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徐小青：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策和現(xiàn)狀解讀 核心提示：當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)有哪些？近幾年出現(xiàn)了什么新形勢？關(guān)于“三農(nóng)”的主要政策走向和任務(wù)是什么？ 徐小青 國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部原部長 今天我就我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策問題跟大家做一個(gè)交流。 一、我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀和政策要求 （一）農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的背景 1. 土地流轉(zhuǎn)政策的相關(guān)背景 我們觀察和考慮土地問題，特別是土地流轉(zhuǎn)的政策，離不開農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的大背景和國家整體農(nóng)村政策的要求，所以首先簡單介紹一下政策的背景。 第一，近年來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，歸納起來有這么幾個(gè)方面：首先大家都知道，我們國家已經(jīng)連續(xù)十幾年糧食連年增長，到2014年，我國家糧食的總產(chǎn)量達(dá)到了6.07億噸，也就是12142億斤，而且連續(xù)五年主糧（也就是小麥、稻谷、玉米）超過5億噸，1萬億斤。 第二，我國農(nóng)民人均純收入也在持續(xù)、較快增長。2014年，農(nóng)民人均純收入為9892元，比上年增長，扣掉物價(jià)指數(shù)實(shí)際增長9.2%。而且從2010年以來，城鄉(xiāng)居民相對收入的差距也在逐步縮小，從3.33：1逐步縮小到2.9：1左右。 第三，我國農(nóng)村地區(qū)的扶貧在大步推進(jìn)。最近又把扶貧的標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元，采取集中連片特困地區(qū)的扶貧、精準(zhǔn)扶貧等辦法。 第四，我國的城鎮(zhèn)化率從2008年的45.9%，上升到2014年的54.77%。也就是說，城鎮(zhèn)人口已經(jīng)開始超過了農(nóng)村人口，國家城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化。 第五，財(cái)政支農(nóng)的力度在加大。中央財(cái)政全口徑的“三農(nóng)”支出，2003年是2200億元左右，到2014年是14002億元，是十多年前的七倍。而且在這個(gè)階段中，我們也逐步健全種糧農(nóng)民補(bǔ)貼和糧食主產(chǎn)區(qū)利益的補(bǔ)償機(jī)制，建立糧食生產(chǎn)的四項(xiàng)補(bǔ)貼制度等，逐步形成了一套支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的政策體系。 第六，農(nóng)村金融的服務(wù)有所改善。銀行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)的貸款和農(nóng)戶的貸款最近幾年在明顯增加，而且農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展也比較快。 第七，我國農(nóng)村地區(qū)的民生在繼續(xù)改善，農(nóng)村的社會管理也在繼續(xù)加強(qiáng)。所謂民生改善，主要是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，還有整個(gè)農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展，比如教育、醫(yī)療、社會保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，這些方面都有了明顯的改善。 2.近幾年農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化 在這個(gè)背景之下，我們國家近幾年，特別是近幾年農(nóng)業(yè)的發(fā)展有一些特點(diǎn)，有一些變化。首先，2014年我們國家第一產(chǎn)業(yè)的增加值（也就是占GDP總額的份額）已經(jīng)降到了10%以下，9.1%左右。也就是說，我們整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的體量大了，第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）的份額在降低，證明我們國家二三產(chǎn)業(yè)在迅速發(fā)展。 第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）就業(yè)的份額到2014年大概是33%左右，在一二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)當(dāng)中占三分之一。從國際經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)業(yè)增加值比例降到10%以下，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的標(biāo)志性事件。此后，農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率在加速，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式在發(fā)生變化。這其中有一個(gè)很重要的事情是什么呢？就是農(nóng)業(yè)（也就是第一產(chǎn)業(yè)）增加值的份額占總產(chǎn)值份額的比例下降，并不意味著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的變化，反而是比例越低，農(nóng)業(yè)可能更重要，像美國，美國第一產(chǎn)業(yè)的增加值大概占到總GDP總量的1%左右，但是他的農(nóng)業(yè)是非常強(qiáng)的。這是第一個(gè)變化。 第二個(gè)變化，勞動力的轉(zhuǎn)移。到2014年底，全國2.7億的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到了二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，其中外出的農(nóng)民工大概1.68億，在本地就業(yè)大概是1.06億。也就是說，在5億多的農(nóng)業(yè)勞動力，將近1半以上已經(jīng)從農(nóng)業(yè)里面轉(zhuǎn)出來，轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)里來就業(yè)，這是一個(gè)勞動力結(jié)構(gòu)的變化。在這個(gè)同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動力的老齡化趨勢也很明顯。有調(diào)查表明，我國家現(xiàn)有農(nóng)業(yè)勞動力的平均年齡已經(jīng)超過了50歲，這也是我們東亞傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家通常都要碰到的問題。比如我們國家臺灣地區(qū)，農(nóng)業(yè)勞動力的平均年齡已經(jīng)到了60歲，日本到2014年，農(nóng)業(yè)勞動力的平均年齡已經(jīng)到了66歲。這是一個(gè)問題。 同時(shí)，農(nóng)戶的工資性收入比例在大幅度上升，家庭經(jīng)營收入比例在不斷下降。也就是說，從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的收入占總收入的份額在下降。到目前為止，農(nóng)民收入當(dāng)中45%左右是家庭經(jīng)營的收入，46%是工資性收入，就是打工收入，在二三產(chǎn)業(yè)里就業(yè)的收入，這是指農(nóng)戶家庭平均收入的平均比例，這也是一個(gè)變化。 第三個(gè)變化，土地的流轉(zhuǎn)加快。這跟我們后面要談的問題有直接關(guān)系。農(nóng)村土地經(jīng)營方式在發(fā)生顯著的變化，土地流轉(zhuǎn)的面積在增加。