登記時對該經營地址進行了實地調查核和必要的公示，那就能發(fā)現(xiàn)這個安全隱患問題，消除了因此承擔責任的可能性。本案例給我們的啟示是：嚴把市場準入關是工商部門的職責所在，也是避免干部被追責的重要手段，在注冊登記工作中不能一味地追求效能提速，適時啟動實地核查程序非常重要。
那么哪些情況下我們應該啟動實地核查程序呢？盡管工商相關法律、法規(guī)和省、市局文件沒做明文規(guī)定，但是縣局層面完全可以出臺一個內部規(guī)范，規(guī)定啟動實地核查程序的條件。我們認為在以下情況下應啟動實地調查程序和進行必要的公示：一、房產性質屬于住宅的，新登記為經營場所的；二、申請從事危險行業(yè)經營的（包括“三合一”存在安全隱患的）；三、從事餐飲服務、歌舞娛樂、機械加工等噪聲污染類行業(yè)；四、登記人員認為有需要的其他情況。
當然，實地核查程序是一個重要的環(huán)節(jié)，作為責任區(qū)干部在日常監(jiān)管中，應該根據(jù)省局新出臺的《操作規(guī)程》要求，加強對這些容易發(fā)生事故的行業(yè)、區(qū)域進行重點監(jiān)管。檢查過程中，注意自我保護，該做記錄的要做記錄，該向上級報告的要及時報告。在面對突發(fā)重大安全事故時，要有高度的政治敏銳度和警惕性，及時做好檢查工作。
總之，責任區(qū)干部要想真正的免責、避責，每個監(jiān)管程序、每個監(jiān)管步驟都缺一不可。作為組織，要從一些規(guī)定和程序設置上盡量保護好責任區(qū)干部，而作為責任區(qū)干部，也按照規(guī)定要求，踏踏實實地做好每一步，這才是免責、避責的最佳方法。
三、樂清樂成工商所無照加工作坊氨氣泄漏履職風險事例分析
【事例概述】2010年10月16日（星期六）下午3時40分，樂清市樂成鎮(zhèn)北門村城北中學后山一冰塊加工作坊發(fā)生了氨氣泄漏，現(xiàn)場約有0.1噸氨氣擴散，致使周邊有居民300余人緊急疏散。作坊周邊有9人受氨氣影響產生不良反應，后經送院檢查治療陸續(xù)出院，未發(fā)生傷亡事故。據(jù)查該冰塊加工作坊沒有在工商部門注冊登記，屬無證無照經營。樂成工商所在獲知事件后，第一時間趕至現(xiàn)場，并及時將掌握的情況向樂成鎮(zhèn)政府匯報。
2010年10月17日（星期日），人民網、新浪網、浙江衛(wèi)視等主流媒體上出現(xiàn)《浙江樂清氨氣泄漏緊急疏散3000村民》、《浙江樂清發(fā)生氨氣泄漏事出無證作坊已非第一次》等新聞信息，對當?shù)卣拖嚓P職能部門形成了極大輿論壓力和問責壓力。面對壓力，樂成工商所積極應對，于2010年10月18日（星期一）聯(lián)合安監(jiān)、環(huán)保等部門，對該作坊里的存量氨氣予以回收，對相關機器設備予以銷毀，對加工作坊違章建筑予以拆除，并對當事人李某進行立案處理。
樂成工商所在此次氨氣泄露事件中即時介入、積極應對，較好地解決了氨氣泄露事件，澄清了事件事實，無一人受到問責。
【事例分析】此次事件造成了極其廣泛而深遠的社會輿論影響，樂成鎮(zhèn)政府和相關職能部門都感受到了極大的問責壓力，并在一定程度上形成公關危機。作為無照經營查處取締的主要部門，樂成工商所在此次氨氣泄露事件發(fā)生后，快速反應、積極應對，澄清了事件事實，規(guī)避了履職風險。
首先是思想重視。該所在知悉此次事件后，立即根據(jù)業(yè)務分工，迅速啟動相應的應急預案。對外聯(lián)絡溝通、違法行為查處、文字材料匯報有條不紊、組織有力，第一時間介入事態(tài)，將影響和危害降至最低。經過現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，該作坊位于城北中學后山外側，一側為山，一側為溪，門前場地養(yǎng)雞，后門背山。該作坊所用土地為村中開礦遺留的荒地，作坊內部結構為4間磚瓦民房，周邊多樹。門前300米處有一跨溪石礅小道與對岸村中道路連接，溪兩旁多樹，從對岸看是一般農戶家，周邊沒有村民居住，生產活動均在夜間進行，日常巡查不能發(fā)現(xiàn)。同時核查12315投訴平臺的舉報信息和所投訴舉報值班室的受理記錄，均未發(fā)現(xiàn)關于該無照冰塊加工點的投訴舉報，因此正常的日常巡查是無法及時發(fā)現(xiàn)該無照經營作坊的經營活動。鑒于該無照作坊位置隱蔽屬巡查盲區(qū)、無人舉報反映等實際情況，根據(jù)《無照經營查處取締辦法》第十九條的規(guī)定，不存在樂成工商所規(guī)定中應追究責任的情況。
其次是措施得力。面對危機該所全體干部快速反應，分工合作，共同處理，形成合力。在事件發(fā)生后，立即部署，專案專人專辦，查處取締和案件調查進度及時跟進了解，遇到具體情況集體討論決定。在處理氨氣泄漏事件時，所領導班子積極、主動地向鎮(zhèn)政府和市工商局請示匯報工作，爭取理解和支持。同時，和有關職能部門聯(lián)合開展工作，立足工商職能及時介入突發(fā)性事件，使各項工作取得主動權。
【對策建議】基層工商所實行責任區(qū)監(jiān)管制度，在一定的監(jiān)管區(qū)域內所有的工作都由專人負責。此項制度的實施，使監(jiān)管人員的工作主動性明顯提高，監(jiān)管效能得到提升，但也在一定程度上增大了責任區(qū)干部的履職壓力和風險。近年來，公共事故頻發(fā)，每次重大事故對相關責任人問責時，總會不時見到工商部門的身影，而且數(shù)量較多。為合理有效地降低轄區(qū)監(jiān)管責任人的履職風險，我們需要從明確部門職責、促進履職到位和完善問責機制等方面加改完善。
一、加強部門信息溝通，建設立體監(jiān)管網絡。北門村氨氣泄露事件充分體現(xiàn)了有限的巡查頻率和無限的無照增量、有限職權和無限職責之間的矛盾。無照經營隨機、隨時、隨地在誕生，而基層工商所的監(jiān)管頻率有限、監(jiān)管時間有限、監(jiān)管權限有限，所以加強部門信息溝通是必不可少。如事件中的無照加工作坊，工商執(zhí)法人員巡查時不能發(fā)現(xiàn)，但當?shù)卮逦?、電力部門、供水部門可能有相關的信息。再如一些黑網吧，除了群眾舉報外，電信部門可以通過信息流量監(jiān)控發(fā)現(xiàn)異常。要通過加強各部門之間的信息溝通和聯(lián)系，建立有效的信息通報渠道和工作機制，從供水、供電、電信、村委等多方面對無照特別是大型無照或危害型無照予以立體監(jiān)管。
