行政協(xié)議，是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。修改后的行政訴訟法將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。具體到國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，行政訴訟法解決了行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的“民告官”問題，但并未將被征收人不按照征收補(bǔ)償協(xié)議履行搬遷義務(wù)的“官告民”問題納入行政訴訟范圍解決。從實(shí)踐來看，被征收人不履行征收補(bǔ)償協(xié)議的情形亦不在少數(shù)。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)通道何在？是根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》）提起訴訟，還是可以直接根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行？在被征收人起訴行政機(jī)關(guān)的征收補(bǔ)償協(xié)議訴訟期間，行政機(jī)關(guān)能否向法院申請(qǐng)先予執(zhí)行？這些都是實(shí)踐中亟待解決的問題。

    一、征收補(bǔ)償協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行問題

    《征補(bǔ)條例》第二十五條第二款規(guī)定，補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。《征補(bǔ)條例》對(duì)提起的究竟應(yīng)該是什么性質(zhì)的訴訟含糊其詞。在行政訴訟法未作修改之前，司法實(shí)踐中有的按照民事案件受理，有的按照行政案件受理。修改后的行政訴訟法第十二條第一款第(十一)項(xiàng)及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》將房屋征收補(bǔ)償協(xié)議納入行政訴訟受案范圍，明確了被征收人起訴行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的行政訴訟性質(zhì)。但對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，如果被征收人不按照征收補(bǔ)償協(xié)議履行搬遷義務(wù)，顯然不能適用行政訴訟法前述規(guī)定，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作原告與行政訴訟法的性質(zhì)相悖。那么，行政機(jī)關(guān)按照《征補(bǔ)條例》第二十五條之規(guī)定，其“依法提起訴訟”所依據(jù)的法律又何在呢？

    筆者認(rèn)為，從行政訴訟法將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍的規(guī)定看，如果被征收人起訴行政機(jī)關(guān)按照行政訴訟處理，而行政機(jī)關(guān)起訴被征收人則只能按照民事訴訟處理。但這樣的處理模式帶來的問題是顯而易見的。因?yàn)榫驼魇昭a(bǔ)償協(xié)議這一特定事實(shí)而言，“山還是那座山，河還是那條河”，僅因起訴主體的不同而形成不同性質(zhì)的訴訟，從而在適用法律上有所差別，在法理上難以說通。據(jù)此，行政訴訟法的這一規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)排除了行政機(jī)關(guān)直接適用《征補(bǔ)條例》起訴被征收人。因此被征收人不按照征收補(bǔ)償協(xié)議履行搬遷義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可供選擇的路徑就是直接根據(jù)行政訴訟法第九十七條的規(guī)定，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制搬遷。因?yàn)樾姓f(xié)議作為雙方行政行為雖然在表現(xiàn)形式上體現(xiàn)為協(xié)議而與單方行政行為有別，但其作為行政行為的性質(zhì)并未改變。在被征收人不按征收補(bǔ)償協(xié)議履行搬遷義務(wù)的情況下，行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制搬遷則符合行政訴訟法的規(guī)定。在具體的操作層面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守行政訴訟法和行政強(qiáng)制法有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定。

    第一，保障被征收人的訴權(quán)?！皼]有救濟(jì)就沒有權(quán)利”。為了防止違法行政行為侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，法律為行政相對(duì)人設(shè)定了必要的、有效的救濟(jì)途徑。行政訴訟法第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依本法向人民法院提起訴訟。同時(shí)，該法第四十六條和第九十七條還規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個(gè)月內(nèi)提出；在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。據(jù)此，行政訴訟法將保障行政相對(duì)人的訴權(quán)作為行政行為強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件。在法定的起訴期限屆滿前，即使行政相對(duì)人未履行行政行為，行政機(jī)關(guān)都不能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。立法設(shè)定起訴期限的意義在于確保當(dāng)事人有是否尋求司法保護(hù)的選擇權(quán)和行使這種選擇權(quán)的思考、行動(dòng)時(shí)間，并督促當(dāng)事人及時(shí)啟動(dòng)權(quán)利救濟(jì)程序。起訴期限是決定當(dāng)事人權(quán)利、決定法的公正內(nèi)含的重要制度。因此，行政訴訟法將征收補(bǔ)償協(xié)議作為可訴對(duì)象在法定的6個(gè)月起訴期限尚未屆滿之前，行政機(jī)關(guān)不能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

    第二，在法定期限內(nèi)提出。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)在法定的起訴期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，法院不予受理。這是行政強(qiáng)制法第五十三條對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)限要求。

