30、對(duì)一起違規(guī)促銷案的剖析

無(wú)錫工商局崇安分局 曹 華

【案 情】

2009年1月，無(wú)錫工商局崇安分局接消費(fèi)者舉報(bào)，反映江蘇某通信設(shè)備有限公司中山路營(yíng)業(yè)廳在進(jìn)行節(jié)日手機(jī)促銷活動(dòng)，舉報(bào)人根據(jù)其促銷廣告，購(gòu)買其特價(jià)手機(jī)卻連續(xù)三天都被告知無(wú)貨，懷疑其促銷活動(dòng)存在虛假宣傳，欺詐消費(fèi)者的行為，要求工商部門予以查處。

對(duì)此，崇安工商分局當(dāng)即派員前往檢查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人江蘇某通信設(shè)備有限公司中山路營(yíng)業(yè)廳在舉辦“慶元旦賀新年”的特價(jià)手機(jī)限量促銷活動(dòng)期間，在其散發(fā)的宣傳單頁(yè)及銷售現(xiàn)場(chǎng)的宣傳海報(bào)上宣稱“全場(chǎng)手機(jī)買就送200元話費(fèi)”。同時(shí)現(xiàn)場(chǎng)又推出20款手機(jī)作特價(jià)限量促銷，價(jià)格從“9元/只，39元/只，69元/只----”不等，但現(xiàn)場(chǎng)未以任何形式明示促銷特價(jià)手機(jī)的具體數(shù)量，對(duì)已售完無(wú)貨的促銷特價(jià)手機(jī)，也未予以明示，在其特價(jià)手機(jī)銷售柜臺(tái)后墻上貼有一張海報(bào)：“特價(jià)手機(jī)不參加買就送200元話費(fèi)的活動(dòng)”。

對(duì)此，執(zhí)法人員認(rèn)為當(dāng)事人存在下列違規(guī)行為：1、在部分手機(jī)不參加“買就送200元話費(fèi)”活動(dòng)的情況下，而對(duì)外宣稱“全場(chǎng)手機(jī)買就送200元話費(fèi)”；2、限量特價(jià)手機(jī)，未標(biāo)明具體促銷數(shù)量；3、限量促銷特價(jià)手機(jī)賣完后，沒有即時(shí)明示，告之消費(fèi)者。而上述行為違反了《零售商促銷行為管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）中的相關(guān)規(guī)定，屬于不正當(dāng)促銷行為。至案發(fā)時(shí)止，當(dāng)事人共計(jì)銷售特價(jià)型手機(jī)118只，銷售額73125元，未獲利。根據(jù)《辦法》第二十三條的規(guī)定，崇安分局決定對(duì)當(dāng)事人責(zé)令改正的同時(shí)，處罰人民幣8000元，上繳國(guó)庫(kù)。

【爭(zhēng) 議】

2009年3月，當(dāng)事人向無(wú)錫工商局提出行政復(fù)議，申請(qǐng)撤銷崇安工商分局相關(guān)行政處罰決定。理由：

1、其經(jīng)銷的特價(jià)機(jī)不參加其開展的“全場(chǎng)手機(jī)送200元話費(fèi)”的促銷活動(dòng)，已在銷售現(xiàn)場(chǎng)有海報(bào)明示“特價(jià)型手機(jī)不能參加送200元話費(fèi)的優(yōu)惠和不重復(fù)參加其他促銷活動(dòng)”。

2、關(guān)于特價(jià)手機(jī)售完告之的問題，他們認(rèn)為告知可以分為口頭告知和書面告知兩種。在公司門店現(xiàn)場(chǎng)售完特價(jià)手機(jī)后已安排美工書寫告知海報(bào)，但由于時(shí)間關(guān)系，未及時(shí)張貼，存在延誤的情況。但是在海報(bào)未張貼之前店員用口頭告知的方式來(lái)告知消費(fèi)者“部分促銷手機(jī)已售完無(wú)貨”，這也應(yīng)該是盡了告知的義務(wù)。

3、行政處罰決定書中所載明是接12315消費(fèi)者舉報(bào)轉(zhuǎn)辦單，但當(dāng)事人并未見到舉報(bào)人，所以當(dāng)事人對(duì)投訴人和投訴過(guò)程中的相關(guān)記錄的真實(shí)性表示懷疑。

【剖 析】

1、對(duì)于當(dāng)事人提出的：“已在促銷現(xiàn)場(chǎng)有海報(bào)明示特價(jià)型手機(jī)不能參加送200元話費(fèi)的優(yōu)惠和不重復(fù)參加其他促銷活動(dòng)”的問題，我們認(rèn)為《辦法》第七條明確規(guī)定：“零售商開展促銷活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的顯著位置明示促銷內(nèi)容，……。對(duì)不參加促銷活動(dòng)的柜臺(tái)或商品，應(yīng)當(dāng)明示，并不得宣稱全場(chǎng)促銷；……”。也就是說(shuō)：零售商在促銷經(jīng)營(yíng)行為中，若某項(xiàng)促銷活動(dòng)不覆蓋全部柜臺(tái)或商品，那么促銷活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合以下兩個(gè)要件：一是應(yīng)當(dāng)列明不參加促銷活動(dòng)的柜臺(tái)或商品，二是不得宣稱全場(chǎng)促銷。兩項(xiàng)要件缺一不可。具體到本案中，申請(qǐng)人既然有手機(jī)不參加送200元話費(fèi)的活動(dòng)，就不應(yīng)使用“全場(chǎng)手機(jī)送200元話費(fèi)”字樣，給消費(fèi)者造成誤解?？v然當(dāng)事人在現(xiàn)場(chǎng)用海報(bào)“友情提醒”的形式告之：“特價(jià)手機(jī)不參加其他促銷活動(dòng)”也不能成為其免責(zé)的理由。