按照農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，到2014年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)超過了4億畝，達(dá)到了4.02億畝，流轉(zhuǎn)的比例約為30%。這是一個(gè)什么概念呢？就是說我們?nèi)珖邪氐目偯娣e是12億多畝，將近13億畝。我們18億畝的耕地，或者21億畝的耕地，還有一部分是屬于國有地，像農(nóng)墾、農(nóng)場等用地，就是讓農(nóng)民、農(nóng)戶承包走的土地總量將近13億畝。將近13億畝的農(nóng)戶的承包地當(dāng)中，有4億多畝發(fā)生了流轉(zhuǎn)。 在流轉(zhuǎn)加速的同時(shí)，農(nóng)業(yè)用工量在下降，勞動生產(chǎn)率在逐步提高。就是原來種一畝糧食需要多少個(gè)工，到現(xiàn)在我用多少個(gè)工，大體上這個(gè)下降的速度也是非常快的。伴隨著這個(gè)現(xiàn)象，我們國家農(nóng)機(jī)化的發(fā)展也是很快的，也是很迅速的。2014年，我們國家農(nóng)機(jī)的總動力是2000年的一倍。2000年時(shí)候大概是5.1億千瓦，到去年（2014年）為止大概是11億千瓦。這些變化表明，農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率在提高，農(nóng)機(jī)化率在提高，用工量在下降。 （2） 第四個(gè)方面的變化，現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)營主體日益多元化。現(xiàn)在有一個(gè)調(diào)查，比如說我們2014年全國種糧大戶有多少，家庭農(nóng)場有多少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的企業(yè)有多少，農(nóng)民專業(yè)合作社有多少。大體上，種糧大戶將近69萬戶，家庭農(nóng)場87萬多個(gè)，家庭農(nóng)場經(jīng)營的面積大概一億七千多萬畝，平均的經(jīng)營規(guī)模能達(dá)到200畝左右，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的企業(yè)大概十幾萬家，農(nóng)民專業(yè)合作社到2014年底有131萬家，到2015年3月底大概又漲了兩萬多家。發(fā)展的速度比較快，經(jīng)營主體除了家庭承包經(jīng)營的這種方式以外，在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)之上延伸、變化出來一些新的經(jīng)營主體，也就是說逐步走向規(guī)?；⒓s化。這些都是通過土地流轉(zhuǎn)而形成的，這是一個(gè)很大的變化。 第五個(gè)方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素，比如土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、勞動力的價(jià)格、農(nóng)資的價(jià)格都在上升，使得我們國家農(nóng)產(chǎn)品的成本在不斷上升。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，2006年到2013年，我們國家的糧食和棉花生產(chǎn)成本年均增長11%到13%，也導(dǎo)致我們國家主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格高于國際市場。這是我們面臨的一個(gè)問題，也是實(shí)際的情況。 第六個(gè)方面的變化，我們農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的環(huán)境壓力在加大。因?yàn)橐ＷC產(chǎn)量，我們對化肥、農(nóng)藥的使用是很多的，標(biāo)肥5900萬噸一年。國家本來農(nóng)業(yè)資源就短缺，又缺土又缺水，特別是水資源的短缺，加上化肥、農(nóng)藥使用量過多，再加上工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地的重金屬污染在加重，也就是農(nóng)業(yè)資源的約束在趨緊，農(nóng)業(yè)的污染在加劇，耕地的質(zhì)量在下降，這些問題很突出。 3.當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn) 以上是我們近年來的主要變化，所以我們必須面對這些問題。那么未來幾年，我們國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著一些明顯的問題和挑戰(zhàn)。2015年，中央一號文件對我們面臨的問題和挑戰(zhàn)做了一個(gè)精辟的概括，主要是四個(gè)方面。 一是我們國家現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，如何在經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，促進(jìn)農(nóng)民增收，這是一個(gè)必須破解的重大課題。這個(gè)問題是什么呢？就是經(jīng)濟(jì)增速在下降，財(cái)政收入增速也在下降，那么財(cái)政支農(nóng)的力度會不會有變化？中央提出來，不能減少。當(dāng)然，在這個(gè)背景之下，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，保障農(nóng)業(yè)的投入，也是一個(gè)重大課題。 同時(shí)在這種經(jīng)濟(jì)增速減緩的背景之下，前面談到了，農(nóng)民現(xiàn)在收入當(dāng)中46%左右來自二三產(chǎn)業(yè)，那么經(jīng)濟(jì)放緩的情況下，二三產(chǎn)業(yè)的收入可能也會受到影響。這是一個(gè)必須破解的重大課題。 第二個(gè)方面，剛才談到，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本在快速地攀升，大宗農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格普遍高于國際市場，那么成本在上升，價(jià)格又普遍高于國際市場，在這種條件下如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持的保護(hù)政策。因?yàn)槲覀儗r(nóng)業(yè)有補(bǔ)貼，在這種高成本，價(jià)格已經(jīng)高于國際市場的情況下，我們采取什么樣的政策。比如有一些價(jià)格方面的補(bǔ)貼，形成對價(jià)格影響的這種補(bǔ)貼是要受到WTO規(guī)則限制的，它是有上限的。那么在這種情況下，我們怎么保護(hù)我們的農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的競爭力，今年的中央一號文件講，這是一個(gè)必須面對的重大考驗(yàn)。 第三個(gè)方面，剛才也談到了，農(nóng)業(yè)的資源短缺、開發(fā)過度、污染加重，在這種環(huán)境和資源硬約束的條件下，要保障農(nóng)產(chǎn)品的供給，要保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，要提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力，這是我們必須面對的重大的挑戰(zhàn)。 第四個(gè)方面，這個(gè)挑戰(zhàn)是城鄉(xiāng)的資源要素在流動，土地、勞動力、資金這些要素，城鄉(xiāng)互動的聯(lián)系在增強(qiáng)，如何在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的背景下加快農(nóng)村的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，是一個(gè)必須解決好的重大問題。 （二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策要求 1.中央經(jīng)濟(jì)工作會議對2015年提出的總體要求 我們講中央農(nóng)村政策有一個(gè)連貫性，有一個(gè)完整的體系。每一年年底要開中央經(jīng)濟(jì)工作會議，對第二年的經(jīng)濟(jì)工作做出全面的部署。那么2015年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，對于農(nóng)業(yè)方面提出來的要求，重點(diǎn)就是要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式，盡快轉(zhuǎn)到農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、效益并重，注重提高產(chǎn)品的競爭力、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、可持續(xù)的集約發(fā)展上來。