一、行政訴訟起訴期限的涵義　　行政訴訟的起訴期限由法律規(guī)定。行政訴訟法第39條規(guī)定， 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)提出。行政訴訟只有起訴期限的耽誤，沒(méi)有起訴期限的中斷。只有在起訴期限內(nèi)提起訴訟的行政案件，人民法院才有權(quán)對(duì)其進(jìn)行司法審查。超過(guò)起訴期限起訴的行政案件，人民法院只能裁定不予受理。如果在立案受理時(shí)沒(méi)有查明，但在審理過(guò)程中查明已超過(guò)起訴期限的，人民法院應(yīng)該裁定駁回起訴。

二、行政訴訟起訴期限的不變性

　　行政訴訟起訴期限與民事訴訟時(shí)效制度不同，在行政案件的立案審查和開(kāi)庭審理過(guò)程中， 人民法院應(yīng)主動(dòng)審查起訴期限。行政訴訟法規(guī)定的3個(gè)月起訴期限是一個(gè)不變的期間，在行政訴訟法司法解釋出臺(tái)后，有人對(duì)司法解釋第41條存在片面的理解，認(rèn)為凡是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或起訴期限的，其起訴期限就是2年，而排除了行政訴訟法規(guī)定的3個(gè)月的起訴期限。在司法實(shí)務(wù)中之所以產(chǎn)生這種認(rèn)識(shí)，是因?yàn)闆](méi)有處理好行政訴訟法與司法解釋兩者之間關(guān)于起訴期限規(guī)定的聯(lián)系，片面理解司法解釋的規(guī)定，而忽視了行政訴訟法的規(guī)定。其實(shí)，起訴期限的不變性是由法律明確規(guī)定的，即使符合司法解釋第41條規(guī)定的情形，其法定起訴期限仍然沒(méi)有改變，司法解釋第41條只是明確了起訴期限的計(jì)算起點(diǎn)和起訴期限的長(zhǎng)度。 適用司法解釋第41條的前提，是公民、法人或者其他組織知道了行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的內(nèi)容，但行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，未告知行政相對(duì)人訴權(quán)或者起訴期限。符合司法解釋第41條規(guī)定的情形，其起訴期限計(jì)算的起點(diǎn)是行政相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日，起訴期限應(yīng)該是從計(jì)算起點(diǎn)之日起3個(gè)月內(nèi)。也就是說(shuō)，從知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起3個(gè)月內(nèi)不提起行政訴訟的，其起訴期限就已屆滿。例如，2006年9月1日，某行政機(jī)關(guān)在向行政相對(duì)人李某作出行政處罰時(shí)，行政處罰決定書(shū)上未告知李某訴權(quán)和起訴期限，2007年6月1日，李某通過(guò)信訪知道自己還享有訴權(quán)，并于2007年9月21日提起行政訴訟，人民法院經(jīng)審查后認(rèn)為，李某雖在知道具體行政行為內(nèi)容之日起2年內(nèi)提起了行政訴訟，但李某在知道自己有訴權(quán)之日起3個(gè)月后才提起，其起訴已明顯超過(guò)了法定起訴期限，故應(yīng)依法裁定不予受理。 司法解釋第41條規(guī)定的起訴期限的長(zhǎng)度是2年。如果公民、法人或者其他組織從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起2年內(nèi)不提起行政訴訟，無(wú)論其是否知道訴權(quán)或者起訴期限，其起訴期限均已屆滿。

三、行政訴訟起訴期限的起算

　　在行政訴訟法、行政訴訟法司法解釋和行政法律法規(guī)中，對(duì)行政訴訟起訴期限均有規(guī)定。 如行政訴訟法第38條第2款規(guī)定：“申請(qǐng)人不服行政復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書(shū)之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。”再如，郵政法、統(tǒng)計(jì)法、藥品管理法等規(guī)定的起訴期限為15日；森林法、海關(guān)法、土地管理法等規(guī)定的起訴期限為30日；專利法規(guī)定的起訴期限為3個(gè)月。 不同的行政訴訟，其起訴期限也不同。那么，起訴期限從哪一天開(kāi)始計(jì)算呢？根據(jù)行政訴訟法第39條的規(guī)定，起訴期限應(yīng)從公民、法人或者其他組織知道作出具體行政行為之日起計(jì)算。這里的“知道”是指行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，書(shū)面告知行政相對(duì)人，如果法律規(guī)定可以口頭告知的，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)制作筆錄存檔。對(duì)行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，雖然告知了具體行政行為的內(nèi)容，但沒(méi)有告知訴權(quán)或者起訴期限的，行政訴訟法司法解釋第41條規(guī)定，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。 與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為不服的，可以依法提起行政訴訟。而行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，對(duì)有法律上利害關(guān)系的人沒(méi)有告知的義務(wù)。所以，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的人，在一般情況下，不可能及時(shí)知道具體行政行為的內(nèi)容 。對(duì)此，行政訴訟法司法解釋第42條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)20年、其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”

