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一、努力探索，不斷創(chuàng)新地方立法工作 近十年來，包頭市人大及其常委會結合包頭市經濟社會發(fā)展和民主法制建設的實際，堅持立改廢并舉，制定了一批有特色、操作性強的地方性法規(guī)。我市現(xiàn)行有效法規(guī)64部，涉及經濟發(fā)展、城市建設、生態(tài)環(huán)保、民生改善、社會管理、文化建設等各個方面，為保障包頭經濟社會協(xié)調發(fā)展，維護公民合法權益，加快依法治市進程提供了有力的法制保障。 ?。ㄒ唬﹫猿贮h的領導，確保正確的政治方向。在立法工作中，不斷增強黨的意識，重視在地方立法決策、重要法規(guī)案的制定等關鍵環(huán)節(jié)和重要方面貫徹并體現(xiàn)黨的決策意圖。一是積極主動向市委報告工作，爭取市委對地方立法工作的支持。2004年8月，經市委同意召開了全市地方立法工作會議。2005年，市委專門批轉了《關于進一步加強地方立法工作的報告》，推動了地方立法工作健康有序發(fā)展。二是立法規(guī)劃、計劃編制和項目調整都在報經市委同意后實施。2003年以來，報經包頭市委同意，分別編制實施了市人大常委會2003年至2007年、2008年至2012和2013年至2017年三個五年立法規(guī)劃以及年度立法計劃。三是對涉及全市經濟社會發(fā)展大局、與廣大人民群眾利益密切相關的重要法規(guī)案，在依照法定程序審議通過前，都要由常委會黨組報請市委研究審定。諸如包頭市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規(guī)定、人民代表大會議事規(guī)則、預算審查監(jiān)督條例、大氣污染防治條例、城鄉(xiāng)規(guī)劃條例等都是報經市委審議同意，制定出臺的。 ?。ǘ┌盐瞻l(fā)展需要，突顯地方立法特色。在立法規(guī)劃、年度立法計劃編制和法規(guī)審議中，堅持以人為本、立法為民、科學立法的工作理念，緊扣發(fā)展主題，立足包頭經濟社會發(fā)展全局，堅持立改廢并舉，在突出經濟立法的同時，加強了城市建設管理、生態(tài)環(huán)境保護、保障改善民生、促進社會發(fā)展等方面的立法。為保障包頭市經濟快速健康發(fā)展，制定了促進私營個體經濟、人力資源市場管理、土地儲備等條例，修訂了建筑市場管理、養(yǎng)犬管理等條例。為規(guī)范和加強城市建設和管理，提升城市建設品位和管理水平，制定了城鄉(xiāng)規(guī)劃、地震安全性評價、建筑工程和內部裝修工程防火等條例，修訂了市政設施管理、測繪管理等條例。為加強生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)人與自然和諧相處，制定了濕地保護、賽汗塔拉城中草原保護、五當召保護管理、南海子濕地自然保護區(qū)、水土保持、大氣污染防治、殯葬管理等條例。為保障改善民生，維護公民權益，促進社會和諧，制定了飲用水水源保護、旅游、勞動者工資保障、清真食品管理、廢棄食用油脂管理、刑事被害人困難救助等條例，修訂了基本菜田保護建設管理、殘疾人保障、婦女權益保障、社會治安綜合治理等條例。結合法制建設和現(xiàn)實情況，適時廢止了集貿市場管理、鼓勵外商投資條例等10部法規(guī)。使地方立法與時俱進，實現(xiàn)了地方立法與改革發(fā)展決策和經濟社會發(fā)展實際的緊密結合，呈現(xiàn)出鮮明的地方特色，具有較強的針對性和實效性。 ?。ㄈ┨剿鲃?chuàng)新工作方式，擴大立法民主。