二、加強工商職責宣傳，明確工商監(jiān)管權責?；鶎庸ど趟壳暗谋O(jiān)管具有綜合性強、監(jiān)管對象泛、監(jiān)管范圍廣等顯著特征，隨著職能領域的擴展，加上一些法規(guī)條文對部門責任的規(guī)定并不明確，導致工商部門往往要承擔一部分不應由工商部門承擔的責任，尤其是在無照監(jiān)管方面，多數(shù)地方都會將責任劃給工商部門。在浙江省政府最新出臺的《關于進一步規(guī)范無證無照經營行為查處和監(jiān)管工作的實施意見》的文件中，明確了工商、公安、消防、衛(wèi)生等二十四個部門和其他相關許可、審批部門的職責，明確工商部門主要負責食品流通經營活動中的無照經營行為、未涉及許可審批行業(yè)的無照經營行為以及已依法取得許可審批但未依法取得營業(yè)執(zhí)照的無照經營行為，而對于應取得許可證件但未取得許可擅自從事經營活動的行為，工商部門主要是要做到協(xié)助有關職能部門進行查處取締。所以，有必要加大在無照監(jiān)管工作中的職責分工、工商查處權限等方面的宣傳，做到責任明晰，這樣，除了贏得當?shù)攸h委政府和民眾的理解支持外，更有利于從法律上保護基層一線從事監(jiān)督的工商干部。
三、提升監(jiān)管技術水平，注重監(jiān)管痕跡管理?；鶎庸ど坦ぷ鳎鎻V量大，各項任務相當繁重，在監(jiān)管工作中，如果通過有效的手段和措施，將監(jiān)管工作以一定的形式加以表現(xiàn)出來，留下客觀的監(jiān)管痕跡，確保履職到位，可以有效規(guī)避執(zhí)法風險。保留監(jiān)管痕跡，這要求責任區(qū)干部要加強日常巡查，熟悉轄區(qū)環(huán)境，提高責任區(qū)知曉度，在巡查中有風險防范意識，認真細致詳實地做好規(guī)范性的巡查記錄和監(jiān)管臺賬，做到巡查有筆錄、監(jiān)管對象有簽字、工作情況有記錄、動態(tài)數(shù)據(jù)有錄入。樂清市局今年積極推進GPS定位、移動執(zhí)法等工作方式，通過信息化應用手段，做到監(jiān)管痕跡系統(tǒng)化儲存。同時，對轄區(qū)內重點行業(yè)和區(qū)域進行重點監(jiān)管，對于巡查發(fā)現(xiàn)的重大事故，該匯報的及時匯報，要查處的堅決予以查處，確保履職到位。
四、探索問責激勵機制，合理推進獎懲體系。對問責要細化分工，明確基層工商所職責范圍，如無照經營的監(jiān)管工作中，必須強化落實“誰發(fā)證、誰監(jiān)管、誰審批、誰負責”的原則。如果不考慮是否屬于轄區(qū)監(jiān)管責任人所能涉及的領域，不考慮是否屬于監(jiān)管人的義務范圍，而籠統(tǒng)的追究一攬子責任，只會導致責任追究的泛化。同時也必須推進獎懲機制的合理化，基層中責任區(qū)監(jiān)管更為常見的現(xiàn)象是，做好做壞一個樣，有時甚至出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象：責任區(qū)管得有聲有色的，成“迎接檢查，特色工作”的專業(yè)戶，無形增加了工作任務。加之獎懲機制的缺失，在一定程度上使干部工作積極性受到了影響，長此以往對基層監(jiān)管隊伍建設是不利的。因此要積極探索問責激勵機制，推進獎懲機制合理化，在做到“既不漏問該問之責，也不問不該問之責，實現(xiàn)責任主體明晰化，責任鏈條無縫化，責任追究準確化”的基礎上，也要做到激勵機制的跟進，使廣大基層干部獲得價值肯定，從而調動工作熱情和工作積極性。
四、永嘉縣工商局甌北分局“3.27”拋光場爆炸風險事例分析
【事例概述】2011年3月27日上午8時30分，甌北鎮(zhèn)黃田千石村千倉路53號拋光加工場發(fā)生爆炸，致1名工人當場死亡，11人受傷，其中2人重傷。事故發(fā)生后，當?shù)劓?zhèn)政府聯(lián)合各單位成立了事故調查組。調查表明，3月27日上午8時10分許，該加工場工人在工作時發(fā)現(xiàn)引風道排風口突然起火，得知起火后，業(yè)主楊某立即切斷電源，并組織工人疏散到車間門口，經觀察火勢不大，因救火心切，便協(xié)同幾名員工前去救火，這時整個車間發(fā)生了爆炸，1名工人當場死亡，11人不同程度的受傷，其中2人重傷。據(jù)悉，拋光加工鋅、鋁產品會產生大量的鋅粉和鋁粉，應及時清掃，而該拋光車間產生的鋅粉塵沒有及時清理，嚴重堆積了排風口，引發(fā)了火災，再加上連日來天氣晴好，空氣干燥，致使室內漂浮的鋅粉濃度達到爆炸極限從而遇明火引發(fā)爆炸。
為追查并確定有關部門在本次事故中是否負有相應監(jiān)管責任，事故調查組對監(jiān)管工作涉及部門進行了調查，包括工商部門相關人員履職到位情況。經查，該拋光加工場已于2006年6月21日經永嘉縣工商局甌北分局登記注冊成立，系個體工商戶，注冊號330324603113455，負責人楊某，經營場所位于甌北鎮(zhèn)千石村千倉路53號，經營范圍為拋光加工。該加工場自2006年成立以來，驗換照一直正常，信用等級為A級，按信用分類監(jiān)管列為一般監(jiān)管對象，按上級規(guī)定實行抽查式巡查，責任區(qū)干部已按責任區(qū)監(jiān)管工作模式開展巡查監(jiān)管。鑒于工商部門已履職到位，事故調查組決定免予追究工商部門責任。
【事例分析】從本事例可以看出：我們從制度規(guī)范制定、日常工作的布置安排和監(jiān)管任務的執(zhí)行落實入手能切實降低和防范責任區(qū)監(jiān)管履職風險。無照經營所產生的安全事故依然是各基層工商干部最大的履職風險，無照監(jiān)管依然是基層工商所工作的重中之重，該加工場如果屬無照經營行為，工商干部將難以免除責任追究。這次責任事故中，甌北分局沒有被追責，得益于以下幾方面：
