關(guān)于推進投資項目全程聯(lián)審代辦工作

的調(diào)研報告

為深化我市審批制度改革，落實全省深化行政審批制度改革電視電話會議關(guān)于“建立起集中審批、聯(lián)合審批、審批代理等一系列制度治理規(guī)范”的要求，切實改革投資審批領(lǐng)域內(nèi)存在的程序復(fù)雜、效率低下、政出多門等現(xiàn)狀，在對各地調(diào)研的基礎(chǔ)上，就推進投資項目全程聯(lián)審代辦工作提出如下意見和建議：

一、我市投資項目審批制度改革背景、現(xiàn)狀與問題

前三輪審批制度改革由于是在經(jīng)濟體制改革為主導(dǎo)的改革背景之下，其制度安排主要圍繞服務(wù)投資并以此展開，因此，投資領(lǐng)域?qū)徟贫雀母镆渤蔀樾姓徟贫雀母锏闹攸c領(lǐng)域。由此而開展了對跨部門投資項目并聯(lián)審批運行機制的改革實踐，這種制度安排甚至被寫入2004年的《行政許可法》：“第二十六條行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理?！?/SPAN>

我市是投資領(lǐng)域?qū)徟贫雀母锏南刃姓?，早?SPAN lang=EN-US style="LETTER-SPACING: -0.1pt">1994年就設(shè)立了建設(shè)工程聯(lián)合審批辦公室，1998年建立了市政府集中辦事大廳，集中了各個與投資關(guān)聯(lián)的審批職能部門，主要辦理投資領(lǐng)域?qū)徟聞?wù)，并于2002年出臺了《金華市人民政府關(guān)于印發(fā)金華市區(qū)投資項目聯(lián)審暫行辦法的通知》，提出了“一門受理、主審負責(zé)、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”的審批理念，設(shè)立了聯(lián)審體制。審批事項包括：國內(nèi)投資立項聯(lián)審、外商投資立項聯(lián)審、規(guī)劃許可聯(lián)審、施工許可聯(lián)審。

經(jīng)過近十年的運行，由于體制和法制環(huán)境的調(diào)整，原有的制度安排已不適應(yīng)現(xiàn)階段投資主體的需求。一是以部門法為特征的相關(guān)法規(guī)的不配套，造成了審批程序混亂和政出多門的現(xiàn)狀，國務(wù)院于2004年出臺了關(guān)于深化投資體制改革的決定后，降低了企業(yè)投資項目的準(zhǔn)入門檻，對于非控制和限制類項目不再實行許可而改為屬地備案，意味著企業(yè)投資項目中95%以上的項目都不再需要審批，只需縣級投資主管部門備案即可，而原先立項前置性審批便自動后置，相關(guān)部門法規(guī)未作相應(yīng)調(diào)整，造成審批流程的失控，影響了項目審批整體進度。二是缺乏系統(tǒng)性的制度安排和流程設(shè)計，原有的聯(lián)審機制沒有從政府層面上系統(tǒng)解決審批運行體制的職能化和部門化傾向，建立在各職能部門主導(dǎo)的聯(lián)審機制互不兼容，各審批職能部門囿于權(quán)力自利化的天然屬性，對建立聯(lián)審聯(lián)辦機制并不積極。三是市區(qū)行政管理體制層級復(fù)雜，市區(qū)兩級部門審批管轄權(quán)限不一致，屬地管理、分級管理、分類管理交叉分散運行于市區(qū)兩級行政服務(wù)中心和分中心，難以實現(xiàn)市區(qū)一體化的審批運行、協(xié)調(diào)和監(jiān)管體系，平臺的一站式、一條龍服務(wù)機制也難以建立。四是大部分投資主體對政府審批職能和程序缺乏系統(tǒng)和專業(yè)的了解和溝通渠道，一個基本建設(shè)項目從立項到開工程序極為復(fù)雜，僅行政審批需經(jīng)12個部門的21道以上的許可，其中還不包括中介機構(gòu)設(shè)計、審圖、測繪、水保方案、環(huán)評、職評、雷評、節(jié)能評、地質(zhì)勘探和公共服務(wù)企事業(yè)單位的水、電、氣等服務(wù)事項，這對大部分投資業(yè)主而言，一輩子可能只經(jīng)歷一次，所以既無必要也無法在短期內(nèi)熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)流程，急需有一個綜合的服務(wù)機構(gòu)直接為投資主體提供專業(yè)的服務(wù)。五是中介機構(gòu)的服務(wù)不規(guī)范、惡性競爭、政中不分、信息不對稱而形成的中介市場壟斷等因素造成了投資業(yè)主無法掌控審批進程，特別是面對一些未改制的承擔(dān)中介工作的事業(yè)單位，更需要一個專業(yè)的政府機構(gòu)來為企業(yè)提供指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

