梅磊　江蘇省常州市天寧區(qū)人民法院

閱讀提示：國(guó)有土地上房屋征收既涉及行政法律關(guān)系，也涉及民事法律關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中房屋征收引發(fā)的矛盾糾紛較多，相關(guān)案件的審理和執(zhí)行存在許多值得研究的問(wèn)題。

2011年 《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布實(shí)施，對(duì)房屋征收行為進(jìn)行了規(guī)范，更好地保障了被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。但是該條例對(duì)于被征收房屋承租人卻沒(méi)有相應(yīng)條文規(guī)定，使得承租人的權(quán)利受到了限制，實(shí)踐中，因?yàn)槌凶馊说脑蚨斐烧魇彰艿氖录映霾桓F。

一、被征收房屋承租人的立法沿革和理論基礎(chǔ)

1 . 立法沿革

關(guān)于被征收房屋承租人的立法，經(jīng)歷了以下三個(gè)時(shí)期。

1991年，國(guó)務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（現(xiàn)已廢止）第三條第二款規(guī)定“本條例所稱被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人（包括代管人、國(guó)家授權(quán)的國(guó)有房屋及其附屬物的管理人）和被拆除房屋及其附屬物的使用人?！彪m然法條沒(méi)有明確列舉承租人為被拆遷人，但是承租人理當(dāng)屬于使用人范疇，因此承租人是定位于被拆遷人的。

2001年，《城市房屋拆遷條例》（現(xiàn)已廢止，下文簡(jiǎn)稱《拆遷條例》）修訂。其中第四條第三款規(guī)定：“本條例所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有權(quán)人?！彪m然法條限定為所有權(quán)人，但是其在后文中對(duì)承租人的有關(guān)權(quán)益有所涉及。如第十三條“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置條例”；第二十七條“被拆遷人與房屋承租人對(duì)解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與原承租人重新訂立房屋租賃合同”；第三十一條“拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人或者房屋承租人支付搬遷補(bǔ)助費(fèi)”。上述條款都對(duì)承租人的權(quán)益進(jìn)行了明確的規(guī)定，屬于拆遷關(guān)系人地位。

2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》（下文簡(jiǎn)稱《征收條例》）第一條規(guī)定，“為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益制定本條例?！鄙鲜鲆?guī)定不僅將被征收人限定為所有權(quán)人，甚至整部法規(guī)都不見(jiàn)承租人的身影。

權(quán)威部門的解釋是，《征收條例》之所以沒(méi)有沿用《拆遷條例》的做法，將承租人規(guī)定為征收關(guān)系人，主要考慮到房屋出租是私房所有權(quán)人和承租人之間形成的民事法律關(guān)系，對(duì)于因征收而導(dǎo)致的合同解除問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)合同糾紛處理的方式解決。［1］

2 . 物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的理論基礎(chǔ)

《征收條例》制定由單項(xiàng)的機(jī)械管理轉(zhuǎn)為側(cè)重于尊重和保護(hù)公民的私有產(chǎn)權(quán)。根據(jù)民法學(xué)基礎(chǔ)理論，所有權(quán)人是指對(duì)所有物享有占有、使用、收益、處分權(quán)利的人。租賃權(quán)是債權(quán)，承租人為債權(quán)人，亦非用益物權(quán)人，這一特征決定了其從屬性，權(quán)利的行使依附于房屋所有權(quán)人。

征收人征收的只是被征收人——所有權(quán)人的房屋。相對(duì)于沒(méi)有出租的房屋而言，已出租房屋只不過(guò)是多了一項(xiàng)債權(quán)負(fù)擔(dān)?！墩魇諚l例》將征收范圍嚴(yán)格限制于“公益性征收”后，基于“古老的所有權(quán)公法義務(wù)論”，［2］承租人完全沒(méi)有說(shuō)“不”的權(quán)利。

“買賣不破租賃”原則是合同法立法宗旨中的重要原則，是指“租賃物在租賃期間發(fā)生所有權(quán)變動(dòng)的，不影響租賃合同的效力”。買賣不破租賃原則有利于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，有利于保護(hù)承租人得合法權(quán)益，體現(xiàn)誠(chéng)實(shí)信用原則。誠(chéng)實(shí)信用原則要求出租人和承租人在簽訂房屋租賃合同時(shí)，明確出租人對(duì)房屋享有處分權(quán)，出租權(quán)，當(dāng)出租人準(zhǔn)備將房屋出售時(shí)，要提前通知承租人，承租人在同等條件下有優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利。

