時(shí)間:2015年12月3日9時(shí)

地點(diǎn):北京

來源:中央司改辦會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院召開司法體制改革研討會(huì)

第二單元 員額制

發(fā)言單位: 趙正新（貴州省遵義市匯川區(qū)人民法院院長）

趙正新（貴州省遵義市匯川區(qū)人民法院院長）

各位領(lǐng)導(dǎo)，各位專家，同志們，我向大家匯報(bào)的題目是“以案定員推進(jìn)法官員額制改革”。貴州作為中央司法體制改革的第一批試點(diǎn)省份，根據(jù)中央和省委統(tǒng)一部署，在省法院的指導(dǎo)下，遵義市匯川區(qū)法院從2015年1月開展試點(diǎn)，抓住“以案定員”這個(gè)核心，探索法官員額制改革，完善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，取得了初步成效。

一、總體思路

近一年來，匯川區(qū)法院按照“切口準(zhǔn)、深度改、有特色”的工作思路，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，緊扣“司法案件”基本要素，以深入推進(jìn)員額制為核心，采取以案定員、以案定團(tuán)、以案定人、以案定責(zé)、以案定補(bǔ)、以案定編“六定措施”，破解員額比例核定、司法責(zé)任落實(shí)、司法職業(yè)保障等難題，整體推進(jìn)完善司法人員分類管理制度、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障制、推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理四項(xiàng)改革，力爭為我省乃至西部法院的司法改革，探索出可復(fù)制、可推廣、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

“以案定員”就是緊緊圍繞“員額制”這個(gè)核心，以優(yōu)化審判組織為突破口，通過對(duì)辦案數(shù)量和辦案成本進(jìn)行科學(xué)測算，綜合考慮轄區(qū)面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、常住人口數(shù)量、當(dāng)?shù)孛褡褰Y(jié)構(gòu)、法官素質(zhì)結(jié)構(gòu)和近年來人均結(jié)案數(shù)等因素，科學(xué)計(jì)算法官員額，合理確定法官、法官助理、書記員之間的科學(xué)比例，破解“案多人少”難題，發(fā)現(xiàn)我省法院法官數(shù)量與各因素的配比關(guān)系，進(jìn)而推斷出欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院的辦案工作量和員額之間的普遍規(guī)律，為員額配置尋找解決依據(jù)。

匯川區(qū)法院按照“以案定員”的工作思路，實(shí)現(xiàn)了員額制法官“一低一高”的總體目標(biāo)?！耙坏汀笔侵竿ㄟ^精確核算的員額制法官數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央要求的39%以下比例。通過精確核算，匯川區(qū)法院核定員額制法官數(shù)額為30名，遠(yuǎn)低于按照中央政法專項(xiàng)編制39%計(jì)算的員額制法官數(shù)額41名的目標(biāo)?！耙桓摺笔侵割A(yù)留的法官數(shù)額遠(yuǎn)高于中央要求的預(yù)留數(shù)額要不低于10%的目標(biāo)。匯川區(qū)法院經(jīng)過省法官檢察官遴選委會(huì)組織的嚴(yán)格的遴選程序，共遴選員額制法官30名，預(yù)留11名，預(yù)留比例高達(dá)26.8%。同時(shí)，30名員額制法官中36—50歲、51歲以上、35歲以下的員額法官比例分別占70%、12%、18%，形成了典型的橄欖形人員結(jié)構(gòu)模型。通過10個(gè)月的辦案運(yùn)行，匯川區(qū)法院實(shí)行員額制后審判質(zhì)效得到大幅度提升，結(jié)案率、人均辦案數(shù)、案件平均審理時(shí)間、當(dāng)庭裁判率、當(dāng)庭文書送達(dá)率等指標(biāo)均明顯提高，“以案定員”的系列做法在司法實(shí)踐中得到初步檢驗(yàn)。

二、實(shí)施員額制改革的具體方式

（一）探索精確的員額制

精確測算辦案時(shí)間。2014年11月—12月，省法院派出工作組進(jìn)駐匯川區(qū)法院，進(jìn)行法官工作量的標(biāo)化測算。通過采集近三年不同類型案件的法官工作量，主要考慮在實(shí)際審判工作中從立案、閱卷、調(diào)查、合議、開庭、文書制作、宣判等環(huán)節(jié)所花費(fèi)時(shí)間。將所采集時(shí)間換算為法官辦理各類案件平均所用單位工作時(shí)間，并統(tǒng)計(jì)出法官有效工作時(shí)間〔有效工作時(shí)間=6（以法官每天工作6小時(shí)計(jì)算）×一年中扣除法官法定假日、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、探親休假等剩余的平均時(shí)間〕。最后根據(jù)近年來民事、刑事、行政案件平均數(shù)量計(jì)算三大審判法官員額，計(jì)算公式如下：