近年來，我市在推進投資項目審批制度改革上做了大量卓有成效的工作：開展了行政許可職能歸并改革，行政審批效能革命，特別是在市委、市政府的強力推動下，集“行政審批、公共服務(wù)、資源配置、效能監(jiān)察”四位一體的綜合型行政服務(wù)中心建設(shè)正式啟動，標(biāo)志著我市行政服務(wù)平臺由職能導(dǎo)向型向服務(wù)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)型升級，行政審批服務(wù)物理平臺的整合和集中，為建立投資項目審批系統(tǒng)化整合、導(dǎo)航式服務(wù)、信息化管理提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)和保障。

二、外地推行投資項目審批代辦工作成效

近年來，杭州、舟山、溫州、麗水、臺州市均已成立投資項目代辦機構(gòu)，積極推行投資項目審批代辦工作。近期，我們對杭州、溫州、義烏等地情況進行了專題調(diào)研，特別是杭州市的代辦工作和義烏市的“三制”辦理模式對我們有著很好的啟示，推行投資項目審批代辦制的成效比較明顯，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是改善了“辦事難辦事煩辦事慢”問題，提升了審批服務(wù)效能。一個普通建設(shè)項目，從立項到開工，需要辦理各種手續(xù)，涉及多個部門，由于項目業(yè)主對部門審批流程缺乏了解，不熟悉政策，又不能及時掌握信息，不會辦項目，不懂辦項目，結(jié)果耗時耗力耗財，既增加了難度，又延長了審批辦理時間。杭州市的實踐證明，推行投資項目審批代辦制，變投資人跑審批為代辦員跑審批，變審批事項“多次辦”為“一次辦”，“多頭辦”為“一窗辦”，規(guī)范了項目審批的流程，提高了項目審批的集約化、專業(yè)化程度，提高了機關(guān)辦事效率。如義烏市推行代辦制、聯(lián)辦制、模擬制“三制”辦理模式后，政府投資項目審批時限從104個工作日縮減到30個工作日，企業(yè)投資項目審批時限從53個工作日縮減到18個工作日。

二是帶動了一批大項目，促進了地方經(jīng)濟社會發(fā)展。2008年杭州在國家宏觀調(diào)控的大背景下開始抓大項目，實行投資項目代辦制。推行代辦制僅一年，全市共受理代辦審批項目3462個，辦結(jié)978個，投資項目審批實際辦結(jié)時間平均縮短了30%左右，20多個擱置1年以上的投資項目有了實質(zhì)性進展，并實施了西湖綜保、西溪濕地綜保、背街小巷改善、庭院改善等40多項重大工程。在國際金融危機的大背景下，杭州能成功應(yīng)對國際金融危機的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)危為機、跨越發(fā)展在很大程度上是由于實施了40多項重大工程的結(jié)果。

三是在不改變現(xiàn)有管理體制條件下，一定程度解決了跨層級、跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和聯(lián)辦機制問題。推進投資項目審批制度改革，絕不僅僅是成立代辦機構(gòu)提供免費代辦服務(wù)這么簡單，而是從多部門審批運行體制機制進行綜合配套改革的深度上來解決投資項目審批程序復(fù)雜、信息不暢、協(xié)調(diào)不力、效率低下的問題。在現(xiàn)有體制框架下，各職能部門往往過于強調(diào)單個審批事項職能的法定權(quán)限和程序，不愿牽頭承擔(dān)更多的跨部門聯(lián)審業(yè)務(wù)，主要原因是部門不具備綜合協(xié)調(diào)職能，也有著承接跨部門業(yè)務(wù)會承擔(dān)額外法規(guī)風(fēng)險的考慮。因此，由政府層面構(gòu)建投資項目審批代辦服務(wù)體系為系統(tǒng)性解決投資項目一條龍審批提供了出入口。同時，投資項目審批代辦的過程也是政府對各部門審批實施過程進行全程監(jiān)管的過程，實現(xiàn)了行政審批、服務(wù)和監(jiān)管的有機結(jié)合。