幾年來，在立法工作中始終堅持了民主、公開的立法原則，把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為立法工作的出發(fā)點和落腳點，把反映公民訴求、集中民智、體現(xiàn)民意作為衡量立法質量的重要標準。在通過召開座談會征求意見、聘請立法咨詢顧問參與法規(guī)統(tǒng)一審議、邀請市人大代表和市民旁聽常委會會議，廣泛聽取社會各方意見的基礎上，不斷探索改進立法工作方式，拓寬公民有序參與立法的渠道。2003年以來，在《包頭日報》上刊登了城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理等多件條例草案，面向社會征求意見。2004年8月，首次舉行了勞動者工資保障條例(草案)立法聽證會。隨后又對城市公共汽車客運條例、供熱條例舉行了立法聽證會。2005年1月，首次舉行了殯葬管理條例(草案)新聞發(fā)布會。2006年4月，首次在互聯(lián)網(wǎng)上公布了大氣污染防治條例(草案)、物業(yè)管理條例(修訂草案)。2007年4月，首次召開了賽汗塔拉城中草原保護條例立法論證會。使公民參與立法的形式更加多樣，參與立法的渠道更加暢通，地方立法更加公開透明，也為法規(guī)的實施奠定了堅實的群眾基礎。 ?。ㄋ模﹫猿种贫葎?chuàng)新，提高立法質量。市人大常委會把創(chuàng)新立法工作機制作為提高立法工作水平，增強立法實效的重要抓手，不斷總結立法工作實踐經驗，建立健全立法工作制度，先后制定了立法規(guī)劃編制與實施、立法計劃編制、工作協(xié)調、法規(guī)草案起草、法規(guī)審議、立法聽證、重要法規(guī)報請市委審定、地方性法規(guī)立法后評估等1 2項工作規(guī)程。從市人大代表中選聘立法信息員，建立了人大代表參加的法制小組。與自治區(qū)人大常委會有關工作機構建立了法規(guī)草案審議通過前書面征求意見，法規(guī)報批中溝通協(xié)調制度。以制度創(chuàng)新，保障和推動科學立法，不斷提高立法質量。包頭市地方性法規(guī)在報請自治區(qū)人大常委會審批時，得到了自治區(qū)人大常委會組成人員的肯定和好評。 （五）開展立法后評估，增強法規(guī)實效。2008 年以來，認真實施《包頭市地方性法規(guī)立法后評估工作規(guī)程》，每年選擇一部涉及廣大人民群眾切身利益、對本市經濟社會發(fā)展有較大影響、實施兩年以上的法規(guī)，開展立法后評估，先后對水土保持、大氣污染防治、建筑市場管理、南海子濕地自然保護區(qū)條例進行了立法后評估。為確保評估工作順利進行，組成由常委會分管主任任組長，市人大常委會法工委和有關工委負責人、部分市人大代表、市人大法制委組成人員、市政府有關部門負責人、市人大常委會立法咨詢顧問參加的立法后評估工作小組，制定評估工作方案，組織召開評估工作動員會，通過委托執(zhí)法部門、相關旗縣區(qū)人大常委會自評，實地察看，座談走訪，問卷調查等方式，分析評估條例實施績效，查找研究在立法和執(zhí)法層面存在的問題，形成評估報告，印發(fā)市人大常委會會議、市政府及有關部門。立法后評估不僅加強改進了地方立法工作，而且由于評估報告提出的有關執(zhí)法問題和建議引起了政府主要領導的關注，多數(shù)都有重要批示，對于促進政府及有關部門加強執(zhí)法工作，保障法規(guī)的全面實施也發(fā)揮了積極作用。 ?。┻m時清理法規(guī)，促進法規(guī)和諧統(tǒng)一。