（陜西省城固縣人民法院 （陜西省城固縣人民法院 賈菲）

隨著司法改革的全面推進(jìn)，新時(shí)期的中國特色社會主義司法體制框架已逐漸形成。最高人民法院在《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》中，就把建立科學(xué)的法官考評制度作為深化司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，要求根據(jù)法官職業(yè)特點(diǎn)和不同審判業(yè)務(wù)崗位的具體要求，科學(xué)設(shè)計(jì)考評項(xiàng)目，完善考評方法，統(tǒng)一法官績效考評的標(biāo)準(zhǔn)和程序，并對法官考評結(jié)果進(jìn)行合理利用?？梢?，對法官的考評制度進(jìn)行探索和完善，特別是對促進(jìn)法官積極正確履行職責(zé)，發(fā)揮人民法院的職能作用具有十分重要的意義。

一、法官績效考評的現(xiàn)狀

法官員額制改革的全面完成，辦案模式也發(fā)生了改變，由傳統(tǒng)的“單兵作戰(zhàn)”辦案模式，到組建了以員額法官為中心的辦案團(tuán)隊(duì)，從 “粗放型”加工到“集約化”生產(chǎn)，提高了辦案效率，節(jié)省了司法資源。但隨之而來的是，原有的考核評價(jià)機(jī)制不能夠滿足團(tuán)隊(duì)辦案模式的需求，最高人民法院在2008年制定了《人民法院案件質(zhì)量評估指標(biāo)體系》，制定了33項(xiàng)評估指標(biāo)，作為考核各級法院審判質(zhì)效的依據(jù)，2011年最高法院對評估體系進(jìn)行了修正，把33項(xiàng)指標(biāo)縮減到31項(xiàng)，雖然只減少了2項(xiàng)，但考核指標(biāo)隨著審判工作重心的變化而進(jìn)行的調(diào)整，與審判實(shí)際的貼合更加緊密。2017年底，最高院下發(fā)了《關(guān)于建立執(zhí)行考核指標(biāo)體系的通知》，首次把執(zhí)行案件考評從案件質(zhì)效評估指標(biāo)體系中分離，建立了執(zhí)行工作的單獨(dú)考核機(jī)制。2018年7月，陜西省高級法院也下發(fā)通知要求對審判和執(zhí)行分別考核，同時(shí)對審判案件質(zhì)效評估體系的指標(biāo)進(jìn)行了增減修訂，最終確立了19項(xiàng)指標(biāo)用來考評審判工作?？茖W(xué)的質(zhì)效評估體系對考評某一地區(qū)或某一個(gè)法院整體審判執(zhí)行工作無疑是適宜的，但在內(nèi)部管理上若直接照搬來用于法官的績效考核的話，則不盡合理。然而，縱觀現(xiàn)實(shí)，許多國家把績效評估推及到了司法部門,如美國、加拿大、以及歐洲等國逐步推行法官績效考核、司法質(zhì)量評估或司法績效評估制度。因地域和中西部經(jīng)濟(jì)的差異，最高法院沒有統(tǒng)一固定的法官績效考核指標(biāo)，絕大多數(shù)法院都是直接套用或大部分套用質(zhì)量評估體系的指標(biāo)來進(jìn)行法官績效考核的。也有的法院為了更加使考核結(jié)果與審判實(shí)績更加貼合，內(nèi)部管理更加優(yōu)化，會在審判質(zhì)效評估體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合法院的工作實(shí)際，制定獨(dú)具特點(diǎn)的法官績效考核辦法，各地做法不盡相同。