2、關(guān)于當(dāng)事人辯稱特價(jià)手機(jī)已售完?duì)I業(yè)員已口頭向顧客告之從而已完成告之義務(wù)的問題。我們認(rèn)為：《辦法》第十四條第二款的規(guī)定“零售商開展限量促銷活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)明示促銷商品的具體數(shù)量。連鎖企業(yè)所屬多家店鋪同時(shí)開展限量促銷活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)明示各店鋪促銷商品的具體數(shù)量。限量促銷的，促銷商品售完后應(yīng)即時(shí)明示。”從該款規(guī)定可以看出，零售商在限量促銷活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循：1、明示促銷商品的具體數(shù)量；2、促銷商品售完后即時(shí)明示。

而在本案中，執(zhí)法人員在對(duì)促銷現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查時(shí)，參加促銷活動(dòng)的20款特價(jià)機(jī)中，已經(jīng)有7款賣完無(wú)貨，分別是三星C288共銷售10只、諾基亞1681共銷售6只、諾基亞2610共銷售12只、諾基亞7070節(jié)共銷售5只、索尼愛立信W350共銷售1只、索尼愛立信K530共銷售10只、索尼愛立信W818共銷售1只。對(duì)于上述參加促銷的手機(jī)，當(dāng)事人在開展限量促銷活動(dòng)時(shí)，未按規(guī)定明示促銷的具體數(shù)量。這一行為顯然已違反了前款規(guī)定；其次，對(duì)已售完的特價(jià)機(jī)型，也未能即時(shí)明示。當(dāng)事人認(rèn)為：店員用口頭告知的方式來(lái)告知消費(fèi)者，這也是應(yīng)該是應(yīng)了告知義務(wù)。我們認(rèn)為明示應(yīng)該是針對(duì)全體公眾的一種公示行為，是面向所有前來(lái)購(gòu)機(jī)的消費(fèi)者，是可以讓消費(fèi)者在購(gòu)機(jī)前就清楚明白的。這就不可能象申請(qǐng)人所說(shuō)的，能夠通過(guò)店員口頭去向消費(fèi)者進(jìn)行個(gè)別告知。

而實(shí)際上，在相關(guān)促銷特價(jià)機(jī)型已銷售完畢的情況下，當(dāng)事人卻仍然通過(guò)張貼在該營(yíng)業(yè)廳內(nèi)的宣傳海報(bào)及散發(fā)的宣傳單頁(yè)向公眾宣傳其正在進(jìn)行著手機(jī)特價(jià)促銷，以吸引消費(fèi)者。消費(fèi)者根本無(wú)從得知各款特價(jià)機(jī)的具體數(shù)量，更不清楚何種機(jī)型在何時(shí)已經(jīng)銷售結(jié)束，而消費(fèi)者往往正是沖著宣傳海報(bào)上的“9元/只、39元/只、69元/只…”這些吸引眼球的特價(jià)機(jī)來(lái)進(jìn)店消費(fèi)購(gòu)機(jī),結(jié)果卻被店內(nèi)營(yíng)業(yè)員告知上述特價(jià)機(jī)已售完，轉(zhuǎn)而向其介紹其它正常售價(jià)的手機(jī)，從而令消費(fèi)者產(chǎn)生一種上當(dāng)受騙的感覺。而本案正是由于所以消費(fèi)者看了商家散發(fā)的宣傳海報(bào)，連續(xù)三天前往選購(gòu)自己看中的特價(jià)機(jī)都被告知沒貨不能買到，產(chǎn)生疑慮，懷疑是虛假?gòu)V告而向工商部門舉報(bào)要求查處的。因此，申請(qǐng)人所提出的“有關(guān)促銷特價(jià)機(jī)型已售完”的信息在告知海報(bào)未張貼之前由店員用口頭告知的方式來(lái)告知消費(fèi)者，這也應(yīng)該是盡了告知的義務(wù)的理由不能成立，其口頭告之也完全達(dá)不到明示的效果。

3、關(guān)于當(dāng)事人提出投訴真實(shí)性的問題。我們認(rèn)為：查處經(jīng)濟(jì)違法行為，維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序是工商部門的責(zé)職所在，有無(wú)消費(fèi)者申訴舉報(bào)與案件的查處并無(wú)實(shí)質(zhì)聯(lián)系。同時(shí)，根據(jù)舉報(bào)查處違法行為，從保護(hù)舉報(bào)人的角度出發(fā)，防止舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)或給舉報(bào)人帶來(lái)不利的后果，在案件的調(diào)查過(guò)程中，也不會(huì)向當(dāng)事人透露舉報(bào)人的有關(guān)信息。

而就本案而言，相關(guān)案件線索的確是消費(fèi)者舉報(bào)而來(lái)，在案卷中附有12315消費(fèi)者舉報(bào)轉(zhuǎn)辦單，再則，舉報(bào)人連續(xù)三天到營(yíng)業(yè)廳去購(gòu)買其要買的特價(jià)機(jī)，當(dāng)?shù)谌爝€不能買到時(shí)，曾在現(xiàn)場(chǎng)與該營(yíng)業(yè)廳的店長(zhǎng)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，爭(zhēng)執(zhí)中舉報(bào)人明確其會(huì)向12315舉報(bào)。這一點(diǎn)，執(zhí)法人員在實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，店長(zhǎng)及店中營(yíng)業(yè)員均予以認(rèn)可。因此，當(dāng)事人對(duì)投訴人和投訴過(guò)程中的相關(guān)記錄的真實(shí)性表示懷疑是沒有依據(jù)的，是不符合事實(shí)的。

最終，無(wú)錫工商局認(rèn)為，崇安分局對(duì)江蘇某通信設(shè)備有限公司中山路營(yíng)業(yè)廳違規(guī)促銷一案作出的行政處罰決定，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，處理恰當(dāng)，適用法規(guī)正確，維持相關(guān)行政處罰決定。當(dāng)事人也未再提出行政訴訟。

31、縝密調(diào)查，準(zhǔn)確定性

——從一起“問題”牛肉案談起

徐州工商局經(jīng)檢支隊(duì) 孫玉峰

引言：“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”始終貫穿于工商執(zhí)法的全過(guò)程。“有法可依，有法必依”是我們“自始至終圍繞定性調(diào)查取證”的慣性思維。本文所引用的案件，從初查的“虛假表示”到最終的“銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品”的定性轉(zhuǎn)變，就是一個(gè)典型的例子。