借鑒杭州、溫州、義烏等地的經(jīng)驗，為推動我市審批制度更深層次的改革，營造一流的與新的綜合型行政服務(wù)中心配套的投資項目審批體系，我們認為有必要在我市設(shè)立投資項目全程代辦中心，推行投資項目審批代辦制。

三、對我市開展投資項目聯(lián)審代辦工作的政策建議

綜上所述，我們認為要在現(xiàn)行體制框架內(nèi)緩解投資領(lǐng)域?qū)徟黧w多、層級多、部門多、中心多、程序多、效率低的問題，必須推進投資項目審批全程代理工作，主要設(shè)想是：按“審批流程集成化、審批服務(wù)導(dǎo)航化、審批管理信息化、審批體系一體化”的改革理念，設(shè)立投資項目聯(lián)審代辦中心，優(yōu)化整合跨部門審批業(yè)務(wù)流程，建立一系列配套兼容的協(xié)調(diào)、管理與服務(wù)機制，建設(shè)一支經(jīng)過良好培訓(xùn)的專業(yè)化代辦員隊伍，為各類投資主體提供投資項目審批一條龍代辦服務(wù)。具體建議如下：

（一）成立投資項目聯(lián)合審批工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。設(shè)立市投資項目聯(lián)合審批工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由常務(wù)副市長擔(dān)任，副組長由市監(jiān)察局、行政服務(wù)中心、發(fā)改委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員由市監(jiān)察局、行政服務(wù)中心、發(fā)改委、經(jīng)信委、規(guī)劃局、國土局、環(huán)保局、財政局、建設(shè)局、工商局、氣象局、人防辦、消防支隊、衛(wèi)生局等部門分管領(lǐng)導(dǎo)組成，辦公室設(shè)在市行政服務(wù)中心，負責(zé)組織、管理、協(xié)調(diào)推進聯(lián)合審批和全程代辦工作，應(yīng)申請人、代辦機構(gòu)、審批部門要求，或者根據(jù)需要召集相關(guān)審批部門參加的聯(lián)席會議，其職能與《政府投資項目并聯(lián)審批管理辦法》中的聯(lián)席會議應(yīng)一致，另增加對申請人提出的行政事業(yè)規(guī)費減免問題進行討論研究后，形成書面意見報市政府決策，重大收費及其他問題應(yīng)提交市政府決策。

（二）成立專業(yè)的投資項目審批代辦機構(gòu)。設(shè)立市投資項目審批代辦服務(wù)中心，為市行政服務(wù)中心管理機構(gòu)下屬正科級事業(yè)單位，暫定事業(yè)編制人員4人，負責(zé)具體代辦、協(xié)調(diào)、保障、信息等工作，合同聘用人員3人，具體負責(zé)投資項目聯(lián)審代辦窗口的業(yè)務(wù)咨詢和受理、送達等工作。若干個由組織部門選派的各部門掛職干部（協(xié)助代辦中心工作人員做好代辦和協(xié)調(diào)工作，來源部門原則上應(yīng)是與投資相關(guān)的職能部門）。

代辦服務(wù)范圍為：市級重大類政府投資、企業(yè)投資的基本建設(shè)項目和技術(shù)改造項目（不含房地產(chǎn)開發(fā)項目），其他政府交辦的投資項目。