一、在工作制度方面，盡量完善管理規(guī)范。甌北分局能根據(jù)上級責任區(qū)監(jiān)管模式要求，結合實際，從制度上完善機構設置、規(guī)范工作流程、暢通運行機制和健全考核體系。針對日常巡查的工作特點，出臺了AB崗制度、責任區(qū)巡查制度、績效考核制度，對工作人員的日常監(jiān)管加以規(guī)范，用制度來管事，增強干部職工的自律意識和責任意識。為確保各項制度落實到實處，甌北分局加大監(jiān)督檢查力度，對各項制度的執(zhí)行情況進行嚴格檢查，對在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進行及時處理，并與爭先評優(yōu)、政績考核等結合起來。
二、在日常工作布置方面，切實加強工作計劃管理。甌北分局將日常巡查工作規(guī)范化和精細化，每個年度的年末，召開分局全體干部會議，充分聽取每個干部職工對下年度的工作思路，集思廣益，整理歸納，再經過領導班子的集體討論，最后在全體會議上宣布通過，形成下個年度的年度工作計劃，確定新年的工作思路，確定工作任務指標，月度階段巡查計劃均由此派生。月末，根據(jù)年度計劃和臨時工作任務，經全體會議宣布，布置階段計劃，要求各責任區(qū)干部根據(jù)階段計劃的內容自行確定本月的巡查網格和路線、巡查經濟戶口的數(shù)量和要求，對發(fā)現(xiàn)的無照經濟戶口一定要及時錄入基層管理系統(tǒng)，并分類監(jiān)管，需前置的及時抄告，利用行政指導手段疏導能注冊登記的無照戶，利用行政強制措施手段取締無法登記的無照戶，對現(xiàn)存的無照戶口每個月度要進行回訪，并將巡查結果錄入基層管理系統(tǒng)。對每個責任區(qū)干部每周外出巡查的時間和車輛都做了詳細的安排。
三、在監(jiān)管任務執(zhí)行方面，切實落實責任主體。甌北分局通過責任區(qū)、管理網格劃分和責任人落實，從管理體制上落實責任主體，使所有的市場主體都有了一一對應的管理人。每一項任務的下達，根據(jù)每個巡查隊的人員配置和任務簡繁程度，分配到各巡查隊和每個責任區(qū)。各業(yè)務線上的工作由分局副局長分工牽頭抓落實，對每項監(jiān)管任務，分局每個月采取抽查，聽匯報的方式進行督查，每季開展一次全體人員的績效考核，對工作的執(zhí)行情況進行回頭看。每季度開展對轄區(qū)所有責任區(qū)的實地抽查考核，對每個責任區(qū)某個地段連續(xù)檢查20戶經營戶，對未巡查到位，或者應處理而未處理的扣除相應的考核分，并責令該責任區(qū)干部立即處理。
另外，從3.27事件中引申出一個問題：無照經營戶的合理存續(xù)期間問題。從當前大多數(shù)工商所的人員配置情況看，人均工作負荷較繁重，履職質量自然受到牽制，責任區(qū)監(jiān)管實行網格化綜合巡查，無照經營是動態(tài)的，客觀上會造成一些無照經營戶的巡查不到位，那么這些無照經營戶一旦發(fā)生安全事故，工商人員將難辭其咎。
【對策建議】為有效降低無照監(jiān)管履職風險，促進工商職責履行到位，圍繞構建和諧工商的要求，我們認為應抓好以下幾方面工作。
一是提高防范風險的意識和能力。盡管法律及政策因素構成的工商行政管理職能風險具有客觀性，但提高工商機關及其執(zhí)法人員的防范風險能力，對最大限度降低職能風險的發(fā)生仍具有重要意義。要強化“防范職能風險”的警示教育，增強工商干部職工自我保護意識。要統(tǒng)籌兼顧，加強工商人員綜合素質的鍛煉，提高工商人員合法規(guī)避職能風險的能力。要建立預警制度，完善風險控制機制，定期對當前面臨的職能風險進行分析，并制定相應的對策，提高工商機關應對風險的整體水平。
二是巡查監(jiān)管要到位。需要責任區(qū)干部有高度的責任心和細致的工作，通俗的講就是要勤快，勤巡查，勤記錄，不怕麻煩，盡可能的掌握轄區(qū)內的無照戶口的動態(tài)變化。要有詳細的無照巡查記錄，涉及前置的要及時抄告，對無需前置的要及時處理，該疏導的予以疏導，該取締的及時取締。
三是強化執(zhí)法力量的整合。無照經營的整治光靠一個人或者一個巡查隊的力量可能會不夠，遇到釘子戶或者暴力抗法，就需要集中力量進行治理或者借助其他執(zhí)法部門的力量。在3.27事故發(fā)生后，甌北鎮(zhèn)召集多個部門的執(zhí)法力量集中對拋光行業(yè)進行了專項整治，在專項整治過程發(fā)現(xiàn)的無照經營一律采取了斷電措施，效果顯著，也及時消除了各責任區(qū)內的安全隱患。
四是推動出臺界定職能的政策。工商部門作為綜合經濟執(zhí)法部門，相關法律法規(guī)對工商部門職能的界定存在較大模糊性，以致工商部門與許多專職執(zhí)法機構, 如質監(jiān)、藥監(jiān)、農業(yè)等部門職能交叉 , 執(zhí)法范圍模糊不清，部分不應由工商部門承擔的責任卻往往由工商部門承擔。通過有關法律法規(guī)的完善，明確理清各職能部門職責，在促進監(jiān)管合力形成的同時，也在一定程度上減輕了職能部門的負擔和履職風險。
五、永嘉縣工商局甌北分局“3.27”拋光場爆炸風險事例分析
【事例概述】2011年3月27日上午8時30分，甌北鎮(zhèn)黃田千石村千倉路53號拋光加工場發(fā)生爆炸，致1名工人當場死亡，11人受傷，其中2人重傷。事故發(fā)生后，當?shù)劓?zhèn)政府聯(lián)合各單位成立了事故調查組。調查表明，3月27日上午8時10分許，該加工場工人在工作時發(fā)現(xiàn)引風道排風口突然起火，得知起火后，業(yè)主楊某立即切斷電源，并組織工人疏散到車間門口，經觀察火勢不大，因救火心切，便協(xié)同幾名員工前去救火，這時整個車間發(fā)生了爆炸，1名工人當場死亡，11人不同程度的受傷，其中2人重傷。據(jù)悉，拋光加工鋅、鋁產品會產生大量的鋅粉和鋁粉，應及時清掃，而該拋光車間產生的鋅粉塵沒有及時清理，嚴重堆積了排風口，引發(fā)了火災，再加上連日來天氣晴好，空氣干燥，致使室內漂浮的鋅粉濃度達到爆炸極限從而遇明火引發(fā)爆炸。