二、法官績效考評存在的問題

（一）片面地唯“數(shù)據(jù)論”。量化考核是各地法院普遍運(yùn)用的績效考核手段，考核辦法對考核的項(xiàng)目和各項(xiàng)具體內(nèi)容進(jìn)行分解，確定其所占比重，賦予相應(yīng)分值，通過累計(jì)相加得出最終分值。它的優(yōu)勢在于，將需要進(jìn)行考評的項(xiàng)目通過設(shè)置具體的分值體現(xiàn)出來，便于管理操作，使被考核對象一目了然，具有較強(qiáng)的說服力。有的法官績效考核辦法就把績效考核分為兩大部分，審判績效考核占比70分，綜合考核占比30分。審判績效又分為司法公正、司法效率和司法效果三大版塊，發(fā)改率、結(jié)案率、信訪投訴率等都是量化為具體的分值體現(xiàn)出來，例如為了追求高結(jié)案率，就會出現(xiàn)年底人為控制收案，動員當(dāng)事人撤訴后重新起訴等怪象，背離了審判規(guī)律，也導(dǎo)致績效考核結(jié)果出現(xiàn)偏差?？茖W(xué)性是案件質(zhì)量評估體系最為核心的特征，過度強(qiáng)調(diào)考核指標(biāo)量化，就與科學(xué)性背道而馳。因我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口之間的差異，必然導(dǎo)致不同地區(qū)的案件數(shù)量不同，甚至相差甚遠(yuǎn)。在這樣的考核體系下，也許增加一個(gè)錯誤發(fā)改案件就會讓法院整體工作“全軍覆沒”。另外，過度強(qiáng)調(diào)考核分?jǐn)?shù)，會讓法官績效考核淪為一場“數(shù)字游戲”，尤其令人憂心的是，若以主觀的、片面的考核結(jié)果作為選人用人的依據(jù)，將會對法院和法官的職業(yè)觀帶來惡劣影響，導(dǎo)致法官的主要精力不放在審理案件、提高業(yè)務(wù)能力上，而舍本逐末，去關(guān)注這項(xiàng)工作是否會在年底考核加分，或辦理疑難復(fù)雜案件會不會增加上訴信訪幾率，而產(chǎn)生畏難情緒。長此以往，必將嚴(yán)重挫傷法官工作積極性，產(chǎn)生法院管理上的負(fù)面效應(yīng)。

（二）行政化色彩嚴(yán)重。部分法院在對法官進(jìn)行績效考評時(shí)照搬政法系統(tǒng)對法院工作的考核體系，特別是部分獎懲條款過于行政化。諸如黨建、扶貧等考核項(xiàng)目，法官員額制就是為了解決法官專業(yè)化、精英化的問題，此類考核無疑給法官背上了沉重包袱，分散了辦案精力。《人民法院四五改革綱要》中明確規(guī)定：“推動省級以下法院人員統(tǒng)一管理改革。推動省級以下地方法院經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理機(jī)制改革?！笔〖壱韵碌胤椒ㄔ喝素?cái)物統(tǒng)管，就是為了體現(xiàn)人民法院的特殊性，因?yàn)榉ㄔ簩徟泄ぷ鞯淖陨硖攸c(diǎn)和規(guī)律，本就不同于普通的行政機(jī)關(guān)，改革的目的就是為了把人民法院從普通的行政機(jī)關(guān)中解脫出來，排除外界干擾，把法官從繁瑣的行政事務(wù)中解放出來，讓法官專心業(yè)務(wù)研究，辦好每一起案件，依法獨(dú)立行使審判權(quán)，而行政化的法官績效考評就不利于這一目的的實(shí)現(xiàn)。目前大部分法院的通常做法，是對法官的績效考評基本上按照公務(wù)員考核方法，沿用行政管理模式，在年底進(jìn)行一次考核評比。這種年終一次性考核的方式節(jié)省了時(shí)間、人力物力，但對于被考核對象來說并不能夠貼合法官的職業(yè)特點(diǎn)，二者區(qū)別對待。行政化還體現(xiàn)在法官績效考核辦法中對院領(lǐng)導(dǎo)的考評上，員額法官的審判業(yè)績可以通過考核體現(xiàn)，而在入額的院領(lǐng)導(dǎo)都“奔赴”辦案一線的今天，院領(lǐng)導(dǎo)的考核仍然是采用行政管理的模式，在年底由上級黨委對黨組班子進(jìn)行評價(jià)，那么作為法官的院領(lǐng)導(dǎo)的審判業(yè)績就無從體現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，大部分法院對院領(lǐng)導(dǎo)的審判業(yè)績都無相關(guān)的考核規(guī)定，從本質(zhì)上說，對既要從事行政管理又要親自辦案的院領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績的忽視，不利于法官績效考核體系的完整構(gòu)建。