為確保形成中國特色社會主義法律體系目標落實，2009年12月，對市人大及其常委會2009年8月之前特別是早期制定的法規(guī)進行了全面清理，修訂了殘疾人保障條例等3部法規(guī)，廢止了集貿市場管理條例等6部法規(guī)，對土地儲備條例等6部法規(guī)9條進行一次性“打包”修改，有效解決了我市現(xiàn)行法規(guī)中存在的不一致、不協(xié)調、不適應的問題。2011年12月，按照全國人大常委會的要求，對我市現(xiàn)行有效地方性法規(guī)中有關行政強制的規(guī)定，進行了專項清理。將急需修改和廢止的2件法規(guī)列入2012年立法計劃，將需要修改的13部法規(guī)19個條文進行了一次性“打包”修改，有效保障了行政強制法全面實施，促進了法律體系更加科學、統(tǒng)一、和諧。 二、地方立法面臨的幾個主要問題 1、立法項目的選題和立項不夠科學 在立法項目的確定上，哪些項目要立法、哪些項目可以不立或者緩立？目前仍缺少統(tǒng)一的可操作的立項標準，實踐中隨意性較大，缺乏必要的規(guī)范和約束，有的甚至造成立法資源的浪費。勉強立法，也會導致執(zhí)行不利。主要表現(xiàn)，一是涉及黨委或者群眾團體和企業(yè)管理行為，有硬套上位法和行政管理政策的情況。例如：社會治安綜合治理、婦女權益保障、刑事被害人困難救助、郵政管理、商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃建設管理等。二是一些保護性條例，在保護范圍劃分不清、相關部門矛盾較多，尚需上級審批的情況下就提請審議，結果因為這些問題都需經過自治區(qū)政府批準后，方能交付表決，拖延了二審通過的時間。例如：南海子濕地自然保護區(qū)、五當召保護管理、飲用水水源保護條例等。 2、實施性法規(guī)與上位法的沖突 一是增加了上位法沒有規(guī)定的事項，設置了收費、審批事項，甚至增設機構事項；二是擴大了行政處罰的對象和適用范圍，有的甚至突破了上位法規(guī)定，增設了新的行政處罰；例如：我市出臺的供熱條例先于自治區(qū)城鎮(zhèn)供熱條例，我們在室溫規(guī)定和退費以及行政處罰等方面都有與自治區(qū)條例相悖的地方，出臺一年就面臨修改。三是增設了前置審批條件，以此法規(guī)規(guī)定限制彼法規(guī)規(guī)定。四是對上位法賦予公民、法人、其他組織的權利有的加以限制。 3、進行立法協(xié)調的難度越來越大 從我市立法實踐來看，有以下幾個方面關系的處理較為敏感而復雜： 一是權力與權力的關系，即政府部門之間的關系。在地方立法中，人大作為立法機關一直在注意防止部門利益傾向的出現(xiàn)，但是，部門之間圍繞利益所展開的博弈卻始終未停止，部門為了某個具體問題往往會各自找出對己方有利的上位法依據(jù)，上級部門政策和文件等規(guī)定，意圖引導立法機關作出對自己有利的判斷和決策。例如，我市在制定某個地方性法規(guī)時，兩個行政主管部門為了一項行政許可，針鋒相對，互不相讓，各自找出理由要求將該項行政許可在法規(guī)中明確歸屬本部門，導致法規(guī)被擱置或者延期通過。加之現(xiàn)行政府行政部門的權力分散，為避免法規(guī)執(zhí)行過程中的扯皮打架，往往還要重溫“三定”方案，或者請市委編制辦公室提出意見。例如：一件《包頭市城市綠化條例》就涉及市建委、園林局、規(guī)劃局、林業(yè)局、城市行政管理執(zhí)法局等部門的事權劃分；而《包頭市市政設施管理條例》又涉及規(guī)劃、公安交警、交通運輸、城市管理行政執(zhí)法等部門，并與供水、供熱、供電、燃氣、綠化、環(huán)衛(wèi)、交通安全、公交場站、河道、防洪、人防、通信、有線電視等13個相關設施的主管部門和單位密切相關。 