為追查并確定有關部門在本次事故中是否負有相應監(jiān)管責任，事故調查組對監(jiān)管工作涉及部門進行了調查，包括工商部門相關人員履職到位情況。經查，該拋光加工場已于2006年6月21日經永嘉縣工商局甌北分局登記注冊成立，系個體工商戶，注冊號330324603113455，負責人楊某，經營場所位于甌北鎮(zhèn)千石村千倉路53號，經營范圍為拋光加工。該加工場自2006年成立以來，驗換照一直正常，信用等級為A級，按信用分類監(jiān)管列為一般監(jiān)管對象，按上級規(guī)定實行抽查式巡查，責任區(qū)干部已按責任區(qū)監(jiān)管工作模式開展巡查監(jiān)管。鑒于工商部門已履職到位，事故調查組決定免予追究工商部門責任。
【事例分析】從本事例可以看出：我們從制度規(guī)范制定、日常工作的布置安排和監(jiān)管任務的執(zhí)行落實入手能切實降低和防范責任區(qū)監(jiān)管履職風險。無照經營所產生的安全事故依然是各基層工商干部最大的履職風險，無照監(jiān)管依然是基層工商所工作的重中之重，該加工場如果屬無照經營行為，工商干部將難以免除責任追究。這次責任事故中，甌北分局沒有被追責，得益于以下幾方面：
一、在工作制度方面，盡量完善管理規(guī)范。甌北分局能根據(jù)上級責任區(qū)監(jiān)管模式要求，結合實際，從制度上完善機構設置、規(guī)范工作流程、暢通運行機制和健全考核體系。針對日常巡查的工作特點，出臺了AB崗制度、責任區(qū)巡查制度、績效考核制度，對工作人員的日常監(jiān)管加以規(guī)范，用制度來管事，增強干部職工的自律意識和責任意識。為確保各項制度落實到實處，甌北分局加大監(jiān)督檢查力度，對各項制度的執(zhí)行情況進行嚴格檢查，對在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進行及時處理，并與爭先評優(yōu)、政績考核等結合起來。
二、在日常工作布置方面，切實加強工作計劃管理。甌北分局將日常巡查工作規(guī)范化和精細化，每個年度的年末，召開分局全體干部會議，充分聽取每個干部職工對下年度的工作思路，集思廣益，整理歸納，再經過領導班子的集體討論，最后在全體會議上宣布通過，形成下個年度的年度工作計劃，確定新年的工作思路，確定工作任務指標，月度階段巡查計劃均由此派生。月末，根據(jù)年度計劃和臨時工作任務，經全體會議宣布，布置階段計劃，要求各責任區(qū)干部根據(jù)階段計劃的內容自行確定本月的巡查網格和路線、巡查經濟戶口的數(shù)量和要求，對發(fā)現(xiàn)的無照經濟戶口一定要及時錄入基層管理系統(tǒng)，并分類監(jiān)管，需前置的及時抄告，利用行政指導手段疏導能注冊登記的無照戶，利用行政強制措施手段取締無法登記的無照戶，對現(xiàn)存的無照戶口每個月度要進行回訪，并將巡查結果錄入基層管理系統(tǒng)。對每個責任區(qū)干部每周外出巡查的時間和車輛都做了詳細的安排。
三、在監(jiān)管任務執(zhí)行方面，切實落實責任主體。甌北分局通過責任區(qū)、管理網格劃分和責任人落實，從管理體制上落實責任主體，使所有的市場主體都有了一一對應的管理人。每一項任務的下達，根據(jù)每個巡查隊的人員配置和任務簡繁程度，分配到各巡查隊和每個責任區(qū)。各業(yè)務線上的工作由分局副局長分工牽頭抓落實，對每項監(jiān)管任務，分局每個月采取抽查，聽匯報的方式進行督查，每季開展一次全體人員的績效考核，對工作的執(zhí)行情況進行回頭看。每季度開展對轄區(qū)所有責任區(qū)的實地抽查考核，對每個責任區(qū)某個地段連續(xù)檢查20戶經營戶，對未巡查到位，或者應處理而未處理的扣除相應的考核分，并責令該責任區(qū)干部立即處理。
另外，從3.27事件中引申出一個問題：無照經營戶的合理存續(xù)期間問題。從當前大多數(shù)工商所的人員配置情況看，人均工作負荷較繁重，履職質量自然受到牽制，責任區(qū)監(jiān)管實行網格化綜合巡查，無照經營是動態(tài)的，客觀上會造成一些無照經營戶的巡查不到位，那么這些無照經營戶一旦發(fā)生安全事故，工商人員將難辭其咎。
【對策建議】為有效降低無照監(jiān)管履職風險，促進工商職責履行到位，圍繞構建和諧工商的要求，我們認為應抓好以下幾方面工作。
一是提高防范風險的意識和能力。盡管法律及政策因素構成的工商行政管理職能風險具有客觀性，但提高工商機關及其執(zhí)法人員的防范風險能力，對最大限度降低職能風險的發(fā)生仍具有重要意義。要強化“防范職能風險”的警示教育，增強工商干部職工自我保護意識。要統(tǒng)籌兼顧，加強工商人員綜合素質的鍛煉，提高工商人員合法規(guī)避職能風險的能力。要建立預警制度，完善風險控制機制，定期對當前面臨的職能風險進行分析，并制定相應的對策，提高工商機關應對風險的整體水平。
二是巡查監(jiān)管要到位。需要責任區(qū)干部有高度的責任心和細致的工作，通俗的講就是要勤快，勤巡查，勤記錄，不怕麻煩，盡可能的掌握轄區(qū)內的無照戶口的動態(tài)變化。要有詳細的無照巡查記錄，涉及前置的要及時抄告，對無需前置的要及時處理，該疏導的予以疏導，該取締的及時取締。
三是強化執(zhí)法力量的整合。無照經營的整治光靠一個人或者一個巡查隊的力量可能會不夠，遇到釘子戶或者暴力抗法，就需要集中力量進行治理或者借助其他執(zhí)法部門的力量。在3.27事故發(fā)生后，甌北鎮(zhèn)召集多個部門的執(zhí)法力量集中對拋光行業(yè)進行了專項整治，在專項整治過程發(fā)現(xiàn)的無照經營一律采取了斷電措施，效果顯著，也及時消除了各責任區(qū)內的安全隱患。
四是推動出臺界定職能的政策。工商部門作為綜合經濟執(zhí)法部門，相關法律法規(guī)對工商部門職能的界定存在較大模糊性，以致工商部門與許多專職執(zhí)法機構, 如質監(jiān)、藥監(jiān)、農業(yè)等部門職能交叉 , 執(zhí)法范圍模糊不清，部分不應由工商部門承擔的責任卻往往由工商部門承擔。通過有關法律法規(guī)的完善，明確理清各職能部門職責，在促進監(jiān)管合力形成的同時，也在一定程度上減輕了職能部門的負擔和履職風險。
六、甌海分局南白象工商所“1·28”履職風險事例分析
