起訴期限是法律設(shè)定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進(jìn)入司法實(shí)體審查的問題。
行政訴訟的起訴期限，是指公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，而向人民法院提起行政訴訟，其起訴可由人民法院立案受理的法定期限。起訴期限由法律規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政行為作出的一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。這個(gè)時(shí)間限制就是我們在行政訴訟法律制度中的"起訴期限"。例如當(dāng)事人知道行政機(jī)關(guān)作出行政行為的，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起6個(gè)月內(nèi)提出。
行政訴訟起訴期限與民事訴訟時(shí)效制度不同，在行政案件的立案審查和開庭審理過程中，人民法院應(yīng)主動(dòng)審查起訴期限。實(shí)踐中，人們經(jīng)常將起訴期限與訴訟時(shí)效搞混。起訴期限是行政訴訟中的名詞，訴訟時(shí)效是民事訴訟中的名詞。兩種時(shí)間間隔的規(guī)定雖然都有維護(hù)社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定，懲罰“權(quán)利的睡眠者”的作用，但二者的區(qū)別也是很明顯的。主要區(qū)別在于起訴期限是程序性規(guī)定，訴訟時(shí)效是實(shí)體性規(guī)定。
第一，起訴期限規(guī)定在《行政訴訟法》中，是由程序法作出規(guī)定。而訴訟時(shí)效規(guī)定在《民法通則》及相關(guān)司法解釋中，是由實(shí)體法作出規(guī)定。
第二，行政案件立案后，經(jīng)過審查認(rèn)為超過了起訴期限，會(huì)駁回原告的起訴，所用的法律文書是“裁定書”。民事案件立案后，經(jīng)過審查認(rèn)為超過了訴訟時(shí)效，會(huì)駁回原告的訴訟請求，所用的法律文書是“判決書”。
第三，超過起訴期限，當(dāng)事人喪失的是提起訴訟的權(quán)利，即根本無權(quán)要求進(jìn)入司法程序取得保護(hù)的"訴權(quán)|"。而超過訴訟時(shí)效，當(dāng)事人有權(quán)利進(jìn)入司法程序要求保護(hù)，但法律拒絕為其提供保護(hù)，即當(dāng)事人喪失的是“勝訴權(quán)”。
第四，兩者中斷的法律規(guī)定不同。《民法通則》第140條規(guī)定：“訴訟時(shí)效因提起訴訟、當(dāng)事人一方提出要求或者同意履行義務(wù)而中斷。從中斷時(shí)起，訴訟時(shí)效期間重新計(jì)算”可見訴訟時(shí)效可以多次中斷，多次重新計(jì)算訴訟時(shí)效期間。而對于起訴期限卻沒有這樣的規(guī)定，起訴期限也不可能因當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)提出要求而重新計(jì)算。
第五，兩者中止的法律規(guī)定不同。《民法通則》第139條規(guī)定：“在訴訟期間最后6個(gè)月內(nèi)，因不可抗力或者其他障礙不能行使請求權(quán)的訴訟時(shí)效中止，從中止時(shí)效的原因消除之日起，訴訟時(shí)效期間繼續(xù)計(jì)算”?！缎姓V訟法》(修正案)第48條規(guī)定“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)”。這條規(guī)定雖然沒有明確是起訴期間的中止，但從本質(zhì)上來說與訴訟時(shí)效的中止是一至的，只不過兩者有一個(gè)區(qū)別是，訴訟時(shí)效中止的原因發(fā)生在訴訟時(shí)效期間最后6個(gè)月內(nèi)，才產(chǎn)生中止的法律效力。而關(guān)于起訴期限的規(guī)定沒有這樣的限制。
第六，兩者延長的法律規(guī)定不同?！睹穹ㄍ▌t》第137條規(guī)定：“……有特殊情況的，人民法院可以延長訴訟時(shí)效期間”第169條規(guī)定“權(quán)利人由于由于客觀的障礙在法定訴訟時(shí)效期間不能行使請求權(quán)的，屬于137條規(guī)定的‘特殊情況’”。而《行政訴訟法》第48條二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定”。