四、起訴期限與訴訟時(shí)效的區(qū)別

　　起訴期限是行政訴訟中的名詞，訴訟時(shí)效是民事訴訟中的名詞。兩種時(shí)間間隔的規(guī)定雖然都有維護(hù)社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定，懲罰“權(quán)利的睡眠者”的作用，但二者的區(qū)別也是很明顯的。1、起訴期限是程序性規(guī)定，訴訟時(shí)效是實(shí)體性規(guī)定?。?）起訴期限規(guī)定在《行政訴訟法》第39條和《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第41條，第42條?！缎姓V訟法》和《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》都是程序法。而訴訟時(shí)效規(guī)定在《民法通則》第135條，《民法通則》是實(shí)體法。 　　（2）行政案件立案后，經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為超過(guò)了起訴期限，會(huì)駁回原告的起訴，所用的法律文書(shū)是“裁定書(shū)”。民事案件立案后，經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為超過(guò)了訴訟時(shí)效，會(huì)駁回原告的訴訟請(qǐng)求，所用的法律文書(shū)是“判決書(shū)”。 　?。?）超過(guò)起訴期限，當(dāng)事人喪失的是提起訴訟的權(quán)利，即根本無(wú)權(quán)要求進(jìn)入司法程序取得保護(hù)。超過(guò)訴訟時(shí)效，當(dāng)事人有權(quán)利進(jìn)入司法程序要求保護(hù)，但法律拒絕為其提供保護(hù)，即當(dāng)事人喪失的是“勝訴權(quán)”。2、關(guān)于兩者的中斷、中止、延長(zhǎng)的法律規(guī)定不同?。?）關(guān)于中斷 　　《民法通則》第140條規(guī)定：“訴訟時(shí)效因提起訴訟、當(dāng)事人一方提出要求或者同意履行義務(wù)而中斷。從中斷時(shí)起，訴訟時(shí)效期間重新計(jì)算”可見(jiàn)訴訟時(shí)效可以多次中斷，多次重新計(jì)算訴訟時(shí)效期間。而對(duì)于起訴期限卻沒(méi)有這樣的規(guī)定，起訴期限也不可能因當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)提出要求而重新計(jì)算。 　?。?）關(guān)于中止 　　《民法通則》第139條規(guī)定：“在訴訟期間最后6個(gè)月內(nèi)，因不可抗力或者其他障礙不能行使請(qǐng)求權(quán)的訴訟時(shí)效中止，從中止時(shí)效的原因消除之日起，訴訟時(shí)效期間繼續(xù)計(jì)算”。 　　《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第43條規(guī)定“由于不屬于起訴人自身的原因超過(guò)起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)”。這條規(guī)定雖然沒(méi)有明確是起訴期間的中止，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)與訴訟時(shí)效的中止是一至的，只不過(guò)兩者有一個(gè)區(qū)別是，訴訟時(shí)效中止的原因發(fā)生在訴訟時(shí)效期間最后6個(gè)月內(nèi)，才產(chǎn)生中止的法律效力。而關(guān)于起訴期限的規(guī)定沒(méi)有這樣的限制。 　?。?）關(guān)于延長(zhǎng) 　　《民法通則》第137條規(guī)定：“……有特殊情況的，人民法院可以延長(zhǎng)訴訟時(shí)效期間”第169條規(guī)定“權(quán)利人由于由于客觀的障礙在法定訴訟時(shí)效期間不能行使請(qǐng)求權(quán)的，屬于137條規(guī)定的‘特殊情況’” 　　《行政訴訟法》第40條規(guī)定：“公民、法人或其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的10日內(nèi)，可以申請(qǐng)延長(zhǎng)期限，由人民法院決定。” 《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第43條規(guī)定“由于不屬于起訴人自身的原因超過(guò)起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)”

3、兩者的期限長(zhǎng)度不同

　　普通訴訟時(shí)效的長(zhǎng)度是兩年。普通起訴期限是三個(gè)月

4、兩者的價(jià)值取向不同

　　法律具有秩序、效率、自由、公正等價(jià)值取向。訴訟時(shí)效在追求法律的秩序和效率價(jià)值的同時(shí)，更傾向于追求法律的自由和公正價(jià)值，即更傾向于最大限度的保護(hù)權(quán)利主體的相關(guān)權(quán)益。而起訴期限在追求法律自由和公正價(jià)值的同時(shí)，更傾向于追求法律的秩序和效率價(jià)值。即更傾向于維護(hù)行政管理秩序的穩(wěn)定。