【事例概述】2008年1月28日，時值正月初三，位于甌海南白象街道霞坊北路131號的一打火機加工場發(fā)生重大火災事故，造成6人死亡、3人重傷。
據(jù)調查，該加工場于2007年10月31日取得營業(yè)執(zhí)照，但由于實際經營者與營業(yè)執(zhí)照上負責人不一致，帶出了一系列跟工商工作有關追責的事由。
該廠曾于2007年5月份在霞坊北路197號從事打火機生產加工，系無照經營，于當年10月份被南白象工商所責任區(qū)干部發(fā)現(xiàn)并被告知其接受處罰。為了逃避處罰，當事人于2007年10月29日以其姐夫的名義在霞坊路197號申報營業(yè)執(zhí)照，因責任區(qū)干部通過跟日常無照信息排摸情況的無照比對，發(fā)現(xiàn)該地址涉嫌無照經營，當事人又未能領取營業(yè)執(zhí)照，后又搬遷至轄區(qū)霞坊路131號即火災事故地，并以其嫂子名義申報、最終領取到營業(yè)執(zhí)照。
火災發(fā)生后，省、市有關部門迅速成立事故調查組，展開事故問責調查認定。作為監(jiān)管部門之一，南白象工商所接受了調查。
調查組到南白象工商所后，立即查封了監(jiān)管工作臺賬，并先后通知3名相關工作人員，做了4次談話筆錄。從詢問情況來看，主要是圍繞無照經營監(jiān)管，欲從失職角度對工商所有關人員進行問責，主要包括三個方面：一是查問工商所監(jiān)管職責是否明確，日常監(jiān)管是否有安排、有組織，這是對所長履行職責情況的調查。二是查問對霞坊路197號無照經營的檢查記錄，以及發(fā)現(xiàn)無照后采取的措施，這是對責任區(qū)干部是否失職的調查。三是查問責任區(qū)干部日常無照經營檢查工作記錄，這是對責任區(qū)干部履行職責情況的調查。
南白象工商所向調查組提交了日常巡查的相關材料，并接受詢問。最終，調查組將追責問責的視線從工商所轉移至其他部門，而街道辦事處管理人員等被處以不同程度問責。
【事例分析】在接受調查過程中，南白象工商所如實提交了相關材料，并接受了詢問。在這過程中，分局領導始終和工商所干部一道，仔細分析事故性質，梳理出工商所責任區(qū)監(jiān)管的一整套巡查信息提供給調查組：
1、日常監(jiān)管工作制度。根據(jù)調查組的要求，南白象工商所向其提交三類工作制度：一是職責分工制度。主要有工商所工作人員職務說明書、近三年工作人員職責分工、責任區(qū)監(jiān)管區(qū)域劃分情況等。二是日常監(jiān)管操作規(guī)程。主要有無照經營查處工作規(guī)范和工作流程，無照經營監(jiān)管總體安排。三是上級各類有關責任區(qū)監(jiān)管工作的實施意見等。調查組看后，目前沒有其他意見。
2、日常工作計劃。這是證明有否部署監(jiān)管工作的關鍵證據(jù)。該所提供的內容，能夠反映出工商所日常工作計劃的嚴密性，通過年度計劃、階段計劃、實施計劃的有效，對接，充分體現(xiàn)基層工商日常監(jiān)管工作的緊湊性和有序性。其中，最為關鍵的是專門針對每個責任區(qū)實際情況，制作了日常監(jiān)管周計劃任務分解表，明確了各周巡查的具體線路和戶口，為責任區(qū)干部制定實施計劃提供了方便，同時，這也是監(jiān)管頻率和巡查到位的有力證明。
3、巡查出動制度。主要證明巡查工作是否正常開展。南白象工商所以“功課表”的形式制定了巡查出動表，設定每個半天為一個巡查時間單位（上午9：00—11：00，下午2：00—5：00），每一個巡查時間單位內安排兩個巡查組出動，每個巡查組每周出動巡查6個時間單位，其余時間單位留所辦公，各個巡查組錯開巡查，交替出動，確保了巡查工作的有序開展。同時，還將巡查出動工作納入不良行為記分管理，無故不出動巡查的，按曠工處理，促使責任區(qū)干部認真對待巡查工作。
4、監(jiān)管工作臺賬。政府部門工作臺賬，一定程度上能夠反映并直接證明，某個特定時間段內發(fā)生的工作情況。責任區(qū)的日常監(jiān)管臺賬恰恰是工商所基礎監(jiān)管的有力反映，這也是調查組調查工作最為關注的內容。該所注重對日常監(jiān)管工作臺賬的收集、保管，做到完整、真實、準確。一是做到監(jiān)管臺賬資料完整。除了每戶檢查均有記錄外，對無照經營涉及查封的，均要求拍照存檔。二是做到監(jiān)管臺賬與實施計劃一一對應，每周檢查記錄匯成一冊，以方便檢索和保管。做到書面臺賬和電腦記錄保持一致。三是嚴禁監(jiān)管臺賬流于形式、弄虛作假。
5、工作督查機制。這是確保責任區(qū)監(jiān)管工作落實到位的關鍵環(huán)節(jié)，同時也是降低責任風險的有效手段。一是建立日常性督查制度。實行每兩周一督查，重點對責任區(qū)干部戶口建檔、實施計劃制定、完成情況、臺賬等進行督查，督查結果在所務會上進行通報，并按季匯總進行績效考核。二是核查臺賬的真實性。通過對監(jiān)管臺賬的倒查，采取電話了解或上門檢查的方式，對責任區(qū)干部的巡查工作到位情況、巡查記錄真實性進行核實，對臺賬弄虛作假行為嚴肅處理，從重扣分。
【對策建議】本案例發(fā)生在2008年，距該局2006年起探索試點推行工商所責任區(qū)監(jiān)管模式，已有兩年。通過這兩年的運行，工商所的內部機構運行、日常巡查監(jiān)管、監(jiān)管制度規(guī)范等，已進行相應的調整和設定，形成一套完整的流轉體系。最終，這起“1·28”重大火災事故，經過層層問責調查程序，最終以工商部門免責結案。
通過本案例的成功處置，可以發(fā)現(xiàn)，行政監(jiān)察部門作為問責組織主體，其問責的依據(jù)依然是工商部門的本部門職責履行是否盡責這一核心和根本。
甌海作為溫州市三個城區(qū)之一，位處城郊結合部，外來人口多，轄區(qū)經濟戶口內從事低、小、散的加工行業(yè)多，安全生產事故形勢嚴峻。為在全區(qū)形成安全生產事故隱患的排查和制止機制，預防和減少各類事故的發(fā)生，根據(jù)安全生產法律法規(guī)及文件精神，甌海區(qū)人民政府每年同各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、區(qū)屬單位、市派駐單位，簽訂《安全生產目標管理責任書》。責任書對各單位的事故責任追責范圍予以明確，其中，將“全區(qū)個私企業(yè)經營活動安全管理，無照生產、經營單位的取締工作”列入工商部門考核。[1][1]