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式需要轉(zhuǎn)型，目標(biāo)就是要達(dá)到，比如說要走出高效，農(nóng)產(chǎn)品的安全，能夠節(jié)約資源，能夠保護(hù)環(huán)境的，這樣一種現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。主要是明確了加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式；再一個(gè)要求，就是要深化農(nóng)村各項(xiàng)改革，完善惠農(nóng)政策，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼辦法等等；還有一個(gè)明確要求和土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的，就是要完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)政策，搞好土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記辦證工作，健全公開規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。這是一個(gè)指導(dǎo)思想，也是一個(gè)明確的工作要求。 2.2015年中央農(nóng)村工作會議提出的任務(wù) 剛才談到的是黨中央對于2015年經(jīng)濟(jì)工作的總體要求，每一年還有一個(gè)中央農(nóng)村工作會議，2015年中央農(nóng)村工作會議提出了五大任務(wù)。當(dāng)然最基本的是要保障國家糧食安全，確保谷物的基本自給，口糧的絕對安全，有這樣一個(gè)政策目標(biāo)。在這個(gè)主要的任務(wù)之下，提出了五個(gè)方面的要求。 一是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。穩(wěn)定生產(chǎn)，在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，依靠科技，由生產(chǎn)導(dǎo)向向消費(fèi)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。再有就是要構(gòu)建優(yōu)勢區(qū)域布局和專業(yè)生產(chǎn)的格局，這都是要加快發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求。比如推進(jìn)農(nóng)牧的結(jié)合，要把產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合互動，這是一個(gè)新的提法和要求。也就是說要延長農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、粗加工、深加工，一直到銷售，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈形成一二三產(chǎn)業(yè)融合互動。這是一個(gè)很明確的要求，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。 二是積極發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展各類新型主體，堅(jiān)持以糧食和農(nóng)業(yè)為主，避免非糧化，堅(jiān)決禁止耕地非農(nóng)化。就是說我們流轉(zhuǎn)的土地，還要以生產(chǎn)糧食為主，以保障我們國家糧食安全的基礎(chǔ)。要避免非糧化，同時(shí)禁止耕地的非農(nóng)化，農(nóng)地農(nóng)用，不能做別的。 三是建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)。要采取綜合性的政策，減少農(nóng)業(yè)投入品的過量使用，主要是化肥和農(nóng)藥；要逐步退出超過資源環(huán)境承載能力的生產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物轉(zhuǎn)化利用等等。主要是保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，嚴(yán)格保護(hù)耕地和水資源，這也是我們現(xiàn)在面臨的一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的重大問題。 四是加大農(nóng)業(yè)政策和資金的投入力度。不管財(cái)力多緊張，都要確保農(nóng)業(yè)投入只增不減。前面談到了，新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景之下，財(cái)政收入放緩的背景之下，中央提出要求，要確保農(nóng)業(yè)投入，只增不減。同時(shí)統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投入的機(jī)制。 五是要用好“兩個(gè)市場”和“兩種資源”。這就是2015年中央農(nóng)村工作會議的政策要求、任務(wù)。 二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策演變過程 前面把我們國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的背景簡要概括了一下，也扼要地談了我們現(xiàn)在面臨的問題和挑戰(zhàn)，再有就是近期以至將來國家關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要政策走向、主要任務(wù)。下面，我們談第二個(gè)方面的內(nèi)容：關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策和一些基本情況。我們講土地流轉(zhuǎn)，大家還是需要先把握一些概念。 （一）農(nóng)村土地的分類 首先要明確農(nóng)村土地大致的分類，不能籠統(tǒng)地講農(nóng)地，農(nóng)村土地。我們對土地法律上的歸屬要有一個(gè)明確的概念。我們國家的憲法規(guī)定，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，國家對不同用途的農(nóng)村土地用不同的法律政策來管理。農(nóng)村的土地有承包地（13億畝），有農(nóng)村集體的建設(shè)用地，還有宅基地，細(xì)分類還可以分，如果粗分類，大致可以分三大類。 第一類是主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地，國家有農(nóng)村土地承包法來調(diào)整這個(gè)關(guān)系，提出要求。 第二類是農(nóng)村集體的建設(shè)用地，我們也叫做農(nóng)村非經(jīng)營性建設(shè)用地。這個(gè)就是說，農(nóng)村本身集體用的土地，比如你的泵房，村里公共設(shè)施的用地、道路，比如醫(yī)務(wù)室等占的地，公用的，不管是生產(chǎn)還是生活，叫非經(jīng)營性的建設(shè)用地，就是農(nóng)村老百姓自己用的地，包括農(nóng)民的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地、農(nóng)村的公共設(shè)施和公益性的用地。 第三類也是農(nóng)村的集體土地，是農(nóng)村集體的土地可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的那一部分，也可以稱作農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地。 大體上，農(nóng)地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地是一塊；再一塊是非經(jīng)營性的建設(shè)用地，實(shí)際上就是農(nóng)村內(nèi)部的公共設(shè)施和公益性的用地，包括農(nóng)民的宅基地；第三類是可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的農(nóng)村集體土地，因?yàn)楣I(yè)化、城鎮(zhèn)化要占農(nóng)村的土地，那么這一部分地就可以用于征地，我們征的就是這部分。這三大類的土地的關(guān)系，由憲法規(guī)定，主要有《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等，還包括《擔(dān)保法》，由相關(guān)的法律來調(diào)整他們之間的關(guān)系，調(diào)整土地和農(nóng)民的關(guān)系。 （二）中央農(nóng)村土地政策的演變過程 黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定，對改革農(nóng)村土地制度提出了總體要求。十八屆三中全會之后，中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央農(nóng)村工作會議和2015年“中央一號文件”都對穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推進(jìn)農(nóng)村土地制度的改革提出了政策要求。我們回過頭來看這個(gè)問題，我們講中央的農(nóng)村土地政策，應(yīng)該有它演變的過程，有它的連續(xù)性。 首先我們看，2008年黨的十七屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中，對于農(nóng)村土地管理提出了一些要求，我們可以把它分解成多層的意思。 （3） 一是講土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，16字原則，到現(xiàn)在我們一直是這個(gè)原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度，這是一層意思。二是要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。三是要搞好農(nóng)村的土地確權(quán)登記辦證工作，這個(gè)是2008年明確提出來的，到現(xiàn)在我們還在做這個(gè)工作。四是完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，依法保障農(nóng)民對土地，對承包土地的占有使用和收益等權(quán)益，要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。實(shí)際上對于農(nóng)地，我們現(xiàn)在講土地流轉(zhuǎn)主要是講第一大類——農(nóng)地，也就是農(nóng)戶承包走的那部分用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、種植養(yǎng)殖的那部分土地。其實(shí)這些問題講的還不是經(jīng)營性建設(shè)用地，也不是宅基地這樣的非經(jīng)營性建設(shè)用地，主要是以農(nóng)地為目的，承包權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民承包的這塊地。 要建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，依照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。這是十七屆三中全會提出來的，當(dāng)然這種經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，不得改變土地的用途。也就是現(xiàn)在講的要避免非糧化，禁止非農(nóng)化，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益等。 2008年，中央明確提出要建立土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場，這是很重要的一項(xiàng)政策，同時(shí)也提出土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的一些原則。而且明確提出要完善農(nóng)村宅基地制度，這是在實(shí)踐當(dāng)中逐步解決的問題，到現(xiàn)在還在試點(diǎn)。同時(shí)也提出要改革征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這也在不斷總結(jié)實(shí)踐當(dāng)中的經(jīng)驗(yàn)，通過試點(diǎn)來完善政策措施以及法律。 2013年，黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定當(dāng)中，對于土地制度方面的改革提出一些要求。主要有，明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這個(gè)就是指剛才前面講的第三類土地——經(jīng)營性建設(shè)用地，就是可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化這部分土地。這實(shí)際上是跟國家征地制度連在一起，原來都是國家征地征走，一次性給你補(bǔ)償，這個(gè)地就跟農(nóng)村沒有關(guān)系了。 其次，十八屆三中全會明確提出，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，就是要保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)力，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、集成，這是指什么呢？是指農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一員，他對這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)，按股份占有收益等等的權(quán)利，保護(hù)成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。 第二，宅基地也是農(nóng)村農(nóng)民集體所有的，他對這塊地是一種物權(quán)性質(zhì)，是農(nóng)民使用集體土地的一種權(quán)益，也是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。完善農(nóng)村宅基地的制度，這就涉及到剛才講的第二類的土地——農(nóng)村非經(jīng)營性的建設(shè)用地。 黨的十八屆三中全會的決定在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面也明確提出，要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開公正、規(guī)范運(yùn)行。我們各地，特別是像北京市，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)和運(yùn)行都是逐步地在完善。北京市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)本身也是走在前面的。 三中全會的決定當(dāng)中也明確提出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，這是一個(gè)明確的要求。這里面實(shí)際上也涉及到了土地的流轉(zhuǎn)問題。因?yàn)榧彝ソ?jīng)營體系的構(gòu)成，比如經(jīng)營主體、經(jīng)營方式，包括社會化服務(wù)要發(fā)生變化。所以在黨的十八屆三中全會的決定里就明確提出來，要堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)地位，要推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，要共同發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。就是說以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)來創(chuàng)新經(jīng)營方式，包括了大戶、專業(yè)戶、家庭農(nóng)場、股份合作這些組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化這些組織、合作社等等。 這些都是以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的。那么第二個(gè)，要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體的所有權(quán)，要依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)，這是一層要求。再一層要求，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對于承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)、抵押擔(dān)保權(quán)。十八屆三中全會決定又明確提出來，允許承包經(jīng)營權(quán)的抵押。