【案情和案由】

2010年4月份，消費(fèi)者王某在徐州某超市購(gòu)買了一種外包裝標(biāo)明為“醬牛肉”的食品，回家食用時(shí)感覺“吃起來(lái)怎么也不像牛肉”，經(jīng)消協(xié)調(diào)解，該超市以十倍的價(jià)款予以賠償，試圖平息。當(dāng)執(zhí)法人員了解到這種情況后，立即暗查了市內(nèi)幾大超市，情況原來(lái)是這樣的：

超市銷售的名為“醬牛肉”的真空包裝食品，是安徽某食品公司生產(chǎn)，在外包裝上以二號(hào)黃色加粗字體，突出標(biāo)明“醬牛肉”；以五號(hào)黑字，標(biāo)明“配料：牛肉、白砂糖、食用鹽、水、淀粉、大豆蛋白、食品添加劑（增稠劑、保水劑、食用香精、紅曲紅、誘惑紅、亞硝酸鹽）。在貨架上的標(biāo)價(jià)牌上，標(biāo)注“品名：醬牛肉”。

【調(diào)查和定性】

為了搞清楚該“醬牛肉”究竟為何物，以及適用什么法律定性處罰，執(zhí)法人員開始了調(diào)查。

第一步，篩選疑點(diǎn)，找突破口。

首當(dāng)其沖，“醬牛肉”是什么，它與傳統(tǒng)制作工藝的醬牛肉到底有什么區(qū)別，是執(zhí)法人員要解決的棘手問題。首先，執(zhí)法人員購(gòu)買了超市的“醬牛肉”（簡(jiǎn)稱超市醬牛肉）和傳統(tǒng)鹵制醬牛肉（簡(jiǎn)稱純醬牛肉）進(jìn)行比較。外觀上，顏色、肌肉紋路幾乎沒有區(qū)別，只是純醬牛肉更富有彈性；味道上，超市醬牛肉“肉感細(xì)膩，更加鮮嫩多汁，不需沾醬，就可嘗到肉塊滲出的香味”。初步判斷，超市醬牛肉肯定不是純醬牛肉。其次，根據(jù)初步判斷結(jié)論，執(zhí)法人員考慮通過(guò)專業(yè)檢驗(yàn)識(shí)別二者所含成份究竟有何不同。經(jīng)過(guò)多渠道地咨詢，在質(zhì)檢所等多家機(jī)構(gòu)無(wú)法檢測(cè)的情況下，最終委托“森林公安局野生動(dòng)植物刑事物證鑒定中心”進(jìn)行了鑒定，結(jié)論為：按社會(huì)公認(rèn)的理解醬牛肉為純牛肉（適當(dāng)添加少量調(diào)味品），而超市醬牛肉中添加了淀粉、大豆蛋白、膠制品等，其中膠制品和淀粉含量很高，包裝上注明的商品名稱“醬牛肉”與實(shí)物不符；超市醬牛肉的含肉率只有56%與純牛肉不符；超市醬牛肉顯微圖譜與純牛肉圖譜有明顯差異。送檢的超市醬牛肉屬非純牛肉制品。雖然該中心不是法定的鑒定機(jī)構(gòu)，但通過(guò)物理的方法進(jìn)行實(shí)驗(yàn)得出上述結(jié)論，驗(yàn)證了執(zhí)法人員的初步判斷。再次，根據(jù)醬鹵肉制品（GB/T23586-2009）中的定義，醬鹵肉制品是指“以鮮（凍）畜禽肉和可食副產(chǎn)品放在加有食鹽、醬油（或不加）、香辛料的水中，經(jīng)預(yù)煮、浸泡、燒煮、醬制（鹵制）等工藝加工而成的醬鹵系列肉制品。也證明了超市醬牛肉與純醬牛肉的不同。

弄清了二者的區(qū)別，根據(jù)上面的判斷結(jié)果，執(zhí)法人員嘗試著從產(chǎn)品質(zhì)量或者“食品標(biāo)注”上尋找法律依據(jù)。從產(chǎn)品質(zhì)量層面，執(zhí)法人員認(rèn)為違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十九條，構(gòu)成以假充真；從食品標(biāo)注層面，執(zhí)法人員認(rèn)為違反了《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》第六條第二款第五項(xiàng)（“以動(dòng)植物食物為原料，采用特定的加工工藝制作，用以模仿其他生物的個(gè)體、器官、組織等特征的食品，應(yīng)當(dāng)在名稱前冠以‘人造’、‘仿’或者‘素’等字樣，并標(biāo)注該食品真實(shí)屬性的分類（類屬）名稱”）和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第五條第四項(xiàng)的規(guī)定，構(gòu)成引人誤解的虛假表示。

那么，究竟構(gòu)成什么行為呢？基于三方面原因，執(zhí)法人員排除了“以假充真”的觀點(diǎn)：一是該商品外包裝上注明了配料，最起碼沒有“假”；二是該商品主要含有牛肉（含肉率56%）；三是沒有法定的概念解釋純醬牛肉所含成份及其比例，超市醬牛肉所含成份及其比例，他們二者究竟有何區(qū)別。如果定性為以含肉率56%的超市醬牛肉（假）冒充純醬牛肉（真）不符合法律邏輯。

最后，執(zhí)法人員經(jīng)過(guò)篩選疑點(diǎn)，初步認(rèn)定涉嫌構(gòu)成“引人誤解的虛假表示”，并計(jì)劃將其作為突破口。