代辦服務(wù)的主要職能：一是免費代辦已明確用地范圍的投資項目立項到開工全過程的行政審批手續(xù)和供電、供水、供氣、電信、郵政、電視等配套服務(wù)事項的全部手續(xù)。二是負責(zé)投資項目審批以及相關(guān)政策和業(yè)務(wù)的咨詢、指導(dǎo)。三是設(shè)立投資項目聯(lián)審代辦窗口集中受理并送達行政審批材料。四是受理申請人提交的與審批相關(guān)的行政事業(yè)規(guī)費協(xié)調(diào)事項并送達結(jié)果。五是組織聯(lián)合現(xiàn)場踏勘、聯(lián)合審查、上門服務(wù)并收集相關(guān)意見和信息。六是負責(zé)在申請人、中介機構(gòu)、職能部門間協(xié)調(diào)一般事務(wù)性事項，需決策并形成書面紀(jì)要的事項應(yīng)提交投資項目聯(lián)合審批工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。七是負責(zé)建設(shè)、管理并使用聯(lián)審代辦信息管理系統(tǒng)。

（三）建設(shè)一支基層兼職代辦員隊伍。除“代辦中心”專職代辦員外，各開發(fā)園區(qū)、功能區(qū)和各投資主要主管部門還應(yīng)在市行政服務(wù)中心管理機構(gòu)的指導(dǎo)下，設(shè)立投資項目兼職代辦員，配合“代辦中心”的工作，接受市行政服務(wù)中心管理機構(gòu)組織的各類培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)

（四）建立系統(tǒng)配套的聯(lián)審代辦運作機制。一是建立聯(lián)審代辦工作管理機制。制定《金華市區(qū)投資項目并聯(lián)審批及全程代辦服務(wù)暫行辦法》，與已實施的《金華市區(qū)政府投資項目并聯(lián)審批辦法》相配套，明確聯(lián)審代辦的代辦范圍、機構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、聯(lián)辦方式、代理方式、信息化管理、隊伍建設(shè)和監(jiān)督考核等事宜。二是建立部門和相關(guān)企事業(yè)單位聯(lián)絡(luò)員制度，各部門應(yīng)明確聯(lián)審代辦工作的聯(lián)絡(luò)員制度，實行AB角，原則上由業(yè)務(wù)負責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任，其主要職責(zé)是指導(dǎo)并協(xié)助代辦員完成代辦、咨詢工作，負責(zé)參與代辦員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，直接配合“代辦中心”、聯(lián)審辦或聯(lián)審牽頭部門組織的聯(lián)合審查、聯(lián)合踏勘和聯(lián)席會議。三是建立疑難或重大審批事項協(xié)調(diào)機制。對代辦過程中由于政策障礙或部門職能交叉、互相矛盾等原因出現(xiàn)的疑難審批事項，部門協(xié)辦員又無法解決的，可提交市投資項目聯(lián)審工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室協(xié)調(diào)解決，重大問題逐級提交領(lǐng)導(dǎo)小組或市政府決策。四是明確集中設(shè)置與投資項目審批相關(guān)的職能部門、企事業(yè)單位、中介服務(wù)機構(gòu)進駐新中心（目前場地條件尚未達到要求，考慮在新中心的窗口設(shè)置），真正實現(xiàn)一站式、一條龍的投資項目服務(wù)體系。

（五）建設(shè)聯(lián)審代辦信息管理系統(tǒng)。一條龍聯(lián)審代辦是一個涉及市區(qū)（開發(fā)區(qū)）兩級多部門、多階段、多主體的動態(tài)化、系統(tǒng)化工作流程，因此，借助信息化管理手段來實現(xiàn)整個工作的控制、協(xié)調(diào)、聯(lián)辦、指導(dǎo)、溝通和監(jiān)管，可以清晰地明確網(wǎng)上各節(jié)點的工作職責(zé)、辦理時限、信息反饋和信息交互，快捷地解決信息不暢、協(xié)調(diào)不力、問責(zé)不清、辦事推諉、效率低下等問題，便于“代辦中心”固化工作流程，全程控制工作進度，確保聯(lián)審代辦工作的順利進行。系統(tǒng)功能主要有：投資項目受理和咨詢信息派發(fā)流程、聯(lián)席會議流程、聯(lián)合踏勘流程、聯(lián)合審查流程、協(xié)調(diào)流程、規(guī)費減免審批流程、在線督辦流程以及信息統(tǒng)計、聯(lián)絡(luò)員庫、代辦員庫、中介庫、在線咨詢、在線投訴等輔助功能。

（業(yè)務(wù)一處）