    第三，先行催告。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告被征收人履行搬遷義務(wù)。催告書送達(dá)10日后當(dāng)事人仍未履行搬遷義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向房屋所在地有管轄權(quán)的法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這是行政強(qiáng)制法第五十四條對(duì)行政機(jī)關(guān)向被征收人作出強(qiáng)制方法告誡的要求，目的是為了促使被征收人能夠按時(shí)自動(dòng)履行其義務(wù)。德國(guó)學(xué)者將之稱為行政執(zhí)行程序中的第一個(gè)執(zhí)行性行政行為，隨之而來的確定強(qiáng)制方法是行政執(zhí)行程序中的第二個(gè)也是最后一個(gè)執(zhí)行性行政行為。先行催告，是行政強(qiáng)制中“期待當(dāng)事人自我履行原則”的體現(xiàn)，即行政強(qiáng)制執(zhí)行前，盡量要使當(dāng)事人自覺履行行政法律義務(wù)，非迫不得已不以國(guó)家機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行去代替當(dāng)事人的自動(dòng)履行。這既是現(xiàn)代行政法保障行政相對(duì)人的主體地位使然，也是提倡行政合作精神的必然結(jié)果。正如博登海默所言：“法律制度功效的首要保證必須是它能為社會(huì)接受；……強(qiáng)制性的制裁只能作為次要的輔助性的保證。”

    第四，按要求提供相關(guān)材料。根據(jù)行政強(qiáng)制法第五十五條，參照《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》第二條有關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定的要求，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)提供以下材料：（一）強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書；（二）征收補(bǔ)償協(xié)議及簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議所依據(jù)的房屋征收決定和征收補(bǔ)償方案、被征收房屋價(jià)值評(píng)估報(bào)告等；（三）征收補(bǔ)償協(xié)議履行情況；（四）行政機(jī)關(guān)催告情況及房屋被征收人、直接利害關(guān)系人的意見；（五）社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料；（六）申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的房屋狀況；（七）被執(zhí)行人的姓名或者名稱、住址及與強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)的財(cái)產(chǎn)狀況等具體情況；（八）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他材料。強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)由申請(qǐng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽名，加蓋申請(qǐng)機(jī)關(guān)印章，并注明日期。

    二、征收補(bǔ)償協(xié)議的先予執(zhí)行問題

    行政訴訟法第五十六條確立了訴訟不停止執(zhí)行原則，即行政行為不因起訴而停止執(zhí)行，但法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的除外。這里的訴訟不停止執(zhí)行原則所指向的應(yīng)當(dāng)是行政行為本身的效力，而這種執(zhí)行當(dāng)屬于具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)的自行實(shí)施行政行為。因行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的實(shí)施意味著國(guó)家公權(quán)力直接對(duì)相對(duì)人的人身或財(cái)產(chǎn)施加強(qiáng)力，系對(duì)相對(duì)人生活資源、利益的重大干預(yù)。因此，行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本原則之一即是行政強(qiáng)制執(zhí)行法定原則，核心是要嚴(yán)格體現(xiàn)行政強(qiáng)制執(zhí)行法律保留原則，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的取得必須要有法律依據(jù)，遵循“法無授權(quán)不可為”，其出發(fā)點(diǎn)在于防止行政機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益構(gòu)成不法侵害。由此可見，在行政相對(duì)人起訴時(shí)，根據(jù)法律授權(quán)具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)可自行執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)才可能實(shí)現(xiàn)不中止執(zhí)行，否則，事實(shí)上，起訴即中止行政行為的執(zhí)行。也就是說，如果行政機(jī)關(guān)具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，則有可能在行政相對(duì)人起訴時(shí)并不停止行政行為的執(zhí)行，也有可能在訴訟中停止執(zhí)行而在法院的維持判決后強(qiáng)制執(zhí)行。如果行政機(jī)關(guān)未被賦予行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，則只有在相對(duì)人既不起訴也不履行的條件下，方可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

    對(duì)此，修改前的行政訴訟法對(duì)先予執(zhí)行未作規(guī)定。在2000年公布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱2000年司法解釋）第九十四條規(guī)定，“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保?！痹撍痉ń忉尨_立了嚴(yán)格條件下被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人在訴訟期間申請(qǐng)先予執(zhí)行行政行為的權(quán)利。修改后的行政訴訟法第五十七條吸收了2000年司法解釋第四十八條第二款（人民法院審理起訴行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)等案件，可以根據(jù)原告的申請(qǐng)，依法書面裁定先予執(zhí)行）之規(guī)定，對(duì)行政訴訟中的先予執(zhí)行予以了明確，將其限定于公民起訴行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)金的范圍，而排除了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)先予執(zhí)行行政相對(duì)人的權(quán)利。實(shí)際上，行政訴訟法的這一規(guī)定，意味著對(duì)上述司法解釋第九十四條的廢止。據(jù)此，在征收補(bǔ)償協(xié)議的行政訴訟期間，行政機(jī)關(guān)不能申請(qǐng)法院先予執(zhí)行征收補(bǔ)償協(xié)議。

    （作者單位：浙江省高級(jí)人民法院）