反思本案例，在責任區(qū)監(jiān)管工作的推進上，必須在以下方面進一步深化：
一、履職證據(jù)。調查組強調的是證據(jù)，哪怕是工商所自己出臺的一個文件制度，只要有利于工作落實開展，均會予以采納。此次問責調查中，南白象工商所提供的實施計劃、周任務分解表，就很好地起到保護責任區(qū)干部的作用。當然，這些制度、計劃都要屬實，如果是臨時作假造出來，那結果就會適得其反。因此，在責任區(qū)監(jiān)管模式推行過程中，基本的保障制度要進一步規(guī)范。
二、盡職依據(jù)。省、市局正在制定規(guī)范下發(fā)業(yè)務操作規(guī)程，這在一定程度上對規(guī)范干部履職起到約束作用，但同時，在規(guī)范的制定過程中，一定要切實從有利于干部履職盡責的角度，予以科學規(guī)范。在規(guī)范的具體細節(jié)設置上，同時要兼顧干部的實際工作量和科學承載量。
三、干部責任心?；鶎庸ど趟鳛楣ど滩块T最為基層的派出機構，承擔著大量的監(jiān)管任務，直接面對企業(yè)、群眾，履職壓力大。和基層的其他派出機構相比，工商所承擔的職責涉及面廣、執(zhí)法領域寬、自由裁量權相對較大，干部的責任心和履職能力，顯得十分重要。在當前強大的問責風暴壓力前，不僅起到很好的個人保護作用，還能有力地證明部門履職形象。這一點，在本案例中，得到極好地證實。值得提出的是，干部在履職過程中，應注意技巧性，例如對于巡查線路的安排、巡查戶口的記錄存檔，需要責任區(qū)干部做好記錄歸檔，縣局、市局本級也可對此做進一步的要求和指導。
七、龍灣分局永中工商所“詩麗堂”履職風險事例分析
【事故回顧】2007年12月23日凌晨2時許，開設在龍灣區(qū)永中街道羅東街的詩麗堂美容美體中心（以下簡稱詩麗堂）發(fā)生大火，造成2名員工死亡、1名員工受傷?！霸婝愄谩彼诘氖且淮?層高混磚結構落地式民房，一至二層是該中心經營場所，三至五層是該中心員工宿舍，此次火災過火面積達130平方米左右。后經消防隊調查后認定，起火點于中心員工宿舍，起火原因系電線線路陳舊夜間引發(fā)，由于該中心為民房，室內封閉，且沒有設置必要的消防通道，致使3名員工死傷。
【調查處理情況】羅東街是永中乃至龍灣主要的商業(yè)街道，街道兩側商店鱗次櫛比，均系民房改建，此次火災前，區(qū)政府曾多次組織有關部門開展安全整治活動，火災后，區(qū)政府馬上成立事故調查組，啟動安全問責機制，派人到永中工商所了解詩麗堂火災前是否已經工商部門注冊登記，從工商所檔案室調閱了登記材料，并查看了工商所對詩麗堂的日常監(jiān)管記錄。由于火災前詩麗堂已經登記注冊，且登記材料齊全，加上登記前后，工商所責任區(qū)干部也到經營場所進行巡查監(jiān)管，事故調查組認定永中工商所及責任區(qū)干部對詩麗堂的監(jiān)管履職到位，不存在失職瀆職行為，決定不予追究責任。
【責任分析】我們分析，此次事故中工商所被免責主要基于以下幾點原因：
一、工商所已經履行注冊登記職能。調查發(fā)現(xiàn)，詩麗堂2006年8月7日已到工商所申報并領取了個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，工商核準的經營范圍、住所、負責人均由實際事情一致，這對詩麗堂而言，說明其火災之前已經獲得市場主體準入資格，不屬于無照經營單位。特別對工商部門而言，詩麗堂已經登記的事實，說明工商部門已經履行登記注冊職能，消除了無照經營與安全事故可能存在的直接因果關系，也化解了無照可能不及時查處和取締所帶來的監(jiān)管風險。
二、工商所已經履行書式審查職責。調查組在校對登記材料時發(fā)現(xiàn)，詩麗堂申報提交工商部門的登記材料合法、有效和齊全，特別是詩麗堂提交的材料中已有衛(wèi)生許可證這一前置審批證件，營業(yè)執(zhí)照中核準的經營場所和提交的租賃協(xié)議、房產證復印件三者相符，工商部門已經根據(jù)國家規(guī)定的個體工商戶登記程序進行必要的審查和核準，不存在隨意審批情況，說明工商部門在核準登記時已經嚴格把關。
三、工商所已經履行實地監(jiān)管職責。調查發(fā)現(xiàn)，詩麗堂核準登記領取執(zhí)照到火災發(fā)生這段時間內，永中工商所責任區(qū)干部已經到詩麗堂經營場所進行了兩次實地巡查，每次巡查均有記錄和簽名，盡管巡查監(jiān)管沒有涉及安全隱患事宜，但從巡查記錄中已經體現(xiàn)出對其經營行為的監(jiān)管。
四、工商所已經履行善意提醒義務。調查發(fā)現(xiàn)，工商所還曾與詩麗堂簽署過一份安全生產責任書，盡管簽訂安全生產責任書非工商部門法定職責，但這也表明工商所已經協(xié)助配合有關部門開展安全生產管理，且已對市場主體加強安全生產開展宣傳教育活動。
【事后思考】從此次調查組調查取證內容來看，今后經營單位安全事故發(fā)生后的責任追究，調查組會從經營單位無照或有照入手，分別追溯工商部門是否履行無照查處取締職責或者是否履行依法登記和登記后日常監(jiān)管職責，為避免責任追究，工商部門在日常工作中須注意幾下要求：
一、嚴格按照程序疏導、查處取締無照經營。詩麗堂在核準登記前，曾經在事發(fā)地從事過無照經營，后經責任區(qū)干部的多次敦促，才辦理了營業(yè)執(zhí)照。如果火災前詩麗堂還沒有登記，就可能會使工商所陷于無照沒及時取締而被追責的險境，由此我們認為，盡管安全事故發(fā)生與否誰都難以預料，但是只要措施得當，還是能避免責任追究事件的發(fā)生。今后責任區(qū)干部發(fā)現(xiàn)無照后，不能一昧地依靠耐心勸說疏導促使經營戶登記執(zhí)照，也不能把發(fā)送責令停止經營通知書作為唯一的監(jiān)管手段，若是無需前置許可審批的無照經營行為，在宣傳無效的情況下，要果斷采取查封、扣押等行政強制措予以查處。若是需前置許可審批的無照經營行為，除發(fā)出書面的《責令停止經營通知書》，責令經營者停止經營，限期辦理相關證照外，還要按照省局《無照經營監(jiān)管工作具體操作規(guī)程》規(guī)定進行分類處置：
