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一、信用“基礎(chǔ)樁”的薄弱日益成為制約國內(nèi)普惠金融業(yè)發(fā)展的瓶頸

作為一國金融基礎(chǔ)設施中的重要組成部分，征信直接關(guān)系社會公共利益，也是衡量金融市場有效性的核心，它的質(zhì)量決定了金融中介的效率、貸款人評價風險的能力和借款人在競爭條件下獲得貸款和其他金融產(chǎn)品的概率。相對于其他正規(guī)金融，征信對普惠金融的影響更大，甚至可以說，征信體系就是普惠金融的“基礎(chǔ)樁”。

然而，正是由于“基礎(chǔ)樁”不牢靠，導致我國近年來P2P 等普惠金融業(yè)近年發(fā)展遇到瓶頸裹足不前。中投公司副總經(jīng)理謝平就認為：“P2P網(wǎng)貸發(fā)展的核心障礙是征信系統(tǒng)不健全、不開放，直接制約了網(wǎng)貸的信用評估、貸款定價和風險管理效率，增加了交易成本。如果全國的P2P平臺能聯(lián)網(wǎng)， 個人在不同平臺之間‘拆東墻補西墻’套利或詐騙的現(xiàn)象將會大大減少”。不獨P2P，作為普惠金融最重要的一員，小額融資機構(gòu)的運作為千萬家小微企業(yè)和個人提供了融資方便，但他們究竟能走多遠也同樣與征信的“基礎(chǔ)樁”密切相關(guān)。

從美國、歐洲、日本等經(jīng)濟發(fā)達國家的實踐來看，消費金融、小額信貸和賒購賒銷等零售業(yè)務的發(fā)展，越來越多地依賴于信用評分技術(shù)的支持和對借款人信用風險進行自動化的量化分析與判斷。信用評分模型的開發(fā)與應用建立在對借款人多年、海量、高質(zhì)量的歷史數(shù)據(jù)收集整理的基礎(chǔ)上。我國小額融資機構(gòu)在零售信貸授信決策過程中普遍存在征信服務供給不足、自行征信成本高且時間長等問題，不能有效地控制多重負債、欺詐等授信風險，也難以對借款人的違約失信行為進行有效制約。因此，信用“基礎(chǔ)樁”的薄弱日益成為制約我國普惠金融業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。

二、現(xiàn)有征信體系覆蓋范圍極其有限

我國征信體系建設從1992 年起步， 一直由我國央行中國人民銀行主導。截至2013年12月底，央行征信中心的企業(yè)征信系統(tǒng)共錄入企業(yè)及其他組織信息1919.3萬戶，其中453.8萬戶有信貸記錄。個人征信系統(tǒng)收錄自然人約8.39億人，其中3.21億人有信貸記錄。但是，在這一系統(tǒng)中反映的只是個人或企業(yè)與銀行間發(fā)生的信用情況，企業(yè)與企業(yè)間的商業(yè)信用關(guān)系并沒有得到系統(tǒng)的記錄與反映。

現(xiàn)代信用除銀行信用外，還包括商業(yè)信用、國家信用、消費信用和國際信用。其中商業(yè)信用也是普遍存在的基本信用形式，是工商企業(yè)間因商品或服務賒購賒銷而形成的信用。對于中小企業(yè)，特別是那些無法獲得銀行貸款的80%以上的小微企業(yè)，在央行征信系統(tǒng)中根本沒有信用記錄，其分散在民間的因賒購賒銷或小額借貸形成的信用記錄又得不到系統(tǒng)的收集與整理。因此，現(xiàn)有征信體系覆蓋范圍有限。

央行征信體系覆蓋范圍的局限性是其角色“定位”導致的。首先，央行征信中心的設立初衷是作為銀行業(yè)監(jiān)管的輔助工具，同時向被監(jiān)管的商業(yè)銀行提供借款人的歷史借貸記錄。據(jù)世界銀行調(diào)查報告顯示（the World Bank, 2003），全球46%的公共征信機構(gòu)是用來輔助銀行業(yè)監(jiān)管的，僅有34%的機構(gòu)設立初衷是改善貸款人可得數(shù)據(jù)的有效性。因此，公共征信機構(gòu)一般僅采集有限的貸款相關(guān)信息。其次，采集數(shù)據(jù)的來源也僅限于央行管轄權(quán)內(nèi)的金融機構(gòu)，不包括零售業(yè)、電信等不屬于其監(jiān)管范疇內(nèi)的機構(gòu)。第三，各委辦之間沒有形成合力，各部委至今均不愿意與央行征信系統(tǒng)共享信息，致使我國中小企業(yè)信用信息庫始終建不起來。