“買賣不破租賃”的理論被適用到房屋征收上，“征收搬遷必須解除租賃合同，但是因?yàn)榻獬赓U合同難免造成承租人的損失，這種損失屬于合同之債。征收造成物權(quán)損失外，還造成債權(quán)損失，在補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題上物權(quán)優(yōu)先，兼顧債權(quán)。債權(quán)數(shù)額的確定屬于合同機(jī)制解決的事項(xiàng)。”［3］因此，在《征收條例》的規(guī)定上，明確征收的當(dāng)事人只有政府及房屋所有權(quán)人雙方，沒(méi)有將承租人的利益予以涉及。

二、房屋征收中承租人的權(quán)利和義務(wù)分析

現(xiàn)實(shí)中存在大量的公房和私房的承租人，《征收條例》規(guī)定的不完善，使房屋征收過(guò)程中，承租人的權(quán)益受損現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

1 . 公房承租人的類物權(quán)

公房制度，是以房屋公有、國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配使用、使用人支付租金為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)制度及管理制度。公房具有兩大基本特征，一是所有權(quán)和使用權(quán)分離，二是福利性和商品性分離。公房承租人雖然不享有所有權(quán)，但實(shí)質(zhì)上是成為了一種長(zhǎng)期存續(xù)的且?guī)в懈＠再|(zhì)、社會(huì)保障性質(zhì)的“永租關(guān)系”。公房名為租賃，但承租人享有的是類似于物權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。因此，在房屋征收中，公房承租人應(yīng)享有類似于所有權(quán)人的物權(quán)權(quán)利。

2 . 對(duì)房屋征收的申辯權(quán)和聽(tīng)證權(quán)

《征收條例》第十一條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見(jiàn)情況和根據(jù)公眾意見(jiàn)修改的情況及時(shí)公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì)，并根據(jù)聽(tīng)證會(huì)情況修改方案?！闭魇辗课菖c承租人有重大利害關(guān)系，承租人應(yīng)當(dāng)享有申辯、聽(tīng)證權(quán)利。

3 . 搬遷、停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償

《征收條例》第十七條規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。

搬遷費(fèi)是指因房屋被強(qiáng)制征收而需要強(qiáng)制遷移，這種強(qiáng)制遷移所產(chǎn)生的費(fèi)用包括搬家費(fèi)，家具、設(shè)備拆卸、搬遷、安裝、調(diào)試費(fèi)，誤工費(fèi)，交通費(fèi)等于搬遷具有直接因果關(guān)系的費(fèi)用。房屋征收時(shí)，在租賃合同尚未解除的情況下，該費(fèi)用是承租人實(shí)際發(fā)生的損失，理應(yīng)由承租人享有。

停產(chǎn)停業(yè)損失包括因停產(chǎn)、停業(yè)使被征收人失去了獲得利潤(rùn)的機(jī)會(huì)，經(jīng)濟(jì)損失其實(shí)就是被征收人的利潤(rùn)損失以及因征收而發(fā)生必須的費(fèi)用。一般包括：

（1）設(shè)備、儀器、生產(chǎn)成品、半成品或商品的搬遷運(yùn)輸費(fèi)用；

（2）設(shè)備、儀器、搬遷過(guò)程中發(fā)生損壞的費(fèi)用及重新安裝調(diào)試的費(fèi)用；

（3）生產(chǎn)成品、半成品或商品搬遷過(guò)程中發(fā)生損壞的費(fèi)用；

（4）停產(chǎn)、停業(yè)期間職工工資、福利費(fèi)、各種保險(xiǎn)等社會(huì)基金；

（5）企業(yè)因征收倒閉、解散后職員的安置費(fèi)用；

（6）為特定經(jīng)營(yíng)環(huán)境而設(shè)的牌匾及其他裝飾物的報(bào)廢損壞的費(fèi)用；

（7）生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)證照的重新辦理或變更的費(fèi)用；

（8）因解除房屋租賃關(guān)系而發(fā)生的房租損失及違約賠償金或安置房屋承租人得費(fèi)用。［4］

因此，房屋征收時(shí)，在房屋租賃合同尚未解除的情況下，上述損失，房屋所有權(quán)人只是享有第8項(xiàng)利益，即房租損失，而其他利益應(yīng)當(dāng)屬于房屋承租人。