單位工作時(shí)間=閱卷時(shí)間+調(diào)查時(shí)間+庭審時(shí)間+審理報(bào)告制作時(shí)間+裁判文書制作時(shí)間→法官平均有效工作時(shí)間

精確建立員額法官核定模型。由于影響案件數(shù)量的因素較多，省法院主要考慮匯川區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、常住人口數(shù)量、當(dāng)?shù)孛褡褰Y(jié)構(gòu)、轄區(qū)面積、法官素質(zhì)結(jié)構(gòu)和近年來法院法官人均結(jié)案數(shù)等因素，最終確定法官員額。

精確核定法官員額。根據(jù)以上數(shù)據(jù)（統(tǒng)計(jì)截止日期2014年12月），匯川區(qū)地處遵義市城區(qū)，較之貴州省大多數(shù)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，工業(yè)產(chǎn)值增速較快，案件數(shù)量較多，法院年輕干警占比較大。綜合以上因素，省高院委托省統(tǒng)計(jì)局推導(dǎo)出員額法官計(jì)算公式，測算出匯川區(qū)法院遴選員額法官30名可以基本滿足辦案需要。

（二）探索科學(xué)的員額制

規(guī)范入額遴選方式。按照中央關(guān)于司法人員須經(jīng)過遴選才能入額的要求，匯川區(qū)法院根據(jù)省司法改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，建立了科學(xué)的入額遴選方式，確保所有入額法官全部經(jīng)過了遴選程序。一是明確規(guī)定綜合行政部門負(fù)責(zé)人不得進(jìn)入員額。對(duì)于政工科長、紀(jì)檢組長、辦公室主任等綜合行政部門負(fù)責(zé)人，原則上不得進(jìn)入員額法官。如要進(jìn)入員額法官，需先免掉相應(yīng)行政職務(wù)。二是分類確定遴選方式。為了體現(xiàn)遴選的科學(xué)性，匯川區(qū)法院根據(jù)人員類別確定了三種不同的遴選入額方式，兼顧了各類人員的實(shí)際情況，確保了隊(duì)伍的穩(wěn)定。審判委員會(huì)委員、審判員按照“考試+考核”的方式入額；院長、副院長按照“考核”的方式入額。

優(yōu)化入額年齡結(jié)構(gòu)。按照中央關(guān)于確保辦案中堅(jiān)力量留在員額制法官隊(duì)伍中的要求，匯川區(qū)法院探索分年齡階段確定員額比例的做法，確保整個(gè)員額制法官隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)梯次合理。首批入額法官51歲以上的占12%，36—50歲占70%，35歲以下占18%，實(shí)現(xiàn)了年富力強(qiáng)的中青年法官成為辦案主體的目標(biāo)。

趙正新（貴州省遵義市匯川區(qū)人民法院院長）：合理分配入額資源。根據(jù)“簡案快辦、繁案精審”的工作原則，將案件按照程序特點(diǎn)合理分配員額法官。匯川區(qū)法院適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?0%左右，普通程序?qū)徖淼陌讣?0%左右，為此，匯川區(qū)法院根據(jù)“兩個(gè)二八”的特點(diǎn)，決定將20%的司法資源投入到80%的簡單案件，將80%的司法資源投入到20%的復(fù)雜疑難案件，對(duì)案件實(shí)行“繁簡分流”，在民商事審判中設(shè)立速裁組，指派2名法官專門審理一些法律關(guān)系簡單、事實(shí)爭議不大的案件，一律當(dāng)日立案、普遍當(dāng)庭裁判、鼓勵(lì)當(dāng)即執(zhí)行。對(duì)復(fù)雜疑難案件適用普通程序，集中力量由審判團(tuán)隊(duì)中的普通程序法官組成合議庭進(jìn)行審理，大幅提升了審判工作效率，確保了案件質(zhì)量。