第二步，縝密調(diào)查，明確辦案方向。

盡管初步定性，但依據(jù)《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》第六條第二款第五項(xiàng)的規(guī)定，只有掌握了超市醬牛肉的原料、加工工藝實(shí)際上是什么，才能證明超市醬牛肉是否為模仿其他生物的個(gè)體、器官、組織等特征的食品，進(jìn)而才能證明超市醬牛肉是否應(yīng)當(dāng)在名稱前冠以‘人造’、‘仿’或者‘素’等字樣。于是，圍繞定性、法律適用準(zhǔn)確無(wú)誤，執(zhí)法人員沒有正式啟動(dòng)執(zhí)法程序，而是迂回調(diào)查，以處理消費(fèi)者投訴為由與超市接觸，并和代理商、生產(chǎn)廠家取得聯(lián)系。通過(guò)與超市接觸，執(zhí)法人員調(diào)取了該超市醬牛肉的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)報(bào)告；通過(guò)與生產(chǎn)廠家聯(lián)系，獲取了到生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)全面了解生產(chǎn)工藝的機(jī)會(huì)。

通過(guò)迂回調(diào)查，取證工作有了突破。接著，執(zhí)法人員一方面咨詢質(zhì)監(jiān)所專業(yè)技術(shù)人員，深入剖析企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)報(bào)告，發(fā)現(xiàn)：由于國(guó)家對(duì)于該超市醬牛肉沒有專門的標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)企業(yè)為了規(guī)避“醬鹵肉制品”國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，將超市醬牛肉歸屬于“醬鹵肉類”企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，理化指標(biāo)（脂肪、蛋白質(zhì)、鉛、無(wú)機(jī)坤、鎘、總汞、亞硝酸鹽）和微生物指標(biāo)（菌落總數(shù)、大腸菌群、致病菌）都是參照熟肉制品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（GB2726-2005）等國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的最低要求設(shè)定，恰恰容易超標(biāo)的“水”在標(biāo)準(zhǔn)中就根本沒有設(shè)定；食品添加劑符合食品添加劑國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB2760）；企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)備案表和質(zhì)監(jiān)所的檢驗(yàn)報(bào)告中的產(chǎn)品名稱均為“醬牛肉”。經(jīng)分析，該企業(yè)生產(chǎn)的超市醬牛肉理化指標(biāo)和微生物指標(biāo)都比較低，合格率應(yīng)該很高，但食品添加劑中的誘惑紅（配料中包含）是禁止添加的，如果檢測(cè)出該超市醬牛肉中含有，就是一個(gè)非常有價(jià)值的定性證據(jù)。后來(lái)，經(jīng)委托質(zhì)監(jiān)所檢測(cè)，該超市醬牛肉中的確含“誘惑紅”。

另一方面親臨生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)，全面了解生產(chǎn)工藝，以及超市醬牛肉配料的實(shí)際情況。工藝流程為：1.生肉解凍；2.分割篩選；3.配料注射：使用72個(gè)針頭的注射機(jī)將配制好的注射液（白砂糖、食用鹽、水、淀粉、大豆蛋白、食品添加劑）扎進(jìn)原料生牛肉中；4.滾揉腌制：將注射好的生牛肉放入滾揉機(jī)滾揉，使注射液在牛肉組織中均勻分布；5.煮被注射的牛肉；6.冷卻、降溫、包裝（含二次滅菌）；7.冷卻、貼標(biāo)，成品庫(kù)冷藏保存。另外，超市醬牛肉標(biāo)注的配料與實(shí)際添加的相符合。

第三步，準(zhǔn)確定性，依法處罰。

經(jīng)過(guò)上述的調(diào)查，得出以下結(jié)論：1.超市醬牛肉里添加了不該添加的食品添加劑—“誘惑紅”；2.超市醬牛肉的主要原材料是純牛肉；3.超市醬牛肉是特殊生產(chǎn)工藝加工而成的，其產(chǎn)品名稱是經(jīng)備案的。

到此，“引人誤解的虛假表示”的定性也被否定了，理由是：1.超市醬牛肉是用純牛肉經(jīng)過(guò)特殊加工工藝加工而成的一種醬牛肉，而且，沒有任何規(guī)定，禁止該醬牛肉名稱不能叫“醬牛肉”，另外其產(chǎn)品名稱也經(jīng)備案，所以，超市醬牛肉在外包裝上突出標(biāo)注“醬牛肉”沒有虛假表示；2.超市醬牛肉在外包裝上明確標(biāo)明了配料，該配料與純醬牛肉有明顯區(qū)別，即該標(biāo)注的已經(jīng)做出了明確標(biāo)注；3.從價(jià)格上判斷，超市醬牛肉與純醬牛肉比較，每斤要低10元左右，普通消費(fèi)者應(yīng)該能夠識(shí)別出不同，即沒有誤導(dǎo)消費(fèi)者的主觀目的。所以，如果事實(shí)上使消費(fèi)者誤認(rèn)了，銷售超市醬牛肉的行為也應(yīng)該是“引人誤解的真實(shí)表示”。

最終，超市銷售“問題”牛肉有了準(zhǔn)確的定性，即超市醬牛肉里添加了不該添加的食品添加劑—“誘惑紅”違反了《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第九條第一款第十三項(xiàng)的規(guī)定，構(gòu)成了銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的行為，并依法予以處罰。

【思 考】

本案所涉及的“問題”牛肉屬于重組牛肉的一種，重組牛肉是指只要不是牛的原形肉，經(jīng)過(guò)調(diào)整、塑形、絞碎、組合、粘結(jié)、調(diào)味等加工過(guò)程形成的牛肉，不管是絞肉還是肉片接肉片，都是重組肉。目前，關(guān)于重組肉的監(jiān)管處于“法律空白、食品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)殘缺、監(jiān)督執(zhí)法乏力”的境地。而牛肉的重組加工，增加了病菌二次污染的可能性，食品添加劑的大量使用也帶來(lái)了難以遇見的風(fēng)險(xiǎn)，如何使消費(fèi)者明白、放心消費(fèi)，避免重組牛肉可能帶來(lái)的危害呢？筆者建議，首先，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)重組肉的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及其法律規(guī)范，規(guī)制生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，彌補(bǔ)重組肉監(jiān)管的法律空白，嚴(yán)厲打擊違反強(qiáng)制性規(guī)定生產(chǎn)銷售重組牛肉的行為。其次，引導(dǎo)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)者履行明顯公示的義務(wù)，在產(chǎn)品名稱或者外包裝上，明確標(biāo)明“重組肉”或相關(guān)字樣，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。再次，加強(qiáng)消費(fèi)知識(shí)的宣傳、教育，使消費(fèi)者了解重組肉的基本知識(shí)，能夠識(shí)別重組肉與純（原始）肉的區(qū)別。