這個(gè)權(quán)能在擴(kuò)展，而且允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股來發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營。 在這個(gè)政策變化背景之下，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。所謂承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體形式實(shí)際上就是土地的流轉(zhuǎn)。而且要鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，持續(xù)發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營形式；允許國家財(cái)政支持資金投向合作社、符合條件的農(nóng)民合作社等；允許合作社開展信用合作，這些在2008年黨的十七屆三中全會的決定也提出來了。再有就是要鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種糧業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式，這個(gè)是黨的十七屆三中全會、黨的十八屆三中全會關(guān)于土地流轉(zhuǎn)，關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的要求，這些創(chuàng)新的核心內(nèi)容實(shí)際上都涉及到土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的問題。 2014年中央一號文件比較細(xì)地提出來關(guān)于構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的要求，第一條就是明確提出要發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，完善縣、鄉(xiāng)、村三級服務(wù)和管理的網(wǎng)絡(luò)，探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)化，有條件的地方可對流轉(zhuǎn)土地給予獎補(bǔ)，就是獎勵和補(bǔ)助，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民的意愿，不能強(qiáng)制推動，這都是原則。 所以在2014年中央一號文件當(dāng)中也明確了，你在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系過程中，首先這個(gè)新型的經(jīng)營主體的形成和土地農(nóng)戶、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是分不開的。那么在這個(gè)流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中應(yīng)該遵循什么樣的原則？這個(gè)文件里關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的政策要求，提出了這么幾個(gè)方面： 第一，要完善農(nóng)村土地承包政策。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)集中的時(shí)候，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。這就是我們現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)很重要的提法。承包農(nóng)村集體土地這個(gè)權(quán)利是農(nóng)戶的，他的權(quán)利是不能侵害的。 在這個(gè)基礎(chǔ)之上要放活土地經(jīng)營權(quán)，那么實(shí)際上存在農(nóng)戶承包經(jīng)營土地以后，你可以自己經(jīng)營，也可以把它流轉(zhuǎn)出去。因?yàn)檫@符合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，農(nóng)業(yè)上的勞動力要逐步從第一產(chǎn)業(yè)里轉(zhuǎn)出去，隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，可能由更少的農(nóng)民種更多的土地。要形成這么一個(gè)局面，你就要通過土地的流轉(zhuǎn)。 第二，要引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營型建設(shè)用地入市。這就是前面談到的第三塊土地。十八屆三中全會已經(jīng)提出了明確要求，中央一號文件要按照三中全會的決定、要求，提出來要規(guī)范和引導(dǎo)經(jīng)營性的建設(shè)用地，就是可工業(yè)化、可城鎮(zhèn)化這塊地。就是說，要符合規(guī)劃，要用途管制，在使用的過程中首先要符合國家城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃和用途的管制，因?yàn)橛猛竟苤剖撬袊叶加械?。這塊地做什么用，是公用、商用還是農(nóng)用，都是有明確規(guī)定的。要允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，這是按照三中全會的要求出來的；要加強(qiáng)建立農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。 這一部分土地的關(guān)系也是非常復(fù)雜的，比如說我們現(xiàn)在到底用什么方式，比如有股份制的方式，我這個(gè)土地和非農(nóng)的用途之后，和這個(gè)企業(yè)也好，和土地使用者也好，用入股的辦法，集體作為所有者參與到這個(gè)工業(yè)或者商業(yè)的股份當(dāng)中去，來實(shí)現(xiàn)自己的這塊土地增值的收益，非常復(fù)雜的一個(gè)問題。 第三，中央文件提到，要完善農(nóng)村宅基地的管理制度，改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，選擇若干試點(diǎn)，審慎、穩(wěn)妥推進(jìn)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是，強(qiáng)跑越線。因?yàn)檫@個(gè)問題也是非常復(fù)雜的，前面談到了，農(nóng)民的宅基地是屬于農(nóng)民集體所有的非經(jīng)營性建設(shè)用地，你是作為農(nóng)村經(jīng)營組織的成員，無償?shù)玫竭@塊土地，這塊地是集體所有的。它復(fù)雜在哪？這上面的房子是農(nóng)民所有，房子是自己蓋的，但是這塊地是集體的。所以這個(gè)制度到底怎么流轉(zhuǎn)，能不能轉(zhuǎn)？這些問題都要經(jīng)過試點(diǎn)，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，特別是臨近城市周邊的這些農(nóng)村地方，甚至有些城中村，土地的關(guān)系都非常復(fù)雜，還有小產(chǎn)權(quán)房，都跟這種土地關(guān)系有聯(lián)系。到底怎么處理要經(jīng)過試點(diǎn)，要經(jīng)過一些調(diào)整，看怎么處理，怎么對待這些問題。 第四，要加快征地制度改革。也就是說，國家征地原來國家壟斷一級土地市場，所有建設(shè)用地要從農(nóng)村土地變成城市的建設(shè)用地，首先國家來征成國有，再由國家在一級市場逐級往下分配，這種方式。那么中央提出來要縮小征地范圍，要規(guī)范征地的程序，完善對被征地農(nóng)民的合理規(guī)范、多元的保障機(jī)制。這一部分也是我們征地制度當(dāng)中，我們過去征地范圍過寬，補(bǔ)償過低，公益性、非公益性很難區(qū)分，有一些建設(shè)性的項(xiàng)目也都以公益性的名義，以公益用地的用途征走了。國家征地應(yīng)該是有他的范圍規(guī)定，這個(gè)也明確提出來。這個(gè)也一直在做，一直在探索到底怎么改。 （4） 三、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策和現(xiàn)狀 （一）土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化的關(guān)系 那么我們又把土地流轉(zhuǎn)這些基本的政策要求、框架做了一個(gè)簡單的梳理。那么我們現(xiàn)在要談什么呢？