然而目前有資格接入央行征信中心的小貸機構(gòu)，也不急于對接央行征信體系，原因據(jù)分析，主要有以下幾方面：一是接入后實際能查詢的內(nèi)容對防范企業(yè)風險效用有限。央行征信系統(tǒng)內(nèi)的企業(yè)數(shù)據(jù)主要集中于大中型企業(yè)，小微企業(yè)的信用記錄極少，而企業(yè)主的個人信用記錄只能作為判斷企業(yè)的主要輔助信息。全面的企業(yè)信用信息應由上下游供應鏈間的商業(yè)信用，以及工商、水電煤、法院、海關(guān)等諸多方面的輔助信息構(gòu)成。因此實地征信考察環(huán)節(jié)仍必不可少。二是小貸機構(gòu)客戶自身不愿意接入。雖然接入央行征信中心有助于提高客戶還款積極性，可一旦小貸機構(gòu)客戶的信貸情況被共享至銀行界，銀行會認為該客戶存在財務風險，很可能再不貸款給他。即使銀行同意放貸，貸款利率也可能比原先上浮許多。為避免受歧視，小貸機構(gòu)的不少企業(yè)客戶不愿意將自身的信用信息上傳至央行征信系統(tǒng)。為留住客戶，小貸公司主動選擇了不與央行征信中心對接。

三、當務之急是構(gòu)建有效的社會征信體系作為央行征信體系的補充

想把央行征信系統(tǒng)作為小額貸款機構(gòu)的“基礎(chǔ)樁”，現(xiàn)實推行有較大障礙。因為央行征信系統(tǒng)只能采集銀行領(lǐng)域信息，其他領(lǐng)域因為缺乏互惠互利的基礎(chǔ)導致其他部委的不合作而無法操作；另一方面，央行征信系統(tǒng)成立以來一直采取行政化模式，征信中心屬于事業(yè)單位，較少考慮經(jīng)濟效果，一切以我為主，各種限制太多，無法與各地機構(gòu)進行對等合作，如何更好地為金融機構(gòu)服務的意識也極其模糊。因此當務之急是構(gòu)建起有效的社會征信體系作為央行征信體系的補充，讓社會征信機構(gòu)提供多元化的服務，滿足不同類型小額融資機構(gòu)的需求，為更多不和銀行發(fā)生關(guān)系的個人和企業(yè)建立起信用檔案。

目前在國內(nèi)市場上開展征信業(yè)務的第三方機構(gòu)只有上海資信、深圳鵬元和北京安融惠眾等屈指可數(shù)的幾家公司，業(yè)務拓展異常緩慢。表面原因有以下三條：一是政府信息孤島林立，收集數(shù)據(jù)困難。二是各家數(shù)據(jù)來源公司“自立門戶”，數(shù)據(jù)缺乏整合。第三，征信行業(yè)商業(yè)模式不明晰，征信立法不健全。迄今只有深圳鵬元征信有限公司一家能單純依靠征信業(yè)務實現(xiàn)微利，利潤率與國外同行相比也有天壤之別。

事實上，在世紀之交，北京、上海、浙江、廣州等經(jīng)濟發(fā)達城市都曾積極探索適應各地經(jīng)濟發(fā)展的信用基礎(chǔ)設施，但始終建不起來。上海就曾想在張江建信用信息庫，一方面建庫及維護成本太高，另一方面各職能部門完全缺乏信息共享意識，致使建庫不了了之。

國外大量研究證據(jù)表明，在發(fā)展中國家建立公共征信機構(gòu)的行為本身是對民間征信業(yè)缺乏的替代（Jappelli&Pagano, 2002），一方面是政府對疲弱的貸款市場中貸款人權(quán)利的一種保護性措施；另一方面，公共征信機構(gòu)的活動能有效地“擠出”民間征信機構(gòu)。我國央行征信中心的發(fā)展史也佐證了這一論點。自從2006 年央行征信中心成立后，社會征信體系便一落千丈。這是因為一旦央行征信體系有能力向市場上主要的貸款人保質(zhì)保量地提供其迫切需要的借款人信息，必將導致設立民間征信機構(gòu)的成本大幅提升。公共征信機構(gòu)一般不提供諸如信用評分等增值信用信息服務，也沒有競爭動力拓展信息量和服務范圍，因此其采集的信息只能基本滿足貸款人需求，不能提供充分的信息以利拓寬國內(nèi)的信貸市場。所以當一國公共征信機構(gòu)占主導時，社會融資約束情況不會得到改觀，企業(yè)融資難的問題依舊突出。