科學(xué)組建審判團(tuán)隊(duì)。通過“雙向選擇”模式，采取組建新型辦案團(tuán)隊(duì)的方式，由員額制法官與法官助理自愿結(jié)對(duì)，再配以書記員，從而組成“1名主審法官+1名法官助理+1名書記員”的19個(gè)基本審判單元。根據(jù)案件性質(zhì)組成6個(gè)新型審判團(tuán)隊(duì)，分別負(fù)責(zé)審理刑事、民事（含速裁）、商事、行政和審判監(jiān)督案件。同時(shí)，通過整合執(zhí)行力量，將執(zhí)行局改組成執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，全院形成了“6+1”的新型審判組織架構(gòu)。

（三）探索徹底的員額制

嚴(yán)格落實(shí)“誰裁判、誰負(fù)責(zé)”要求。改變法院傳統(tǒng)行政化管理模式，縮短審判管理鏈條，將行政管理與審判管理分離，由法官帶領(lǐng)審判單元獨(dú)立辦案，將以前由分管院長、庭長行使的案件審批權(quán)、裁判文書簽發(fā)權(quán)下放給主審法官。主審法官簽發(fā)文書比例高達(dá)99.9%。同時(shí)，改革審判委員會(huì)職能。全面修訂《審判委員會(huì)工作規(guī)則》，明確審判委員會(huì)除法律規(guī)定的情形外原則上不討論個(gè)案，其主要職能為討論案件的法律適用問題、總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)、討論決定審判工作重大事項(xiàng)和司法改革試點(diǎn)中的重要問題等。今年1—10月審判委員會(huì)討論案件的數(shù)量同比下降94.52%。

嚴(yán)格執(zhí)行“員額制法官必須在一線辦案”要求。把進(jìn)入法官員額的院領(lǐng)導(dǎo)和庭長編入審判團(tuán)隊(duì)，要求庭長和普通法官一樣承辦案件，院領(lǐng)導(dǎo)、審判委員會(huì)委員擔(dān)任審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人，在協(xié)調(diào)好審判團(tuán)隊(duì)事務(wù)性工作的同時(shí)，每年分別承辦30件、60件、100件以上的疑難復(fù)雜案件。截止目前，入額院長、副院長、審委會(huì)委員、庭長審結(jié)案件數(shù)量占全院已結(jié)案件數(shù)的41.23%，平均每人辦理案件135件，院長辦理案件15件。

嚴(yán)格規(guī)范法官自由裁量權(quán)。出臺(tái)《法官聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)則》，建立法官聯(lián)席會(huì)議制度，細(xì)化法官聯(lián)席會(huì)議的運(yùn)作機(jī)制，通過法官聯(lián)席會(huì)議對(duì)審判工作中疑難問題進(jìn)行交流和討論，為法官辦案提供咨詢意見，并通過法官聯(lián)席會(huì)議決定案件是否提請審委會(huì)研究，強(qiáng)化對(duì)法官自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督制約和辦案質(zhì)量的指導(dǎo)。今年1至10月，共召開全體法官聯(lián)席會(huì)議6次，各團(tuán)隊(duì)召開法官聯(lián)席會(huì)議70余次，為法官提供案件辦理咨詢意見300余條。

（四）探索動(dòng)態(tài)的員額制

合理使用員額法官比例。根據(jù)中央確定的39%的比例上限，匯川區(qū)法院可配置員額41名，但基于“以案定員”的核心原則，在人員分流有困難的情況下自我加壓，實(shí)際遴選員額法官30名，空余11名，預(yù)留員額比例占26.8%，預(yù)留空間余地大。

動(dòng)態(tài)調(diào)整員額法官數(shù)量。為保障每位員額法官工作量飽和，同時(shí)也為了避免出現(xiàn)有的員額法官工作量過大的情況，根據(jù)案件數(shù)量變化情況來科學(xué)增加或減少員額法官。目前，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，匯川區(qū)法院制定了《員額法官動(dòng)態(tài)管理辦法（試行）》，對(duì)員額法官進(jìn)行初步的動(dòng)態(tài)管理。

科學(xué)規(guī)范員額法官進(jìn)出。通過定期對(duì)員額制進(jìn)行評(píng)估，建立相應(yīng)退出機(jī)制，對(duì)由于自身原因主動(dòng)退出員額的予以支持；對(duì)審判質(zhì)效欠佳，司法能力較弱的予以淘汰；對(duì)司法廉潔存在問題的法官予以清出。通過建立嚴(yán)格的員額法官進(jìn)出機(jī)制，一方面激勵(lì)員額法官不斷提高自身司法能力，保障司法廉潔，另一方面也為遴選新的優(yōu)秀人才進(jìn)入員額法官留足空間。