32、常州某外資超市超范圍未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)出版物及音像制品案

常州工商局經(jīng)檢支隊(duì)

【案 情】

當(dāng)事人自2007年7月開業(yè)以來(lái)，在既未取得文化、出版行政管理部門許可，也未經(jīng)工商部門登記取得出版物、音像制品經(jīng)營(yíng)范圍的情況下，與常州某文化用品有限公司、江蘇某文化傳播有限公司簽訂代銷協(xié)議，由上述單位分別向當(dāng)事人提供圖書、期刊和音像制品，并由當(dāng)事人在其賣場(chǎng)之內(nèi)陳列銷售，消費(fèi)者購(gòu)買圖書、期刊和音像制品價(jià)款由當(dāng)事人直接收取并出具銷售**，同時(shí)當(dāng)事人每月按約定的價(jià)款標(biāo)準(zhǔn)與供貨商結(jié)算貨款，供貨商向當(dāng)事人開具增值稅**。至2010年4月當(dāng)事人零售圖書、期刊和音像制品的經(jīng)營(yíng)額為3819660元，進(jìn)銷差價(jià)836139元，扣除已繳納的稅金及相關(guān)費(fèi)用后的違法所得為386012元。

【分 析】

一 、行為主體的認(rèn)定

本案中，當(dāng)事人辯稱與常州某文化用品有限公司、江蘇某文化傳播有限公司簽訂了代銷協(xié)議，且上述兩單位在超市經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)已分別領(lǐng)取了分公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照及出版物、音像制品經(jīng)營(yíng)許可證，出版物及音像制品的銷售主體為上述兩供貨單位的分公司，經(jīng)營(yíng)行為是合法的。

根據(jù)辦案人員的調(diào)查，首先當(dāng)事人圖書、期刊和音像制品的零售區(qū)域在其賣場(chǎng)之內(nèi)，使用該超市字樣的促銷牌，圖書、期刊和音像制品由消費(fèi)者自行挑選購(gòu)買，消費(fèi)者選中之后，統(tǒng)一到當(dāng)事人收銀臺(tái)通過(guò)當(dāng)事人的收銀系統(tǒng)進(jìn)行結(jié)帳，當(dāng)事人以自己的名義向消費(fèi)者開具該超市卷式**，并計(jì)入法定帳的營(yíng)業(yè)收入科目，當(dāng)事人與消費(fèi)者之間為購(gòu)銷關(guān)系。

其次，當(dāng)事人按月與常州某文化用品有限公司、江蘇某文化傳播有限公司結(jié)算，具體方式為在圖書、音像制品營(yíng)業(yè)收入中扣除一定比例的錢款作為代理費(fèi)，上述兩單位根據(jù)扣除代理費(fèi)后的實(shí)際銷售收入向當(dāng)事人開具增值稅**，當(dāng)事人將采購(gòu)款計(jì)入法定帳的成本科目。顯而易見，當(dāng)事人與常州某文化用品有限公司、江蘇某文化傳播有限公司為購(gòu)銷關(guān)系。

再者，上述兩分公司不論從日常經(jīng)營(yíng)到財(cái)務(wù)收支均未介入上述產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)。

因此，出版物及音像制品的銷售主體應(yīng)為該外資超市。根據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，出版物及音像制品是限制類項(xiàng)目，在這種情況下，當(dāng)事人要求上述兩供貨商在超市經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照及經(jīng)營(yíng)許可證，只是為了應(yīng)付相關(guān)部門檢查，自認(rèn)為打了個(gè)高明的“擦邊球”，企圖規(guī)避法律，實(shí)際已經(jīng)違規(guī)。

二 、管轄權(quán)的爭(zhēng)議

案件調(diào)查終結(jié)，對(duì)于本案的管轄權(quán)產(chǎn)生了爭(zhēng)議。觀點(diǎn)一：認(rèn)為本案應(yīng)移送出版、文化行政管理部門，理由《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十四條第二款“對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”；觀點(diǎn)二：工商部門有管轄權(quán)，理由本案中當(dāng)事人超范圍未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)出版物及音像制品可以按照無(wú)照處理。筆者贊同第二種觀點(diǎn)。

首先，《音像制品管理?xiàng)l例》第三十九條、《出版物管理?xiàng)l例》第五十五條規(guī)定“未取得許可證擅自從事音像制品、出版物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的由文化出版行政部門、工商行政管理部門依照法定職權(quán)予以取締”，而《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第四條 “下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規(guī)定予以查處”，則賦予了我們查處超范圍未經(jīng)許可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的職權(quán)。

其次，國(guó)家總局的規(guī)章和答復(fù)中關(guān)于對(duì)超范圍未經(jīng)許可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行為的規(guī)定?！镀髽I(yè)經(jīng)營(yíng)范圍登記管理規(guī)定》第十五條規(guī)定“企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)、登記，或者違反本規(guī)定第十四條規(guī)定，從事許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的，企業(yè)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》予以查處?！??！秶?guó)家總局關(guān)于工商行政管理機(jī)關(guān)依照〈無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法〉行使職能有關(guān)問題的答復(fù)》工商個(gè)字[2004]第186號(hào)規(guī)定“根據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第四條的規(guī)定，工商行政管理部門在查處超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍，擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可方可從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法經(jīng)營(yíng)行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的規(guī)定予以查處，其中包括依照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第九條規(guī)定行使職權(quán)以及依照十四條規(guī)定進(jìn)行處罰?！笨梢妵?guó)家總局的規(guī)章和答復(fù)中不僅明確了工商部門對(duì)超范圍未經(jīng)許可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行為的管轄權(quán)，更明確了法律適用依據(jù)。