二是權利與權利的關系，即行政相對人之間的關系。立法在維護大多數(shù)公眾利益同時，也會有一部分公眾認為其利益沒有得到有效保護甚至因立法而被“侵犯”，這在地方立法涉及城市管理方面顯得尤為突出。例如，城市物業(yè)小區(qū)內私搭亂建等違章建筑的強制拆除，養(yǎng)犬問題、供熱問題。行政相對人各方利益大相徑庭，如何規(guī)范都會傷害一方面人的利益。 三是權力與權利的關系，即政府與行政相對人之間的關系。在立法中涉城建城管和生態(tài)環(huán)境保護方面的立法，經常會出現(xiàn)這樣情況：一方面政府從有利于本行政區(qū)域發(fā)展的角度出發(fā)，希望人大通過立法給予工作支持；另一方面，社會公眾從維護自身權益的角度出發(fā)，希望人大通過立法使自己的訴求得到表達。但凡出現(xiàn)此類情況，例如：政府提出的沿黃河濕地保護條例，既要保護濕地，又與現(xiàn)有農民耕種了多年的土地發(fā)生沖突；政府若要按標準劃分飲用水水源保護區(qū)，就會與相鄰盟市產生利益關系；尤其是在城市建設迅猛發(fā)展的形勢下，如果要執(zhí)行好城市規(guī)劃法，保護彌足珍貴的城市綠地，那就顯得更難能可貴了，就會出現(xiàn)調整規(guī)劃，占用綠地搞公共建筑。地方人大都要在如何規(guī)范政府行政權力和如何保護公民權利之間進行反復、深入研究，耗費大量的精力。總之，由于上述問題都是經濟和社會發(fā)展中的重大問題，協(xié)調起來難度特別大。 4、立法技術規(guī)范認真貫徹不夠 一是全國人大常委會法工委擬定了《立法技術規(guī)范（試行）（一）、（二）》。對于保證立法工作的科學性、規(guī)范性、統(tǒng)一性，提高立法質量具有重要意義。但是，在實踐中仍缺乏認真的宣傳貫徹，尤其是對一些固有的做法，如何按照此文件予以改進，仍存在一些不同認識和看法，仍需加強指導，統(tǒng)一認識。例如：該規(guī)范涉及法規(guī)修訂問題，采用法規(guī)修訂形式的，公布新的法規(guī)文本，法規(guī)實施日期為修訂后的實施日期，修訂的法規(guī)需要明確規(guī)定原相關法規(guī)停止施行。有時甚至把政府規(guī)章也廢止了，但是國家法律在這方面規(guī)定也不盡一致。而且與原規(guī)范規(guī)定的不規(guī)定原相關法規(guī)停止施行，只在眉批中規(guī)定幾次修訂情況相矛盾。二是法規(guī)草案必備內容缺失。有的法規(guī)草案在法律責任一章中行政處罰未規(guī)定執(zhí)法主體，一種違法行為三個行政執(zhí)法主體都有權處罰，影響了條例草案的規(guī)范性和可操作性。 三、努力提高地方立法質量的途徑 科學立法、民主立法是提高立法質量的根本途徑?？茖W立法要求法律法規(guī)準確反映和體現(xiàn)所調整社會關系的客觀規(guī)律，同時要遵循法律體系的內在規(guī)律，要以科學的理論為指導，堅持以國情和實際出發(fā)，堅持深入實際調查研究，堅持立改廢并重。民主立法要求法律法規(guī)真正反映廣大人民群眾的意愿，切實維護最廣大人民群眾的根本利益。在具體工作中需要把好以下幾道關： 一是把好立項關。搞好地方立法立項是做好地方立法工作的前提。編制年度立法計劃，應當以常委會五年立法規(guī)劃為指導，按照事關改革發(fā)展穩(wěn)定重大決策的項目優(yōu)先，關系廣大人民群眾切身利益的項目優(yōu)先、地方迫切需要且條件成熟的項目優(yōu)先，堅持突出重點、統(tǒng)籌兼顧的原則來擬定。