我們當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)加快是在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化的背景之下發(fā)生的，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程當(dāng)中，農(nóng)業(yè)勞動力逐步轉(zhuǎn)到二三產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民原來一家一戶經(jīng)營的小規(guī)模土地有條件得以流轉(zhuǎn)。那么現(xiàn)在這個(gè)狀況是土地流轉(zhuǎn)在加快，我們說這個(gè)土地流轉(zhuǎn)是指第一類的農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民、農(nóng)戶承包，集體的承包地，是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的這塊土地，說的是這個(gè)流轉(zhuǎn)。 中央這樣概括這件事情：積極發(fā)展多種形式適度的規(guī)模經(jīng)營，這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，也是農(nóng)民群眾的自覺選擇。就是說你走到這個(gè)階段了，你必須這么做，要面對這些情況。近年以來，我們國家農(nóng)村土地的經(jīng)營方式也發(fā)生了顯著的變化，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)日益活躍，土地流轉(zhuǎn)的面積在明顯增加。前面用到了這個(gè)數(shù)據(jù)，到2014年底全國承包耕地流轉(zhuǎn)的面積4億畝，流轉(zhuǎn)比例30%。也就是說接近三分之一的土地處在流轉(zhuǎn)狀態(tài)。但是對這個(gè)問題，我們也需要有清醒的認(rèn)識。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在農(nóng)戶的數(shù)量還是非常多的，別看農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)出一半，農(nóng)戶的數(shù)量大概還維持在二億三千萬左右。 在這種情況下，穩(wěn)定的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)或者農(nóng)戶真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)的人口的過程當(dāng)中，土地的流轉(zhuǎn)速度要跟這個(gè)速度有一個(gè)關(guān)系，什么意思呢？就是說如果二三產(chǎn)業(yè)容納不了那么多勞動力，或者說你的城鎮(zhèn)化發(fā)展還不能使那么多的農(nóng)村居民變成城鎮(zhèn)居民，在這個(gè)過程當(dāng)中，流轉(zhuǎn)的速度是受到限制的。 到2014年底，我們農(nóng)村承包集體耕地的農(nóng)民家庭大概是2億3千萬戶，其中有5800多萬戶發(fā)生了流轉(zhuǎn)，就是說2億3千多萬戶農(nóng)民當(dāng)中，大概有四分之一的農(nóng)戶發(fā)生了流轉(zhuǎn)，還有四分之三的沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，這個(gè)數(shù)量比2013年增加兩個(gè)百分點(diǎn)，這是一個(gè)流轉(zhuǎn)的這個(gè)趨勢。當(dāng)然這個(gè)流轉(zhuǎn)的速度與2000年到2008年、2009年之前相比，2008年、2009年、2010年到現(xiàn)在，流轉(zhuǎn)的速度是在明顯加快的。這是一個(gè)，土地流轉(zhuǎn)加快。 那么農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體日益地多元化，這個(gè)前面也談到了，就是說土地和這個(gè)經(jīng)營主體的變化是密切相關(guān)的。我們前面談到了，種糧大戶68萬戶，雖然占全國農(nóng)戶總數(shù)的0.3%都不到，但是它經(jīng)營的耕地面積占全國耕地面積的7.3%，糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的12%。這也就是說不到0.3%的農(nóng)戶用了全國耕地的7%，生產(chǎn)了12%點(diǎn)多的糧食。這就是經(jīng)營主體變化、作用。 再有，我們現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)，87萬不到88萬家庭農(nóng)場的平均規(guī)模也將近200畝地了，現(xiàn)在2億3千萬農(nóng)戶平均經(jīng)營的耕地大概是7.5畝，那么家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模呢？他的平均規(guī)模將是農(nóng)戶的平均規(guī)模的20多倍。所以經(jīng)營主體在近年發(fā)生了重大的變化，明顯的變化。前面也提到，農(nóng)民專業(yè)合作社到今年（2015年）3月份有133萬家。跟2010年相比，就是說跟五年前相比，是五年前的三倍多。實(shí)有入社的農(nóng)戶將近9000萬戶了，也占了全國農(nóng)戶總數(shù)的38%。這個(gè)就說明了土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營主體的變化。 那么我們土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是什么？剛才我們前面談到，中央提出要堅(jiān)持落實(shí)農(nóng)村土地的所有權(quán)，要穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，要放活土地的經(jīng)營權(quán)。從實(shí)際過程來講，農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)發(fā)生過兩次分離，農(nóng)村改革35年來發(fā)生過兩次分離。第一次分離是集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離，就是說這個(gè)地是集體的，但是按照法律的規(guī)定，集體的土地是由農(nóng)戶來承包來經(jīng)營的，這是兩權(quán)分離，一個(gè)是集體所有，一個(gè)是農(nóng)戶經(jīng)營。農(nóng)戶承包經(jīng)營，形成農(nóng)地集體所有農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的形式，國家用法律的形式確認(rèn)農(nóng)民對農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，就是物權(quán)，就是財(cái)產(chǎn)權(quán)利。由物權(quán)法、土地管理法、土地承包法來保障它這個(gè)權(quán)利，調(diào)整他們之間的關(guān)系。 近十多年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我們國家農(nóng)業(yè)從生產(chǎn)力水平，到經(jīng)營方式都有提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平在提高。前面我們講背景的時(shí)候都談到了，我們用工量在明顯下降，農(nóng)業(yè)機(jī)械化率在迅速提高。在這個(gè)過程當(dāng)中，就是你種這么多地，用的農(nóng)民越來越少，而且經(jīng)營方式也發(fā)生變化。除了一戶一戶的家庭經(jīng)營這種形式以外，像合作社、家庭農(nóng)場、大戶、不同形式農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的方式等等。經(jīng)營方式也都發(fā)生了變化，形成了第二次分離。 什么叫第二次分離？也就是說，所有權(quán)還是集體的，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生了分離。承包權(quán)還是農(nóng)戶的，經(jīng)營權(quán)分離給誰給了這些專業(yè)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、合作社和其他新型的經(jīng)營主體，我們說叫“三權(quán)分離”，形成了三權(quán)分置。也就是所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置。當(dāng)然現(xiàn)在法律界還有爭議，說農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，從農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)里再分離出經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)是我農(nóng)戶的，但是我自己不經(jīng)營，我給別人去經(jīng)營，我給這些大戶。