第三，工商總局、商務(wù)部、海關(guān)總署、國(guó)家外匯管理局4家2006年以工商外企字[2006]81號(hào)文件印發(fā)了《關(guān)于外商投資的公司審批登記管理法律適用若干問題的執(zhí)行意見》，該意見第二十七條規(guī)定 “外商投資的公司超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍，擅自從事《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》限制類、禁止類項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，公司登記機(jī)關(guān)可以認(rèn)定為‘超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍，擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法經(jīng)營(yíng)行為’，適用《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的規(guī)定予以處罰?！北景钢校?dāng)事人為外資企業(yè)，同時(shí)出版物及音像制品是《目錄》限制類項(xiàng)目，按此《意見》，應(yīng)適用《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的規(guī)定予以處罰。

第四，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于《對(duì)〈反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉和〈價(jià)格法〉有關(guān)規(guī)定如何適用問題的答復(fù)》中明確對(duì)同一違法行為，行為罰款的行政處罰，適用一事不再罰的原則，由首先實(shí)施監(jiān)督檢查的行政機(jī)關(guān)給予罰款的行政處罰為宜。依此答復(fù)精神，工商部門對(duì)于本案可以跟據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》賦予的職權(quán)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行查處。

最后，從和司法機(jī)關(guān)的銜接上來(lái)看，最高人民法院在《關(guān)于適用合同法若干問題的解釋》第十條規(guī)定“當(dāng)事人超越經(jīng)營(yíng)范圍訂立合同，人民法院不因此認(rèn)定合同無(wú)效，但違反國(guó)家限制經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)以及法律、行政法規(guī)禁止經(jīng)營(yíng)的規(guī)定除外?！币簿褪钦f(shuō)，對(duì)于需要取得許可證的經(jīng)營(yíng)行為，超越經(jīng)營(yíng)范圍簽訂的合同無(wú)效，可見司法機(jī)關(guān)對(duì)于超范圍未經(jīng)許可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行為已經(jīng)特殊化。因此，對(duì)于超范圍未經(jīng)許可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為，工商部門應(yīng)該依照《辦法》的規(guī)定作為無(wú)照經(jīng)營(yíng)的一種特殊的形式進(jìn)行查處。

33、查處鹽城市鹽都區(qū)房產(chǎn)測(cè)繪中心超出核準(zhǔn)的

    登記范圍從事“加密狗”鑰匙銷售的幾點(diǎn)體會(huì)

鹽城市鹽都工商局經(jīng)檢大隊(duì)

2010年以來(lái)，我局按照江蘇省工商局公平交易局的要求，認(rèn)真扎實(shí)的開展了房地產(chǎn)市場(chǎng)、傍名牌行為和公共服務(wù)行業(yè)的專項(xiàng)整治行為，共查獲這三個(gè)方面的案件21起，入庫(kù)金額達(dá)97.8萬(wàn)元，其中在開展公共服務(wù)行業(yè)專項(xiàng)整治中，我局對(duì)每一個(gè)公共服務(wù)行業(yè)都進(jìn)行了排查，包括行政機(jī)關(guān)下屬企事業(yè)單位，共立案4件，查結(jié)4件，鹽城市鹽都區(qū)房產(chǎn)測(cè)繪中心超出核準(zhǔn)登記的范圍從事“加密狗”鑰匙銷售的行為是其中之一。

2010年初，我局執(zhí)法人員在調(diào)查鹽城市健源房地產(chǎn)開發(fā)公司以自行車庫(kù)冒充汽車案件時(shí)，當(dāng)事人反映：鹽都區(qū)房產(chǎn)局下屬單位鹽城市鹽都區(qū)房產(chǎn)測(cè)繪中心，從事房地產(chǎn)房屋面積測(cè)繪，收費(fèi)高，服務(wù)質(zhì)量低，且其它測(cè)繪單位的測(cè)量結(jié)果不予認(rèn)同。是否構(gòu)成強(qiáng)制交易？該測(cè)繪中心與房產(chǎn)局、與房地產(chǎn)企業(yè)之間是否存在商業(yè)賄賂？我局執(zhí)法人員首先想到這一點(diǎn)。通過(guò)對(duì)當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)戶口的查詢發(fā)現(xiàn)：鹽城市鹽都區(qū)房產(chǎn)測(cè)繪中心是鹽城市鹽都區(qū)房產(chǎn)局下屬全民所有制單位，是我區(qū)唯一從事房地產(chǎn)測(cè)繪的企業(yè)，核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍：房產(chǎn)平面控制測(cè)量，房產(chǎn)要素測(cè)量，房產(chǎn)圖測(cè)繪，面積測(cè)算，變更測(cè)量，控制測(cè)量、地形測(cè)量，建筑工程測(cè)量，竣工測(cè)量，房地產(chǎn)交易經(jīng)紀(jì)服務(wù)，房產(chǎn)電子信息服務(wù)。

我局執(zhí)法人員首先想到是“是否構(gòu)成強(qiáng)制交易”，最初的調(diào)查也是圍繞這條主線開展的。我局執(zhí)法人員在外圍開展了大量的調(diào)查工作，轄區(qū)內(nèi)共有47戶房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，我局執(zhí)法人員共對(duì)其中的12戶房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行為調(diào)查，結(jié)果房地開發(fā)企業(yè)均否認(rèn)存在強(qiáng)制交易行業(yè)，認(rèn)為：測(cè)繪中心有物價(jià)部門批準(zhǔn)的收費(fèi)許可證，它承擔(dān)了房產(chǎn)局的一部分職能，就應(yīng)該給鹽都區(qū)房產(chǎn)測(cè)繪中心測(cè)繪，為鹽都區(qū)經(jīng)濟(jì)作貢獻(xiàn)。為什么會(huì)是這種結(jié)果呢？經(jīng)過(guò)分析認(rèn)為：在測(cè)繪過(guò)程中，應(yīng)該有強(qiáng)制交易行為，但證據(jù)無(wú)法固定。理由是：房地產(chǎn)開發(fā)本身是一個(gè)暴利行業(yè)，測(cè)繪費(fèi)2元/平方米（按建筑面積），不能實(shí)質(zhì)影響其盈利，且開發(fā)商在房產(chǎn)在開發(fā)、銷售過(guò)程中確有求于當(dāng)事人的上級(jí)單位，開發(fā)房不能也不敢承認(rèn)是強(qiáng)制交易的，故強(qiáng)制交易行為就不時(shí)顯了；加之房產(chǎn)測(cè)繪中心是行政機(jī)關(guān)下屬的全民單位，與一般的公共服務(wù)單位有一點(diǎn)的區(qū)別，否屬于公用企業(yè)尚有頗多爭(zhēng)議，故強(qiáng)制交易行為很難認(rèn)定。