（五）員額制實(shí)施的監(jiān)督保障

實(shí)行有效的監(jiān)督機(jī)制。一是案件辦理全程留痕。匯川區(qū)法院在地方黨委和政府的大力支持幫助下，投入大量資金，建成了數(shù)字化法庭、審判綜合管理平臺(tái)等信息化基礎(chǔ)設(shè)施，不僅實(shí)現(xiàn)了所有庭審全程同步錄音錄像，還通過審判綜合管理平臺(tái)，對(duì)案件從立案到歸檔，網(wǎng)絡(luò)全程監(jiān)督，案件辦理全程留痕。二是強(qiáng)化案件流程管理。制定了《審判質(zhì)量評(píng)估辦法》、《案件審判流程管理辦法》、《案件評(píng)查評(píng)分規(guī)則》等一系列的制度，加強(qiáng)案件流程管理和節(jié)點(diǎn)控制，完善案件分配、辦案流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評(píng)估、審判績效考核等數(shù)字化的管理體系。三是嚴(yán)格案件評(píng)查。成立專門的案件質(zhì)量評(píng)查辦公室，由專人對(duì)案件進(jìn)行“件件評(píng)查”，院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)評(píng)查卷宗、庭審錄像每月抽查，對(duì)案件質(zhì)效進(jìn)行全方位的監(jiān)督。

落實(shí)明確的責(zé)任機(jī)制。一是明確權(quán)責(zé)邊界。通過制定《審判團(tuán)隊(duì)職權(quán)配置規(guī)定》，規(guī)范團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、法官、法官助理、書記員的工作職責(zé)，理順審判團(tuán)隊(duì)的工作機(jī)制，劃清了行政管理和審判管理的界限，保障了法官依法獨(dú)立辦案。二是掛鉤審判績效考核。制定了《審判質(zhì)效評(píng)估辦法》對(duì)審判質(zhì)效進(jìn)行全方位的考核，將責(zé)任與績效掛鉤，明確獎(jiǎng)懲。通過一系列的績效考核機(jī)制，增強(qiáng)了各類人員責(zé)任感和積極性，形成良性競爭的氛圍。三是免除法外責(zé)任。在最高法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》之前，就積極探索法官的司法責(zé)任范圍，嚴(yán)格法官問責(zé)程序。在該意見出臺(tái)之后，又深入貫徹落實(shí)，保障法官依法獨(dú)立公正辦案。

探索有力的保障機(jī)制。試點(diǎn)期間實(shí)行“工資+辦案津貼”的保障機(jī)制，制定施行了《辦案績效考核獎(jiǎng)懲辦法》，得到地方黨委和上級(jí)法院的大力支持。該辦法根據(jù)案件的難易程度設(shè)定了不同的評(píng)估指標(biāo)，綜合測算出審判單元的績效結(jié)果，凸顯員額法官的地位，按照法官、法官助理、書記員的分配標(biāo)準(zhǔn)，換算成辦案補(bǔ)貼，激發(fā)辦案活力。

三、司法為民得到彰顯

改革后的匯川區(qū)法院審理周期短、當(dāng)庭裁判率和當(dāng)庭文書送達(dá)率高，審判效率明顯提升。特別是實(shí)施案件繁簡分流，匯川區(qū)法院打造出一條“訴訟快車道”，效率高時(shí)，法官可一天開庭審理13個(gè)案件，并當(dāng)庭送達(dá)文書，2名速裁法官1—10月共辦案1046件，占民事案件總數(shù)的21.9%，結(jié)案率達(dá)到92.9%。根據(jù)收集到的群眾反饋意見，本地的律師及當(dāng)事人都愿意選擇匯川區(qū)法院進(jìn)行訴訟。審判工作形成“簡立案、精審判”的良性循環(huán)態(tài)勢，輔以訴訟服務(wù)中心升級(jí)改造、立案登記制的實(shí)施、巡回審判機(jī)制的落實(shí)等多項(xiàng)便民利民措施，當(dāng)事人減少了往返法院的次數(shù)，有效減輕當(dāng)事人訴累、降低訴訟成本，讓人民群眾得到了便捷、優(yōu)質(zhì)、廉價(jià)的司法服務(wù)，司法為民得到彰顯。

時(shí)間:2015年12月3日9時(shí)

地點(diǎn):北京

來源:中央司改辦會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院召開司法體制改革研討會(huì)