這個(gè)權(quán)利是什么性質(zhì)的，法律界還有爭議。這需要在實(shí)踐當(dāng)中去探討，不管怎么樣，三權(quán)分置的格局是形成了。之所以這樣，三權(quán)分置，第二次分離才可能使農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能更加完整，使用、占有、出租、抵押、融資等這些權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。 （二）當(dāng)前我國農(nóng)村家庭承包耕地的流轉(zhuǎn)情況 關(guān)于當(dāng)前我們國家的農(nóng)村家庭承包耕地的流轉(zhuǎn)情況，我想比剛才更加細(xì)一點(diǎn)地向大家做一個(gè)匯報(bào)。這實(shí)際上是我們國家農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司的一個(gè)統(tǒng)計(jì)，他所有的數(shù)據(jù)都是到2014年年底的數(shù)據(jù)。有的數(shù)據(jù)剛才我們也都用過了，但是這個(gè)更加系統(tǒng)、更加全面，以使我們掌握、把握我們國家現(xiàn)在農(nóng)村家庭承包耕地的流轉(zhuǎn)情況，也就是第一類土地流轉(zhuǎn)的情況。比如說全國家庭承包流轉(zhuǎn)面積4.03億畝，比2013年增長了18.3%，增長率是比較高的；流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營面積30.4%，比2013年高4.7個(gè)百分點(diǎn)。 第二，流轉(zhuǎn)出的承包地的農(nóng)戶是5833萬戶，占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的25.3%，上升2.4個(gè)百分點(diǎn)。 第三，土地流轉(zhuǎn)超過35%的有8個(gè)省市，上海第一，71.5%，它的流轉(zhuǎn)率高達(dá)71.5%，江蘇58.4%，北京52%，黑龍江50.3%，浙江48%，安徽41%，重慶39.7%，河南37.1%。這個(gè)可以看出來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方流轉(zhuǎn)率比較高，大城市周邊流轉(zhuǎn)率比較高。比如江蘇、浙江、重慶，土地雖然少，但是經(jīng)濟(jì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展得快，流轉(zhuǎn)率就比較高。像黑龍江土地資源比較多，流轉(zhuǎn)率比較高；土地資源多的地方，像安徽、河南等國家糧食主產(chǎn)區(qū)，戶均的耕地資源略高于其他地方，它的流轉(zhuǎn)率也比較高，但是他與大城市，像上海、北京等都不同。因?yàn)樯虾Ａ鬓D(zhuǎn)率高是跟它城市規(guī)模比較，它6000多平方公里，北京1萬6千多。所以流轉(zhuǎn)比例、比重形成都有它自己的原因。 第四，耕地流轉(zhuǎn)方式以承包和出租為主，轉(zhuǎn)包的為46.6%，出租的33.1%，這兩項(xiàng)就占了將近80%。全部流轉(zhuǎn)的耕地中，流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶占58.4%，流轉(zhuǎn)給農(nóng)民專業(yè)合作社的占21.9%，這兩項(xiàng)占了80%左右，流入企業(yè)的占9%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方式，流入其它主體的10%左右。那么流入的主體，農(nóng)戶還是占大多數(shù)，其次是合作社。 （5） 第五，流入合作社面積占流轉(zhuǎn)面積比重比較大，比如青海、黑龍江、上海、江蘇、貴州、安徽。實(shí)際上這個(gè)指標(biāo)反映什么問題呢？反映這個(gè)地區(qū)的農(nóng)民合作社發(fā)展得比較快，流轉(zhuǎn)得比較多。比例最高是青海40%，其次黑龍江32%，上海30%，江蘇29.7%，貴州27.9%等等。 第六，土地流轉(zhuǎn)的合同簽訂率在穩(wěn)步提高。過去相當(dāng)多的流轉(zhuǎn)都是口頭的，農(nóng)戶口頭的，“我去打工了，我這地你來種。”“那你明年怎么辦？”“明年再說明年的。”基本都是這種方式，但這種流轉(zhuǎn)只能流轉(zhuǎn)給熟人、親戚朋友、本村的人。隨著管理的完善，耕地流轉(zhuǎn)雙方的規(guī)范化，合約的程度越來越高。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，涉及耕地流轉(zhuǎn)的面積2.69億畝，什么意思？我們流轉(zhuǎn)的4億畝耕地里面，有2.7億畝雙方簽訂了正式流轉(zhuǎn)合同。還有1.3億畝還是維持在口頭的流轉(zhuǎn)方式上。這就是一個(gè)很大的進(jìn)步，這個(gè)比率在逐步提高。 這里面還有一個(gè)情況，是什么？國家經(jīng)過這些流轉(zhuǎn)以后，目前經(jīng)營耕地規(guī)模在30畝以下的農(nóng)戶有2.2億多戶。剛才講我們2億3千萬農(nóng)戶，2.2億戶占農(nóng)戶總數(shù)量的96.1%，也就是96.1%的農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模還是在30畝以下。這個(gè)比重的只比2013年下降0.1個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)說明什么呢？雖然有大戶、家庭農(nóng)場、合作社、各種產(chǎn)業(yè)化形式的經(jīng)營主體等，經(jīng)營主體在逐漸規(guī)模化、集約化、適度規(guī)模經(jīng)營，但是我們還必須看到，占96.1%的農(nóng)戶平均的經(jīng)營規(guī)模還是在30畝以下。也就是說，小規(guī)模分散的經(jīng)營還是目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的主體，這個(gè)現(xiàn)實(shí)我們必須看到。 在這個(gè)背景之下，經(jīng)營規(guī)模在50畝以上的，那4%里面的50畝以上的增加得比較快。現(xiàn)在是50畝以上大概340多萬戶，50到100畝，100到200畝，200畝以上都有一個(gè)比例。50到100畝占69%將近70%，100畝到200畝將近占20%，就是在50畝以上的農(nóng)戶當(dāng)中?？偭可蟻碇v，還得能看到，規(guī)模在30畝以上的農(nóng)戶的比例還比較低的，我們必須認(rèn)清楚這個(gè)形勢。 （三）關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定 土地流轉(zhuǎn)19條的原則，實(shí)際上也就是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的原則有4條： 一是要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭經(jīng)營承包為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營多種經(jīng)營方式共同發(fā)展，這是一個(gè)原則。 第二條原則，堅(jiān)持以改革為動力，充分發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神，鼓勵創(chuàng)新，支持基層先行先試，靠改革解決發(fā)展難題。不同類型的土地和農(nóng)民的關(guān)系不一樣，有不同的法律來調(diào)整。但是我們現(xiàn)在的法律也好，規(guī)定也好，還不能完全調(diào)整現(xiàn)在我們在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會生活當(dāng)中，農(nóng)民和土地的關(guān)系，還需要完善、修改、補(bǔ)充。那么這個(gè)怎么來？這就需要尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，要尊重地方實(shí)踐，允許支持基層先行先試。 第三，要依法自愿有償，堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，政府扶持引導(dǎo)，市場配置資源。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不能違背農(nóng)戶的意愿，不能損害農(nóng)民的權(quán)益，不能改變土地的用途，不能破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。