“是否構(gòu)成商業(yè)賄賂”是我局執(zhí)法人員調(diào)查的下一個(gè)重點(diǎn)。我局聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)測(cè)繪中心的帳務(wù)進(jìn)行了全面檢查，發(fā)現(xiàn)測(cè)繪中心在主營(yíng)業(yè)務(wù)收入中，測(cè)繪中心從事房地產(chǎn)測(cè)繪、信息服務(wù)等業(yè)務(wù)，在其它收入中存在危房安全評(píng)估、“加密狗”鑰匙銷售的行為；在其費(fèi)用科目中存在較大的招待費(fèi)，在這些收入或費(fèi)用科目中，沒有發(fā)現(xiàn)有非法的收入或支出，故不能認(rèn)定其存在商業(yè)賄賂行為。

通過(guò)了解發(fā)現(xiàn)：當(dāng)事人上級(jí)單位鹽城市鹽都區(qū)房產(chǎn)局為及時(shí)掌握房地產(chǎn)銷售情況，于2007年自行開發(fā)了鹽都區(qū)商品房合同備案系統(tǒng)，在鹽都區(qū)范圍內(nèi)免費(fèi)提供轄區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行商品銷售合同網(wǎng)絡(luò)備案，后經(jīng)物價(jià)部門批準(zhǔn)并由測(cè)繪中心向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)收取信息服務(wù)費(fèi)。測(cè)繪中心開展危房評(píng)估業(yè)務(wù)，是依據(jù)鹽城市鹽都區(qū)房產(chǎn)管理局都房管[2006]52號(hào)文件規(guī)定，“鹽都區(qū)房屋安全鑒定辦公室職責(zé)是對(duì)全區(qū)各類房屋危險(xiǎn)等級(jí)提出鑒定意見和相應(yīng)處理建議，具體鑒定工作實(shí)施由鹽都區(qū)房產(chǎn)測(cè)繪中心負(fù)責(zé)，與區(qū)房產(chǎn)測(cè)繪中心合署辦公，人員采取從局系統(tǒng)抽調(diào)和聘請(qǐng)相關(guān)專家相結(jié)合的模式”，后經(jīng)討論認(rèn)為：測(cè)繪中心向房產(chǎn)企業(yè)收取信息服務(wù)費(fèi)、鑒定費(fèi)，是代位行使房產(chǎn)局的收費(fèi)職能，也不能認(rèn)定為商業(yè)賄賂。

是否構(gòu)成其它違法行為。在測(cè)繪中心的其它收入科目中發(fā)現(xiàn)：測(cè)繪中心存在向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)銷售“加密狗”鑰匙的行為。加密狗是外形酷似U盤的一種硬件設(shè)備，正名加密鎖，后來(lái)發(fā)展成如今一個(gè)軟件保護(hù)的通俗行業(yè)名詞，實(shí)際上是一種插在計(jì)算機(jī)并行口上的軟硬件結(jié)合的加密產(chǎn)品。在工商部門核定經(jīng)營(yíng)范圍的依據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類注釋表》中，明確有“計(jì)算機(jī)及軟硬件銷售”的范圍，其核定的經(jīng)營(yíng)范圍中“房產(chǎn)電子信息服務(wù)”中不包括“加密狗”產(chǎn)品銷售，于是我局對(duì)其銷售“加密狗”鑰匙的行為進(jìn)行了立案調(diào)查。經(jīng)查：當(dāng)事人從2008年1月份始，以255元/個(gè)的價(jià)格從威步信息系統(tǒng)（上海）有限公司分批購(gòu)進(jìn)WIBUBOX/U+型“加密狗”鎖70個(gè)，購(gòu)貨金額17850元，購(gòu)進(jìn)后，當(dāng)事人在收取鹽都區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信息服務(wù)費(fèi)的同時(shí)，作為商品房合同備案系統(tǒng)的軟件保護(hù)配套產(chǎn)品，向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行銷售截止2010年4月本局調(diào)查時(shí)止，當(dāng)事人已以1200元/個(gè)的價(jià)格對(duì)外銷售“加密狗”鎖60個(gè)，銷售價(jià)格1200元/個(gè)，銷售金額72000元，另有8個(gè)被當(dāng)事人員工使用，尚有2個(gè)未對(duì)外銷售。當(dāng)事人在銷售“加密狗”鎖時(shí)，向銷售對(duì)象開具《鹽城市服務(wù)業(yè)、娛樂業(yè)專用**》6份，銷售數(shù)量7個(gè)，銷售金額8400元，其余53個(gè)由當(dāng)事人開具《收據(jù)》，入其它收入科目帳，銷售金額63600元。剔除購(gòu)貨成本、稅收，當(dāng)事人獲利53553.15元[（72000-255×60）×（1-5.55%）=53553.15]。

幾點(diǎn)體會(huì)：

1、發(fā)掘案件要有敏感性。這起案件的發(fā)現(xiàn)，是在我局執(zhí)法人員進(jìn)行案件調(diào)查中，聽到房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)的“牢騷”話后，經(jīng)過(guò)思考發(fā)現(xiàn)的，不象書本上撰定的案件來(lái)源的幾種形式，從普通的言語(yǔ)中、商業(yè)的行為中篩選出案件線索，確要有法律法規(guī)的掌握和敏感性。