4 . 行政復(fù)議及行政訴訟權(quán)

在房屋征收中，承租人享有的行政復(fù)議權(quán)或行政訴訟權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)房屋征收決定不服的可申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟；二是對(duì)房屋補(bǔ)償決定不服的可以申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。在實(shí)踐中，為保障承租人權(quán)益，部分省市在實(shí)施細(xì)則中都賦予了承租人權(quán)利，如《關(guān)于廣州市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)膶?shí)施意見(jiàn)》第十八條規(guī)定：被征收人、承租人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。

5 . 承租人的搬遷義務(wù)

承租人除享有權(quán)利外，還負(fù)有義務(wù)。承租人的搬遷義務(wù)是最重要的一項(xiàng)義務(wù)。房屋征收的目的在于征收房屋，征收人繼而占有被征收房屋。征收條例規(guī)定“被征收人應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷”。在房屋租賃合同尚未解除的情況下，承租人是被征收房屋的現(xiàn)實(shí)占有者。如何讓承租人履行該義務(wù)？實(shí)踐中因?yàn)槿笔С凶馊说姆傻匚?，各地很多?qiáng)制執(zhí)行案例中，執(zhí)行對(duì)象不明確，被執(zhí)行人是被征收人，而實(shí)際上是承租人占據(jù)房屋，拒絕搬遷，從而導(dǎo)致征收事故頻發(fā)。

三、房屋征收中應(yīng)明確房屋承租人的第三人地位

承租權(quán)作為債權(quán)，依附于物權(quán)。承租人不能作為被征收人，其可以作為征收關(guān)系人。所謂征收關(guān)系人，是指雖非征收標(biāo)的的直接權(quán)利人，但卻因征收而受到損害，有權(quán)以自己的名義參與到征收關(guān)系中并作為一定的獨(dú)立權(quán)利主張的第三人。［5］在補(bǔ)償協(xié)議中，或者房屋補(bǔ)償決定中，賦予承租人類似于民事訴訟中有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人的地位。有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人，是指對(duì)原、被告爭(zhēng)議的訴訟標(biāo)的，認(rèn)為有獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)，因而起訴參加到已開(kāi)始的訴訟中來(lái)的人。

實(shí)踐中，不少城市為化解征收矛盾，都在積極探索承租人的法律地位。常州市天寧區(qū)政府在作出房屋征收補(bǔ)償決定時(shí)，賦予了承租人第三人的地位。首先，賦予承租人權(quán)利，明確搬遷費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失等由被征收人和承租人共有，或告知承租人可通過(guò)民事途徑取得其利益，保障承租人的知情權(quán)，避免了承租人的損失；其次，賦予承租人義務(wù)，明確被征收人、承租人在規(guī)定期限內(nèi)搬遷。在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

這樣，當(dāng)區(qū)政府向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，因承租人在房屋補(bǔ)償決定上具有第三人地位，因此就享有了在人民法院陳述申辯聽(tīng)證的權(quán)利。同時(shí)人民法院在作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定時(shí)，承租人就成為了明確的被執(zhí)行人，避免了強(qiáng)制執(zhí)行中對(duì)象不明確的情形。

如何和諧征收，實(shí)踐依然在不斷探索。承租人地位需要尊重，權(quán)利需要保護(hù)，利益需要滿足，在立法層面上應(yīng)盡快加以完善，更好地滿足社會(huì)和諧發(fā)展。

注：

［1］參見(jiàn)國(guó)務(wù)院法制辦公室農(nóng)林城建資源環(huán)保法制司、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部法規(guī)司、房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管司編著：《國(guó)有土地上房屋與補(bǔ)償條例釋義》，中國(guó)法制出版社2011年版，第16頁(yè)。

［2］聯(lián)合國(guó)1974年通過(guò)的《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》規(guī)定，每一個(gè)國(guó)家對(duì)自己的自然資源和一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擁有充分的永久主權(quán)，包括有權(quán)實(shí)行國(guó)有化或把所有權(quán)轉(zhuǎn)移給自己的國(guó)民，即是國(guó)家充分永久主權(quán)的表現(xiàn)。

［3］參見(jiàn)王達(dá)：《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例解讀》，中國(guó)市場(chǎng)出版社2011年版，第120頁(yè)。

［4］上引書，第118頁(yè)。

［5］參見(jiàn)房紹坤、王洪平：《公益征收法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第157頁(yè)。

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