同時，要發(fā)揮人大常委會的主導作用，對于政府部門提出的立法項目，常委會工作部門要加強必要性、合法性、可行性等方面的審查、論證，對于不符合科學立法要求的，帶有明顯部門利益傾向的立法項目，做好協(xié)調、甄別工作，不能“帶病”列入立法計劃。當前，應當緊緊圍繞城市特色和發(fā)展方向，有的放矢地將地方立法與整個城市的經濟和社會發(fā)展融合在一起，重點搞好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和改善民生、生態(tài)環(huán)境保護、促進社會管理、加強文化建設等方面的立法。 二是把握和處理好“不重復、有特色、可操作”三者之間的關系。地方立法必須服從于我國單一的立法體制，維護社會主義法制的統(tǒng)一。不應當像國家立法那樣，自成立法體系，對所有需要立法的問題加以規(guī)范。國家已經立法的，地方主要是結合本地實際作出補充的細化的規(guī)定。地方立法必須從整體上弄懂弄通上位法的立法原意、基本精神，對同一種行為的全部規(guī)定，對上位法作出準確、全面、科學的解讀。要以指導與法律、行政法規(guī)和自治區(qū)地方性法規(guī)相配套的法規(guī)為主，針對地方事務急需制定法規(guī)規(guī)范的事項。 中國特色社會主義法律體系形成后的地方立法在其調整范圍和調整事項上應當更加單一化，在立法模式上應當選擇走“小而精”的道路，在內容和體例上不追求“大而全”，需要幾條就規(guī)定幾條，重在管用。堅持一切從實際出發(fā)的原則，避免和減少操作性不強的“景觀式立法”，權利義務不對等的管制性立法、行政管理部門主導的部門性立法和地方特色不足的重復性立法。 三是把好立法協(xié)調關。搞好立法協(xié)調工作是保證地方立法質量的重要環(huán)節(jié)。實現(xiàn)社會公平正義，關鍵在于妥善處理和協(xié)調各種利益關系。協(xié)調過程的順利與否也直接關系到調研結果的優(yōu)劣。一部地方性法規(guī)，其內容往往涉及多個行政主管部門的職責權限和利益劃分，其實往往形成一種博弈，部門之間職責權限如何劃分、利益如何分配，也使立法協(xié)調伴隨整個地方立法活動的全過程，尤其在法規(guī)草案進入二審程序后，協(xié)調次數(shù)和協(xié)調難度也相應增加，是否及時進行協(xié)調、協(xié)調結果的好壞，直接關系到法規(guī)條款內容的設置，影響著法規(guī)整體質量的高低。 立法的過程，也是一個不斷認識、協(xié)調和正確處理各種矛盾的過程。彭真同志曾指出：“立法是在矛盾的焦點上砍一刀”。因此，在協(xié)調處理立法中的矛盾時應當注意：一是要審慎嚴謹。立法是給社會生活定規(guī)矩，要充分考慮歷史現(xiàn)實的因素，綜合考慮各方面的利益訴求。涉及到部門職能劃分的，要認真研究法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，同時要尊重政府和人大代表的意見。二是要科學民主。矛盾說到底還是利益問題，在矛盾協(xié)調過程中，要暢通利益表達機制，聽取有關方面的各種不同意見，努力找到最佳的利益平衡點，甚至各方面都能接受的妥協(xié)點，做到求同存異。三是要分層次進行。有的矛盾經過多層次、多渠道的溝通協(xié)調，難以奏效的。就應當考慮啟動聯(lián)席會議協(xié)調機制，由常委會或者政府領導層面主持，進行高層次協(xié)調，使得爭執(zhí)的矛盾得到妥善解決。（內蒙古包頭市人大法制委員會主任委員 馬為鋼） |
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來自： 壹段說法 > 《出版、版權理論研究》