（三）部分考核指標(biāo)設(shè)置不合理。在審判質(zhì)效評估體系中，所設(shè)置的考核指標(biāo)是為了考核法院在某一個(gè)時(shí)間段的整體審判質(zhì)效，是在科學(xué)考證基礎(chǔ)上得來的實(shí)證模型，具有一定的代表性。人民法院內(nèi)部人員分類管理后，法官的績效考評是司法改革的重要環(huán)節(jié)，是團(tuán)隊(duì)考核的重要組成部分，如果考核指標(biāo)設(shè)置不合理，將會造成考核目的的偏差，影響考評效果。例如結(jié)案數(shù)指標(biāo)，只能反映單位時(shí)間內(nèi)法官的工作量，并不能看出審判效率和質(zhì)量，加之案件的難易程度有所不同，單純對結(jié)案數(shù)進(jìn)行類比是沒有實(shí)際意義的。比如，發(fā)回改判案件多的往往是業(yè)務(wù)庭室承辦案件疑難復(fù)雜的法官，在大多數(shù)指標(biāo)考核結(jié)果都難分伯仲的情況下，審理案件數(shù)量多但案件難度較小的法官考核得分較高，審理案件難度較大的法官得分較低，這樣的考核指標(biāo)就會產(chǎn)生消極導(dǎo)向。某些指標(biāo)的設(shè)置還應(yīng)當(dāng)符合審判規(guī)律，就像過分強(qiáng)調(diào)調(diào)撤率，就會導(dǎo)致久判不決或以判壓調(diào)，筆者認(rèn)為一份公正的判決書遠(yuǎn)遠(yuǎn)比一份作出權(quán)利讓步的調(diào)解書更能讓當(dāng)事人體會到法律的份量。因此，過分強(qiáng)調(diào)某一項(xiàng)指標(biāo)都是不可取的。

三、完善法官績效考核的建議

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，組建公開透明權(quán)威的考評機(jī)構(gòu)。新修訂的《法官法》第三十八條規(guī)定，人民法院設(shè)立法官考評委員會，負(fù)責(zé)對本院法官的考核工作。但對于法官考評委員會的定位，運(yùn)行規(guī)則和考評程序未作出明確規(guī)定?，F(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，“推行目標(biāo)管理和績效考評的最高負(fù)責(zé)人影響越大越好，離高層越近越好”，顯然，考評機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置直接影響考評工作的開展和考評結(jié)果的權(quán)威性。筆者建議在制度設(shè)計(jì)層面明確法官考評委員會的組織地位和工作機(jī)制，由法院院長擔(dān)任考評委員會主任，成員由紀(jì)檢、政工、審管等部門人員組成。為了確?？荚u委員會的權(quán)威，考評程序規(guī)范，成員相對穩(wěn)定，成員中還應(yīng)包含共同推選的法官代表，全程參與監(jiān)督考評，保證考評結(jié)果及時(shí)公開。為了使考核結(jié)果更加公正全面，還可引入外界評價(jià)機(jī)制，通過資深律師、人大代表、基層組織代表參與評價(jià)，使考評更加立體，考核依據(jù)更加廣泛，也能更加客觀多方位評價(jià)法官?？荚u委員會下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)法官考評的日常事務(wù)性工作。制定考評辦法之前應(yīng)當(dāng)廣泛征求法官的意見，對考評涉及的標(biāo)準(zhǔn)、考評內(nèi)容、考評程序進(jìn)行細(xì)化，最后由考評委員會進(jìn)行審定通過。對考評結(jié)果有異議的法官，應(yīng)當(dāng)給予復(fù)議的權(quán)利。在考評方法上應(yīng)當(dāng)注意日常管理與年度考核相結(jié)合，在日常審判管理中按照考評的標(biāo)準(zhǔn)對法官日程審判行為進(jìn)行規(guī)范，通過動態(tài)數(shù)據(jù)分析，及時(shí)公布日常工作情況，計(jì)入年度考核范圍，讓被考核人及時(shí)了解考評數(shù)據(jù)，規(guī)范司法行為?？荚u辦公室還應(yīng)負(fù)責(zé)考核數(shù)據(jù)的收集，考評的具體實(shí)施，考評結(jié)果匯總等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，并接受考評委員會的管理。只有在制度層面上的明確依據(jù)，才能提升考評的權(quán)威性，樹立正確的價(jià)值導(dǎo)向。