國外大量實證研究同時表明，社會征信業(yè)的發(fā)展對信貸業(yè)務的擴張，進而促進社會經(jīng)濟發(fā)展會起到顯著的推動作用。由于民間征信機構(gòu)將目標市場定位于零售信用和小企業(yè)借貸，他們善于運用統(tǒng)計分析的大規(guī)模篩選技術(shù)使大量小額貸款申請的處理符合成本-效益原則，還能把從各渠道采集來的數(shù)據(jù)加工成特殊的產(chǎn)品和服務。除向市場提供信用報告外，還有償提供信用評分和投資組合的監(jiān)控應用等增值服務，能契合小額貸款機構(gòu)的需求，便于貸款人更好地了解借款方信用，更迅速地做出授信決策，并提高信用風險管理水平。同時也就更有效地滿足了市場上企業(yè)和個人多層次的信貸需求。因此，與普惠金融業(yè)相匹配的征信體系是社會征信體系。由于國內(nèi)的社會征信體系尚處于“嬰兒期”，不具備自我發(fā)展壯大的能力，因此亟待政府的呵護與培育。

四、政府應在信用信息共享方面有所作為

征信體系是采集、分享和運用相關(guān)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)，由機構(gòu)、個人、原則、程序、標準和技術(shù)構(gòu)成，使與貸款決策相關(guān)的信息能安全有效地流動。征信體系的核心是受信人信息數(shù)據(jù)庫，連同支持這些數(shù)據(jù)庫高效運轉(zhuǎn)的機制、技術(shù)和法律框架。通過向潛在授信人提供受信方的貸款歷史記錄降低信息的不對稱性，有效減少逆向選擇和道德風險事件的發(fā)生。通過分析征信信息和由這些信息加工的各衍生工具（例如信用評分），授信人能更好地基于受信方過去和現(xiàn)在的付款行為、負債水平和其他一些因素來預測其將來的還款前景。征信體系的目標是提供客觀數(shù)據(jù)庫，因此有利于那些過去因某種形式的偏見被拒絕授信的細分人群有獲得貸款的機會，還能約束受信人行為。另外，金融監(jiān)管當局能利用征信數(shù)據(jù)進行宏觀和微觀的審慎監(jiān)管。運用征信工具還有助于市場開放，促進公平競爭的信貸市場形成?？傊餍朋w系功能的充分發(fā)揮能確保小額信貸市場的運作更安全、更有效，促進市場上所有的利益關(guān)聯(lián)方相互信任，平等合作。

征信不是單一行業(yè)，而是一個涵蓋了不同行業(yè)的網(wǎng)絡體系。因此制定征信活動的規(guī)則應顧及這一網(wǎng)絡中的所有參與者。政策制定者必須合理地給各參與方（包括受信人、授信人和征信機構(gòu)），連同監(jiān)管者本身分配相應的責任和義務（Jentzsch, 2010）。若監(jiān)管條例只對該網(wǎng)絡中的一個參與方設定嚴格的業(yè)務邊界，可能會帶來意想不到的后果。世界銀行（2011）指出一旦法律框架過于嚴苛將阻礙征信活動的有效展開。例如，若出于保護隱私權(quán)的考慮，法律規(guī)定數(shù)據(jù)提供方和征信服務提供者在每次采集數(shù)據(jù)時都需要得到數(shù)據(jù)主體的同意。且不說由此將帶來高額成本，就是過度麻煩也會減少數(shù)據(jù)用途。因此在設計新法規(guī)或修改既有法規(guī)時，監(jiān)管者應仔細權(quán)衡新規(guī)對征信系統(tǒng)整體帶來的預期收益和潛在的負面影響，讓罰則和違規(guī)情況盡量匹配。另外，為了鼓勵行業(yè)競爭，監(jiān)管方不應設定過高的合規(guī)成本阻礙參與者進入市場。總之，世界銀行發(fā)布的《征信業(yè)一般原則》（2011）第四條規(guī)定，征信的法律和監(jiān)管的總體框架應該清晰、有預見性、非歧視、能恰當?shù)刂С謹?shù)據(jù)主體的權(quán)利、有有效的司法或法外的爭議解決機制。征信數(shù)據(jù)采集和使用的三條“底線原則”是充足性、必要性和不過度（World Bank,2011）。征信網(wǎng)絡有效性的提高能給規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟提供更多的機會。