行政訴訟只有起訴期限的耽誤，沒有起訴期限的中斷。只有在起訴期限內(nèi)提起訴訟的行政案件，人民法院才有權(quán)對其進(jìn)行司法審查。如果沒有起訴期限的耽誤，其他超過起訴期限提起訴訟的行政案件，人民法院只能裁定不予受理。如果在立案受理時(shí)沒有查明，但在審理過程中查明已超過起訴期限的，人民法院應(yīng)該裁定駁回起訴。
原行政訴訟法第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！币虼?，行政訴訟的起訴期限原來只有三個(gè)月，當(dāng)事人很容易因超過起訴期限而失去請求人民法院救濟(jì)的權(quán)利。修正案適當(dāng)延長了起訴期限有利于公民、法人和其他組織維護(hù)合法權(quán)益。
新的具體規(guī)定是:
1、將第三十九條改為第四十六條，修改為：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。
“因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件從行政行為作出之日起超過二十年，其他案件從行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理?！?/WBR>
2、增加一條，作為第四十七條：“公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
“公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履行的，起訴期限不受前款規(guī)定的限制。”
3、將第四十條改為第四十八條，修改為：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于當(dāng)事人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。
“公民、法人或者其他組織因其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定?！?/B>
行政訴訟法修正案規(guī)定的6個(gè)月起訴期限將是一個(gè)不變的期間。最高人民法院行政訴訟法司法解釋第41條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或起訴期限的，其起訴期限就是2年，從而改變了原行政訴訟法規(guī)定的3個(gè)月的起訴期限。這次行政訴訟法沒有采納司法解釋第41條的起訴期限2年的規(guī)定，而是直接將3個(gè)月改為了6個(gè)月。如果公民、法人或者其他組織從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起6個(gè)月內(nèi)不提起行政訴訟，無論其是否知道訴權(quán)或者起訴期限，其起訴期限均已屆滿。
關(guān)于"知道或者應(yīng)當(dāng)知道"，我在<送達(dá)與公告--行政訴訟法修正談之三>中作了分析，不再重復(fù)。在此特別要提醒讀者的該法條修改中明確了“其他不屬于當(dāng)事人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)”的規(guī)定，十分有利于保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。
什么是“其他不屬于當(dāng)事人自身的原因”?意義十分重大。
“其他不屬于當(dāng)事人自身的原因”最早見于最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第43條之中。具體規(guī)定是“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)”。
應(yīng)當(dāng)說這個(gè)"其他不屬于當(dāng)事人自身的原因"是給眾多的上訪路上的對政府的行政行為有意見的人們開了一個(gè)可以進(jìn)法院爭論是非、尋找公平的口子。具體如何把握，還期待最高人民法院作出更具體的規(guī)定。目前，我們需要把握的的是了解立法意圖是讓凡能進(jìn)法院的行政爭議都盡量進(jìn)法院解決問題。這樣一來，雖然給法院帶來了巨大的壓力，但兩害相衡取其輕，司法公正畢竟是社會(huì)穩(wěn)定的最后的一點(diǎn)希望。
今天是元旦，本來昨晚回京見到福州中級法院的一個(gè)我代理的原告勝訴的行政案件的判決書，很是高興，急忙發(fā)上微博與朋友們分享?？擅χ谐鲥e(cuò)，帖博時(shí)重復(fù)兼遺漏了一頁，因此重發(fā)并致歉！為了這個(gè)案件所涉及的平潭遠(yuǎn)大船務(wù)公司被暴力非法強(qiáng)拆案，我和王令律師數(shù)十次奔波于京福之間，深深感受到權(quán)力的傲慢和草民們維權(quán)之艱難。聯(lián)想昨晚上海市踩踏事件，想到尚在獄中的許多被拆遷人，我真誠的祝福大家：2015，平安是福！