五、最高人民法院司法解釋

　　最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民法人或者其他組織訴權(quán)或起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年”；第42條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。” 　　這兩條是關(guān)于行政訴訟的原告應(yīng)當(dāng)在什么期限內(nèi)起訴的規(guī)定。行政訴訟的原告既有可能是具體行政行為的行政相對(duì)人，也有可能是與具體行政行為有利害關(guān)系的非行政相對(duì)人。有的人認(rèn)為不管是行政相對(duì)人還是非行政相對(duì)人，只要作為行政訴訟的原告，都應(yīng)該適用41條和42條的規(guī)定。筆者認(rèn)為不然。41條和42條雖然沒(méi)有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用的對(duì)象，但從兩條規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，筆者認(rèn)為41條只適用于行政相對(duì)人，而42條只適用于與具體行政行為有利害關(guān)系的非行政相對(duì)人。因?yàn)椋? 　　行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之時(shí)有義務(wù)告知行政相對(duì)人行政行為的內(nèi)容及相對(duì)人享有的訴權(quán)和起訴期限，而對(duì)于非行政相對(duì)人行政機(jī)關(guān)則沒(méi)有這樣的義務(wù)。41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或其他組織訴權(quán)和起訴期限的，……”。這一條是關(guān)于行政機(jī)關(guān)未告知相關(guān)權(quán)利就如何如何的規(guī)定，顯然是針對(duì)行政相對(duì)人的規(guī)定。如果將這一條適用于有利害關(guān)系的其他主體，我們將無(wú)法解釋下面這個(gè)問(wèn)題：行政機(jī)關(guān)沒(méi)有義務(wù)告知除行政相對(duì)人外的任何人行政行為的內(nèi)容，更沒(méi)有義務(wù)告知所謂的訴權(quán)和起訴期限，沒(méi)有義務(wù)就沒(méi)有責(zé)任，也就是說(shuō)，即使沒(méi)有告訴也不承擔(dān)任何責(zé)任。但適用了41條后，行政機(jī)關(guān)就要承擔(dān)41條所規(guī)定的兩年的不利后果，這顯然與無(wú)義務(wù)就無(wú)責(zé)任的原則是相矛盾的。 　　對(duì)于非行政相對(duì)人提起訴訟時(shí)的訴訟期限的計(jì)算應(yīng)當(dāng)以《關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第42條的規(guī)定為依據(jù)。對(duì)于非行政相對(duì)人行政機(jī)關(guān)沒(méi)有告知其行政行為內(nèi)容的義務(wù)更沒(méi)有告知其訴權(quán)和訴訟期限的義務(wù)，因此非行政相對(duì)人不存在一個(gè)知道訴權(quán)和起訴期限的問(wèn)題。但如果非行政相對(duì)人知道了行政行為的內(nèi)容且認(rèn)為行政行為與其有法律上利害關(guān)系就可以在一定期限內(nèi)提起訴訟。42條專門(mén)對(duì)此作了規(guī)定，即非行政相對(duì)人起訴期限的起算點(diǎn)從非行政相對(duì)人知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容時(shí)開(kāi)始計(jì)算（不管其是否知道訴權(quán)或起訴期限）。而起訴期限應(yīng)當(dāng)遵循《行政訴訟法》第39條的規(guī)定即“應(yīng)當(dāng)在知道做出具體行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)”提起訴訟。 　　具體行政行為是由行政機(jī)關(guān)做出的對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施管理的行為，依據(jù)法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須采取措施讓相對(duì)人知道具體行政行為的內(nèi)容，然后才能對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的具體行政行為才是一個(gè)受法律認(rèn)可的法律行為。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有采取任何措施讓相對(duì)人知道其具體行政行為的內(nèi)容，那么行政機(jī)關(guān)所作的行為就不是一個(gè)受到法律認(rèn)可的法律行為，這一行為也不能對(duì)他人的權(quán)利義務(wù)造成任何影響，所謂的行政相對(duì)人也就不再是這一行為的相對(duì)人。也就是說(shuō)這時(shí)的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為根本就沒(méi)有成立，也不能對(duì)他人產(chǎn)生任何受法律認(rèn)可的影響。因此，對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)不存在一個(gè)不知道行政行為內(nèi)容的問(wèn)題。但42條是對(duì)不知具體行政行為內(nèi)容的情況應(yīng)當(dāng)如何起訴作了規(guī)定，因此這一條是不適用予行政相對(duì)人的。 　　如果行政機(jī)關(guān)作出了一定的行為，且沒(méi)有將其行為內(nèi)容告知任何人，但一些公民、法人或其他組織的權(quán)益受到了行政機(jī)關(guān)所謂的具體行政行為的實(shí)際損害又當(dāng)如何呢？筆者認(rèn)為，公民、法人或其他組織應(yīng)當(dāng)提起的是民事上的侵權(quán)訴訟，而不應(yīng)該是行政訴訟。因?yàn)閷?duì)于權(quán)益受損害者來(lái)說(shuō)，這時(shí)行政機(jī)關(guān)的行為不是一個(gè)行使管理權(quán)限的法律行為，而是一個(gè)不應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生任何法律后果的事實(shí)行為。所產(chǎn)生的損害后果不是依法律而產(chǎn)生的，所以應(yīng)當(dāng)予以彌補(bǔ)恢復(fù)原狀。