通常央行被任命為征信機構(gòu)的主管部門，負責立法和監(jiān)管。但央行并不是勝任這一角色的最佳人選。首先，央行官員更熟悉被他們監(jiān)管的機構(gòu)———商業(yè)銀行，對不在其監(jiān)管范圍內(nèi)的小額貸款機構(gòu)幾乎沒有任何監(jiān)管經(jīng)驗。其次，他們會優(yōu)先確保銀行體系的穩(wěn)健性，而把促進征信業(yè)的發(fā)展置于次要地位。這兩大因素會影響央行官員的決策，傾向于發(fā)展以銀行為中心的征信業(yè)。央行會通過設定數(shù)據(jù)庫訪問標準或收費結(jié)構(gòu)來限制信息的分享和使用，禁止授信人平等地訪問數(shù)據(jù)庫，從而導致經(jīng)濟數(shù)據(jù)的碎片化，削弱征信報告的預見能力，減少征信活動對信貸市場競爭的促進作用（del Villar, Diaz de Leon and Hubert, 2003）。因此，當發(fā)展中國家既有公共征信機構(gòu)，又任命央行監(jiān)管國內(nèi)征信業(yè)時，為了支持社會征信業(yè)的發(fā)展，確保社會征信體系的活力和有效性，政府必須做好以下四方面的工作：

1、明確規(guī)定公共征信機構(gòu)的數(shù)據(jù)庫必須與合格的社會征信機構(gòu)共享。征信業(yè)理論和征信業(yè)發(fā)達國家的實踐表明，民間征信機構(gòu)向授信人提供的數(shù)據(jù)和服務在深度和廣度方面要超出公共征信機構(gòu)。在發(fā)展中國家，公共征信機構(gòu)采集信息的質(zhì)量和效率更高，但信息分享機制尚未建立或非常簡陋。為了不抑制民間征信業(yè)的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，政策制定者應限制公共征信機構(gòu)向社會企業(yè)和個人有償提供信息，并強制其信息庫與持牌的合格民間征信機構(gòu)共享。為保障信息分享機制的合法性和有效性，征信活動的立法和執(zhí)法必須加強。

2、鼓勵創(chuàng)設民間征信機構(gòu)，并規(guī)范其運營。首先，政府應重視法律和監(jiān)管框架對征信體系中各參與方的非歧視性，以便各類所有制結(jié)構(gòu)的征信機構(gòu)都有機會在市場上提供信用信息服務，從而有助于促進公平競爭的信貸市場形成。其次，政府應重視用法制來平衡保護數(shù)據(jù)主體利益和促進信用信息分享這兩者間的關(guān)系。第三，政府有必要權(quán)衡征信體系的有效性。應敦促監(jiān)管者設計一種機制，一旦出現(xiàn)征信服務供應商壟斷經(jīng)營或其他市場失靈的情況，該機制能從效率的角度定期審查征信服務的成本和定價，并考慮該壟斷機構(gòu)提供服務的特點、市場規(guī)模和結(jié)構(gòu)等。當競爭性征信市場確立后，政府應敦促監(jiān)管者確保不會因市場價格的過度競爭而危及信息安全標準的執(zhí)行和造成不必要的數(shù)據(jù)碎片化、損失效率或危害征信體系可持續(xù)性的情況發(fā)生。

3、在法治尚不健全的條件下，應建立起聯(lián)合監(jiān)管機制。由于征信活動涉及不同行政管轄權(quán)的多部門，需要監(jiān)管者之間的有效配合。征信活動的管理部門一般包括央行、銀監(jiān)會、數(shù)據(jù)保護機構(gòu)、消費者保護機構(gòu)和競爭與反壟斷機構(gòu)等。采用聯(lián)合監(jiān)管機制并任命其中一個監(jiān)管方為主要監(jiān)管人，有利于將監(jiān)管職責明確定位于促進征信體系的整體發(fā)展，規(guī)避一家監(jiān)管帶來的偏護性，確保不同監(jiān)管主體能齊心協(xié)力保障征信業(yè)的發(fā)展目標與國家政策一致，即促進征信體系的安全性和有效性。聯(lián)合監(jiān)管過程中應明確各管理部門的相應職責，消除對征信體系參與者的多頭監(jiān)管和監(jiān)管“真空”現(xiàn)象。另外，合作監(jiān)管各職能部門的監(jiān)管內(nèi)容應與其部門法定權(quán)限相一致，并不能與其他法律框架發(fā)生沖突。

4、在建立起信息分享的機制前，政府應廣泛征詢國內(nèi)外的專業(yè)知識和經(jīng)驗。政府不僅應傾聽國內(nèi)民間機構(gòu)的意見，還應咨詢國外民營征信機構(gòu)的專業(yè)知識。他們中的許多機構(gòu)在處理信息共享的法律和監(jiān)管環(huán)境方面擁有豐富經(jīng)驗，對新法律可能對信息共享造成的意外后果或潛在障礙等情況能提出特別實用的見解。

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