（一）法律法規(guī)規(guī)定工商與其它部門共同執(zhí)法，但由工商部門牽頭的無證無（有）照經營行為：將有關情況及時抄告相關許可審批部門，提請依法監(jiān)督管理或查處取締。若許可審批部門反饋要求工商部門牽頭查處取締的，工商所應根據(jù)無照經營情況，安排實施計劃，組織牽頭查處取締。
（二）法律法規(guī)規(guī)定工商與其它部門共同執(zhí)法，但工商部門作為配合的無證無（有）照經營行為：將有關情況及時抄告相關許可審批部門，提請依法監(jiān)督管理或查處取締。若許可審批部門反饋要求工商部門配合查處取締的，工商所應根據(jù)許可審批部門的牽頭安排，積極參與查處取締。
（三）對法律法規(guī)規(guī)定明確由前置許可審批部門作為執(zhí)法主體的無證無（有）照經營行為：及時將有關情況抄告許可審批部門，由有關部門依據(jù)法律法規(guī)處理。工商所根據(jù)許可審批部門反饋的信息，配合做好相關工作。
當然，對有證據(jù)表明從事涉及危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共利益和安全、破壞環(huán)境資源等高危無照經營行為（不管需前置或無需前置），責任區(qū)干部應當場對無照經營者發(fā)出書面的《責令停止經營通知書》，要求立即停止經營行為。對其中無需前置許可審批、工商是單獨或牽頭執(zhí)法主體的無（有）證無照經營行為，按照案件辦理程序處理。對法律法規(guī)規(guī)定明確由前置許可審批部門作為執(zhí)法主體或牽頭執(zhí)法的無證無（有）照經營行為，同時立即抄告相關職能部門，提請依照法律法規(guī)規(guī)定牽頭采取措施查處取締，責任區(qū)干部應及時掌握并定期通報無照經營者停止經營行為的情況，關注相關職能部門的反饋信息，配合做好相關工作。
工商所或責任區(qū)干部處理無照有實際困難的，應當根據(jù)《浙江省工商行政管理局無照經營監(jiān)管操作規(guī)程(試行)》規(guī)定，及時逐級向上匯報處置。
二、認真對照法定要求把好市場準入關口。當前全國各地經營單位安全事故頻發(fā)，工商部門因沒把好核準登記關口而受到責任追究的事例層出不窮，審查核準時忽略前置審批條件是工商部門最為慘痛的教訓。工商注冊登記是市場主體進入市場的最后一道關卡，注冊登記是一項嚴肅的工作，必須依法進行，絕不要特事特辦，盡管安全事故與注冊登記沒有必然的聯(lián)系，但一旦事故引發(fā)，有關部門可能歸罪或者埋怨工商把關不嚴。詩麗堂事故中，由于登記材料中具備衛(wèi)生前置許可證件，而且其他登記材料和登記程序中也沒有存在瑕疵，調查組認為工商部門認真履行了登記職能，沒有予以追究責任。詩麗堂事故告訴我們，把好登記注冊關口是規(guī)避監(jiān)管風險的一道重要屏障。
三、養(yǎng)成做好日常監(jiān)管記錄的良好習慣。日常監(jiān)管是工商部門的法定職責，而監(jiān)管記錄是監(jiān)管工作的痕跡，也是已經行使監(jiān)管職責的最好證明。詩麗堂事故中，即使工商所實際工作中確實已經到場監(jiān)管，但要是提交不出監(jiān)管記錄材料，意味著工商所口頭解釋的日常監(jiān)管情況僅屬一面之詞，無法取得調查組信服，會給調查組留下監(jiān)管不到位的嫌疑，甚至還可能會認為工商所監(jiān)管不力，責任追究也就另當別論。因此責任區(qū)干部今后要把做好和保存監(jiān)管記錄當為一種工作習慣，絕不能事小而不為。
八、鹿城分局水心工商所消費調解履職風險事例分析
【事例概述】2010年6月24日，消費者劉某向水心工商所投訴，稱自己在浙南農副產品中心市場某食品批發(fā)部購買的2箱某品牌奶粉（以下簡稱A奶粉）上面的批號存在涂改痕跡，他的孩子食用之后腹瀉，該處不予處理，認為不合理，請求幫助。
該所接到投訴后，第一時間對此事進行調查，到被舉報攤位及倉庫進行檢查拍照，在現(xiàn)場的A奶粉中未發(fā)現(xiàn)有生產批號涂改情況，同時該攤位戶主亦能出具A奶粉的進貨臺賬及索證索票。
之后，該所對該起消費糾紛主持調解。調解過程中，雙方當事人先后對奶粉狀況表達自己的看法及協(xié)商意見。被投訴的商家承認有2箱袋裝的A奶粉賣給消費者劉先生，并說如果沒有奶粉批號可以給予調換。消費者劉某也能夠出示購買收據(jù)，證明自己確實是在該商家處買的A奶粉，責任區(qū)干部在調查中發(fā)現(xiàn)該購買收據(jù)上雖然標有供貨商名稱及A奶粉的品牌及數(shù)量，但未標注A奶粉的生產批次和保質期；消費者認為經營者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，要求商家支付購貨款十倍（即5760元）的賠償金。該所經多次調解，終因雙方分歧過大，調解未果。
【風險分析】從上述消費糾紛來看，在基層干部從事消費糾紛調解工作中，該案具有一定的典型性和現(xiàn)實借鑒意義，雖然該案最終沒有調解成功，但是我們可以通過對該案的剖析，了解和把握消費糾紛調解的主要風險點所在。
工商部分在開展食品類消費糾紛的主要履職風險點有以下幾個方面：
一、有否依法履行食品安全監(jiān)管職責。本案中消費者投訴的標的為嬰幼兒奶粉，且稱孩子因食用奶粉致腹瀉。根據(jù)國務院食安辦2011年度工作重點其規(guī)定的重點食品監(jiān)管對象是乳制品、食用油、肉制品、酒類及特定人群的主輔食品等，對此類食品的消費調解更應當慎之又慎。工商所在接到消費者有關食品安全方面的咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責的，不予以受理或遲延受理的，不及時予以答復、核實、處理的；對不屬于本部門職責的工作事項不及時通知并移交有權處理的部門處理的；對屬于食品安全事故，不按規(guī)定進行處置的。這些情形一旦發(fā)生并引起一定后果，就有可能被認定為未認真履行食品全權監(jiān)管職責，導致被問責。從該起糾紛調解情況來看，水心工商所是在第一時間受理消費者劉某的關于奶粉質量糾紛的投訴，并及時到被投訴方（經營者）商店及倉庫進行了仔細的調查取證，應該說，工商所及執(zhí)法人員是認真地履行了工作職責。