這也是一條非常重要的原則，四個(gè)“不得”。不得違背農(nóng)戶意愿，農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)你不能強(qiáng)迫他；不能損害農(nóng)民的權(quán)益，這個(gè)地是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)力，不能說侵權(quán)；不得改變用途，農(nóng)地農(nóng)用，這個(gè)用途有規(guī)劃用途管制的，特別是承包地的流轉(zhuǎn)，它是有用途管制的。你不能說我流轉(zhuǎn)來的耕地頭兩年種點(diǎn)糧食，過兩年我就弄農(nóng)家樂，再過幾年改高爾夫球場，這就不行。 第四個(gè)原則，要堅(jiān)持適度經(jīng)營。要提高土地的經(jīng)營規(guī)模，同時(shí)又要防止土地過度集中，為什么？因?yàn)槲覀?/SPAN>96%的農(nóng)戶承包的耕地面積平均規(guī)模在30畝以下，我們進(jìn)行城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，農(nóng)民勞動力也好，農(nóng)民家庭也好，還不能夠完全轉(zhuǎn)移城里，在二三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定就業(yè)，搬到城鎮(zhèn)做一個(gè)穩(wěn)定的家庭，全家都轉(zhuǎn)移出去，現(xiàn)在我們還做不到這一點(diǎn)。還是要考慮到就業(yè)的問題，考慮到效率公平的問題，這些問題要靠提高勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率、資源利用率，才能達(dá)到這些目的。而且要求要確保農(nóng)地農(nóng)用，重點(diǎn)支持，從國家的角度重點(diǎn)支持發(fā)展農(nóng)業(yè)糧食的規(guī)模化生產(chǎn)。 土地流轉(zhuǎn)19條里有四個(gè)基本原則，除了原則之外，提出一些鼓勵，它鼓勵什么行為？鼓勵創(chuàng)新的土地流轉(zhuǎn)形式；鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股；鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地，并促其轉(zhuǎn)移就業(yè)；鼓勵農(nóng)民在自愿的前提下，采取互換或者地方式解決承包地細(xì)碎化的問題。過去我們承包土地，好地、快地、近地、遠(yuǎn)地是搭配的，你家里十畝地，沒準(zhǔn)分成七塊八塊，最多分十幾塊，土地細(xì)碎化是很明顯的。這個(gè)到底怎么辦？咱們也不說打亂重分，你可以用互換的方式，地方自己解決，只要農(nóng)民同意。 當(dāng)然,土地流轉(zhuǎn)19條當(dāng)中還有很多規(guī)定，第一個(gè)是鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的形式。要嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，這個(gè)權(quán)利不是別人的，土地是不是流轉(zhuǎn)，價(jià)格怎么定，形式怎么選擇，應(yīng)當(dāng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)當(dāng)歸承包農(nóng)戶所有。這都是國家政策明確規(guī)定的。 再有一方面，要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。政府相關(guān)部門要研究制定流轉(zhuǎn)市場的運(yùn)行規(guī)范，加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。現(xiàn)在很多省、縣、鄉(xiāng)都逐步地在建立經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，在逐步的完善過程當(dāng)中。這是一個(gè)流轉(zhuǎn)的問題。 剛才談到了合理確定經(jīng)營規(guī)模的要求，那么在土地流轉(zhuǎn)的過程當(dāng)中，國家政策還有一個(gè)很重要的問題，對工商企業(yè)租賃、農(nóng)戶承包土地的政策做了要求。2015年，相關(guān)部委又對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地做了一個(gè)明確規(guī)定，鼓勵發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種糧業(yè)，實(shí)際上國家是支持這件事情的。工商資本進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè)，把新的要素、資金技術(shù)、市場帶到農(nóng)村，帶到農(nóng)業(yè)上去，形成一二三產(chǎn)業(yè)的融合。因?yàn)槟闶且咿r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這條路的，在這方面國家一直是支持和鼓勵的。 在實(shí)踐當(dāng)中總結(jié)出來一些經(jīng)驗(yàn)，要鼓勵產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，涉農(nóng)企業(yè)重點(diǎn)從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)村社會化服務(wù)和帶動農(nóng)民合作社發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。這是適合企業(yè)做的事，適合農(nóng)民做的事要讓農(nóng)民做，你起引領(lǐng)帶動的作用。要支持企業(yè)和農(nóng)戶農(nóng)民合作社建立緊密的利益連接機(jī)制。產(chǎn)業(yè)化從1992年到現(xiàn)在已經(jīng)將近20多年時(shí)間的過程當(dāng)中，有成功的，也有失敗的。成功的都是比較好的，建立和處理利益連接關(guān)系、利益公擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、互利共贏關(guān)系。這是一方面。 另一方面，從政府管理的角度，要加強(qiáng)對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶土地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。這個(gè)在新的文件規(guī)定里面都有明確的規(guī)定。這實(shí)際上有一個(gè)理念，對工商企業(yè)長時(shí)間、大面積地租賃農(nóng)民的承包地，施行雇工經(jīng)營的方式國家要有限制，要有明確的上限控制，就是你能租多少地，你能租多長時(shí)間。要建立健全資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。這都要明確的規(guī)定，因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)是農(nóng)民的，涉及到農(nóng)民的收益，農(nóng)民的就業(yè)，農(nóng)民的生計(jì)問題等。當(dāng)然很多工商企業(yè)也有很多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)國外都有，用什么方式都好，但是從國家管理的角度要有監(jiān)管，要有風(fēng)險(xiǎn)的防范，比如非糧化的傾向、非農(nóng)化的傾向，甚至追求利益改變用途，這些都要有監(jiān)管、有控制。 對于工商租賃、農(nóng)民承包地要按照面積分級備案，要有準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事中、事后的監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源，損害農(nóng)民土地權(quán)益等。所以在這個(gè)問題上，一方面這是好事，要鼓勵要支持，另一方面要管，要有限制，什么樣的情況，怎么處理，要有明確的政策規(guī)定。 關(guān)于土地流轉(zhuǎn)基本的背景、政策和基本情況，我向大家做了一個(gè)概要介紹。大家可以在學(xué)習(xí)文件、實(shí)際工作當(dāng)中來體會或者處理，在實(shí)踐當(dāng)中在提高、深化我們的認(rèn)識，解決好這個(gè)問題。 |
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