（二）構(gòu)建以審判實(shí)績?yōu)橹行牡目己梭w系。法官的績效考評應(yīng)當(dāng)圍繞審判實(shí)績開展，這是毋庸置疑的原則。結(jié)案數(shù)量固然重要，但究其根本仍是審判效率問題。上海法院在司法改革中首次引入“權(quán)重”的概念，按照案件的類別、難易程度、所耗費(fèi)的時(shí)間成本賦予不同的的權(quán)重，納入對法官的業(yè)績評價(jià)。同理，在實(shí)踐中，不能簡單地以結(jié)案數(shù)“論英雄”，應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的難易程度，對案件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)案件折算，才能得出對工作量的客觀評價(jià)；不能以案件發(fā)改率、上訴率作為判定辦案是否公正的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定發(fā)改案件的性質(zhì)，只要不構(gòu)成差錯案件，就不應(yīng)作為負(fù)面指標(biāo)評價(jià)；辦案效率方面應(yīng)結(jié)合繁簡分流制度，對簡單案件要求快審快辦，結(jié)案效率要求高效；對疑難復(fù)雜案件結(jié)案效率要求相對寬松，著重考評辦案效果,對于主觀拖延怠于履行職責(zé)的行為應(yīng)加大負(fù)面評價(jià)程度。從接收一個(gè)案件的起訴材料開始，審判活動就開始啟動，立案、送達(dá)、保全、調(diào)查、鑒定，然后是庭審，這是審判活動的核心，也是最為重要的環(huán)節(jié)。庭審后有的案件還需要指導(dǎo)小組討論，向?qū)徫瘯R報(bào)，得到最終的司法產(chǎn)品——裁判文書。筆者認(rèn)為，基于庭審駕馭能力和裁判文書制作能力對一名優(yōu)秀法官的重要性，法官績效考評也應(yīng)當(dāng)涵蓋這兩方面的考核。庭審駕馭能力反映了法官的法律思維，應(yīng)變能力，引導(dǎo)能力等多個(gè)方面?？梢哉f一名法官是否優(yōu)秀，首先要看他的庭審表現(xiàn)，能夠在庭審中駕輕就熟的法官，也一定具備過硬的專業(yè)素養(yǎng)。裁判文書是當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)權(quán)利的法律憑證，也是公平正義的體現(xiàn)載體。裁判文書上的小瑕疵在輿論的發(fā)酵傳播下都有可能上升為一個(gè)事件，造成公眾對司法公信力產(chǎn)生懷疑，這也恰恰說明了裁判文書質(zhì)量的重要性。因此，在考核體系的構(gòu)建上，必須轉(zhuǎn)變固有的思維方式，形成以審判實(shí)績?yōu)橹行牡目己梭w系。

（三）加強(qiáng)法官績效考評結(jié)果的綜合運(yùn)用。考評結(jié)果的有效利用是法官績效考評機(jī)制的價(jià)值核心，用來作為績效獎金的分配依據(jù)只是它的職能之一，但若僅限于此，那么考評機(jī)制就如同無源之水，無本之木，失去了它存在的意義。因此筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大績效考評結(jié)果的綜合運(yùn)用，將其作為法官等級晉升，員額動態(tài)管理，人才選拔任用，學(xué)習(xí)培訓(xùn)，評先選優(yōu)的重要依據(jù)。對考評結(jié)果優(yōu)秀者進(jìn)行獎勵，獎勵包括物質(zhì)獎勵和精神獎勵，物質(zhì)獎勵主要體現(xiàn)在福利待遇和績效獎金的分配上，不能搞平均主義，有差距才能激發(fā)出內(nèi)生動力。同時(shí)側(cè)重于精神獎勵，讓優(yōu)秀的法官在精神上獲得職業(yè)尊榮感，找到實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的方向。對考評結(jié)果不合格的，可以暫緩晉級或經(jīng)濟(jì)處罰，連續(xù)兩年不合格者責(zé)令退出法官員額，只有把獎罰措施落實(shí)到位，才能發(fā)揮考評制度的激勵導(dǎo)向作用，促進(jìn)法官隊(duì)伍朝職業(yè)化、精英化方向發(fā)展。