二、有否依法保護消費者合法權益。根據(jù)《消費者權益保護法》及相關法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，接到消費者舉報申訴，工商部門應當采取切實有效措施，保護消費者合法權益。從該案來看，雖然調解沒有成功，但水心工商所及調解人員始終本著認真負責的態(tài)度，對A奶粉消費糾紛的雙方當事人進行了多輪耐心細致的調解工作。如果該案中，工商所及調解人員對消費者的舉報申訴至若茫然，不及時受理，未及時開展調解，甚至玩忽職守或者包庇經營者侵害消費者合法權益的行為，對不法經營者應當予以行政處罰而不進行行政處罰的，就屬于失職行為，有可能被問責。
另外，要注意證據(jù)的合法性、真實性、有效性、關聯(lián)性，否則就有可能導致消費糾紛責任方不明，甚至責任倒置，產生問責風險?？v觀本案，幾個重要環(huán)節(jié)及證據(jù)需要認真厘清。一是關于消費者劉某的孩子食用A奶粉出現(xiàn)腹瀉的相關證據(jù)，如果確實出現(xiàn)腹瀉，不單單是追究經營者的產品合同責任，更是要追究其產品侵權責任。二是關于兩箱A奶粉批號涂改問題，檢查人員可以憑對經營者倉庫A奶粉批號檢查正常的結果，認定經營者沒有過錯，但遇到消費者持不同意見的，可建議消費者到有資質的鑒定或檢測機構加以鑒定或檢測，工商所憑鑒定或檢測結果認定責任歸屬。三是關于經營者是否構成銷售明知是不符合食品安全標準的食品問題，如果有證據(jù)顯示經營者確實涂改了A奶粉批號，就構成這一違法行為，否則就不是。
【對策建議】在實際工作中，調解人員一定堅持依法原則，有效避免消費糾紛調解過程中的責任風險。
一要切實履行監(jiān)管職能。在處理消費者權益爭議時，不管調解糾紛本身是否復雜，調解結果是否成功，當事人是否滿意，對于屬于工商部門監(jiān)管范圍內的商品或服務，工商部門執(zhí)法人員都應當嚴格按照相關規(guī)定進行細致檢查，如果發(fā)現(xiàn)經營者有違反工商行政管理法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為而應當給予行政處罰的，應當按照有關法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，及時啟動行政處罰程序，否則，就有可能因為失職或者瀆職而被問責。阜陽奶粉事件的深刻教訓就是，為了調解而調解，甚至收不法經營者的好處，導致工商執(zhí)法人員身陷囫圇。對食品經營戶特別是大型超市和食品批發(fā)戶，要督促其認真落實《食品安全法》有關規(guī)定，建立健全各種臺帳，如實記錄批發(fā)食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產批號、保質期、購貨者名稱及聯(lián)系方式、銷售日期等內容，或者保留載有相關信息的銷售票據(jù)。開展切實有效的消費教育，引導經營者規(guī)范開具票據(jù)行為，引導消費者在進行消費購物，特別是購買涉及人身安全和身體健康的消費品時，一定要索要規(guī)范的購物憑證，避免出現(xiàn)消費糾紛。
二要規(guī)范執(zhí)行調解程序。要認真執(zhí)行《中華人民共和國消費者權益保護法》、《工商行政管理所處理消費者申訴實施辦法》等法律、規(guī)章，以及《溫州市工商行政管理系統(tǒng)行政調解工作指導意見》等規(guī)范性文件，做好消費糾紛調解工作。具體來講，要把握以下幾點：
第一，依法及時受理消費糾紛申訴。要根據(jù)《工商行政管理機關受理消費者申訴暫行辦法》的規(guī)定，在接到消費者申訴時，工商所應當及時了解消費者的具體訴求，并在5個工作日決定受理或是不受理。對決定受理的要及時安排工作人員進行調查處理，對不符合受理條件的，也要及時告訴消費者不予受理的理由，對不屬于本單位或本部門管轄范圍的，應提醒消費者到有管轄權的單位或部門申訴。要杜絕不規(guī)定受理申訴或不按規(guī)定做出受理或不受理決定的情況。對于社會輿論關注、上級督辦的重大消費糾紛，工商所負責人一定要主動關注，提前介入，自己參加調解或指派經驗豐富的工作人員主持調解，避免出現(xiàn)消費糾紛調解不當出現(xiàn)的負面效應。
第二，依法開展調查取證。要求糾紛雙方當事人主動提供證據(jù)，并收集與消費者權益爭議有關的協(xié)議、帳冊、單據(jù)、文件、記錄、業(yè)務函電和其他資料等相關證據(jù)。對專門性問題認為需要鑒定或者檢測的，可以交由當事人約定的法定鑒定或者檢測部門鑒定，也可以由工商部門指定的法定鑒定或者檢測部門鑒定。對于難以鑒定或者檢測的，經營者應當提供無過錯的證據(jù)；不能提供無過錯證據(jù)的，應當承擔責任。
第三，依規(guī)定終結或終止調解。調查取證基礎上，工商所及主持調解人員要根據(jù)損害事實和相關證據(jù)，認定糾紛雙方責任歸屬，并促使雙方當事人達成調解協(xié)議，制作調解書，寫明申訴請求和當事人協(xié)議的結果。依《工商行政管理機關受理消費者申訴暫行辦法》第二十九條的規(guī)定：“工商行政管理機關應當在收到消費者申訴書之日起60日內終結調解；調解不成的應當終止調解”，對糾紛久調不解、久拖不決的，要引導雙方當事人采取方式和途徑加以妥善解決。
三要堅持客觀公正。近年來，因為質疑執(zhí)法人員調解不公而向有關部門投訴的事件有所增加。因此，調解人員在開展消費糾紛時不能先入為主，事先預設立場，甚至有意或無意袒護任何一方當事人，既不能支持消費者過分行使求償權，也不能縱容經營者損害消費者的違法行為。同時, 調解火候把握欠佳，導致當事人對調解結果不滿意而向有關部門投訴的事件也是不在少數(shù)，調解人員還應當注意調解時候的態(tài)度、方式和技巧，準確把握雙方心理預期，耐心、細致進行調解，盡量使雙方都能達成滿意。盡量避免工商所及調解主持人因為調解不為當事人理解、調解結果不為消費者所接受，而成為效能投訴對象的情況發(fā)生。