2、調(diào)查案件應(yīng)多角度，發(fā)散性思維。這起案件的結(jié)果十分平常，但在調(diào)查過(guò)程中，調(diào)查人員幾次調(diào)整取證方向，從強(qiáng)制交易到商業(yè)賄賂，再到超范圍經(jīng)營(yíng)，因此案件調(diào)查人員不能有先入為主的思想，應(yīng)多角度調(diào)查，運(yùn)用發(fā)散性思維，持之以恒。

3、及時(shí)捕捉信息，善于學(xué)習(xí)新知識(shí)是查新案的關(guān)鍵。在最終認(rèn)定超范圍經(jīng)營(yíng)時(shí)， 需要對(duì)“加密狗”的性質(zhì)作出鑒定，為此我局執(zhí)法人員請(qǐng)教了專業(yè)人員，結(jié)果認(rèn)為：“加密狗”產(chǎn)品是附加在鹽都區(qū)商品房合同備案系統(tǒng)的一種裝置，其中的軟件是可以復(fù)制到用戶的計(jì)算機(jī)內(nèi)的，也可以說(shuō)鹽都區(qū)商品房合同備案系統(tǒng)的軟件完善，是其備案系統(tǒng)的升級(jí)版，完全沒有必要用有形的裝置。當(dāng)事人就是用這種形式，做一種產(chǎn)品的銷售。

4、善于分析當(dāng)事人、相關(guān)人員的心理。我局執(zhí)法人員沒有把轄區(qū)內(nèi)所有房地產(chǎn)企業(yè)都調(diào)查到，是因?yàn)槲覀兎治隽讼嚓P(guān)人員心理得出的結(jié)論，測(cè)繪中心沒有商業(yè)賄賂是因?yàn)闇y(cè)繪費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)較高了，不需要另開名目收費(fèi)了。

34、整合資源強(qiáng)執(zhí)法  積分考核提效能

南通工商局公平交易處

按照周伯華局長(zhǎng)提出的“只有依法加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，工商行政管理才能樹立公平公正的執(zhí)法權(quán)威”的要求，公平交易執(zhí)法工作就應(yīng)在執(zhí)法機(jī)制和執(zhí)法能力兩個(gè)方面有所創(chuàng)新和提高。

一、順應(yīng)形勢(shì)，積極應(yīng)對(duì)，整合執(zhí)法資源勢(shì)在必行

1.整合執(zhí)法資源是貫徹執(zhí)法為民指導(dǎo)思想的具體體現(xiàn)。以往的辦案機(jī)制是在“以數(shù)字論英雄”的指導(dǎo)思想下以完成預(yù)算任務(wù)為首要目標(biāo)，考核指標(biāo)主要圍繞案件數(shù)、罰沒數(shù)、入庫(kù)數(shù)和同比上升率等項(xiàng)目。這形成的監(jiān)管與執(zhí)法相分離的執(zhí)法機(jī)制，這不僅使執(zhí)法的效能大打折扣，而且也影響了工商的社會(huì)形象。因此要樹立公平公正的執(zhí)法權(quán)威，就必須確立正確的執(zhí)法理念，調(diào)整現(xiàn)行的執(zhí)法機(jī)制，整合內(nèi)部執(zhí)法資源，切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，才能真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民的宗旨。

2.整合執(zhí)法資源是解決執(zhí)法監(jiān)管斷裂的必然之舉。“執(zhí)法是為罰沒款、收費(fèi)是為保飯碗”，執(zhí)法和巡查監(jiān)管工作涇渭分明，各自為政。巡查監(jiān)管組的承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)，“只求其為，不求其好”，對(duì)巡查監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的主體資格、產(chǎn)品質(zhì)量等突出問題“不想管”、“不會(huì)管”、“管不了”，甚至以費(fèi)代罰、大案化小、小案化了，問責(zé)事件時(shí)有發(fā)生。執(zhí)法辦案的不具有監(jiān)管職能，難以介入巡查監(jiān)管責(zé)任區(qū)開展工作，案源主要來(lái)依賴舉報(bào)和抽檢，自主發(fā)案少，案件偶發(fā)性強(qiáng)，執(zhí)法難度大。創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，整合執(zhí)法資源就是要在基層分局徹底打破執(zhí)法監(jiān)管斷裂的歷史狀況，將執(zhí)法作為支持監(jiān)管最主要的手段，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與監(jiān)管的相互支撐，提升執(zhí)法效能，促進(jìn)履職到位。

3.整合執(zhí)法資源是化解單兵作戰(zhàn)、合力不足的現(xiàn)實(shí)需要。原有執(zhí)法體制松散，形式上具有執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，實(shí)質(zhì)上沒有形成案件查辦的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在組織大要案查處和管理中，工作效率比較低。同時(shí)，在條線封閉、各自為政的工作模式下，所有案件查辦指導(dǎo)均由公平交易部門承擔(dān)，各業(yè)務(wù)部門只負(fù)責(zé)本條線案件數(shù)量、罰沒款指標(biāo)制定和考核，不進(jìn)行具體指導(dǎo)，責(zé)權(quán)錯(cuò)位。對(duì)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)的考核，只依據(jù)基層上報(bào)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表和總結(jié)匯報(bào)，嚴(yán)重削弱了整體執(zhí)法效能的發(fā)揮。因此，只有真正建立“上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)、高效有序、執(zhí)行有力”的執(zhí)法機(jī)制，整合各方執(zhí)法資源，形成執(zhí)法合力，才能真正提升執(zhí)法工作效能。

二、科學(xué)統(tǒng)籌，創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源全面整合

我局黨組在深入調(diào)研、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，大膽決策，積極探索，創(chuàng)新建立了“三項(xiàng)機(jī)制”，促進(jìn)執(zhí)法資源的全面整合。

1.建立橫向合作機(jī)制。一是明晰部門職能。以落實(shí)新“三定”方案為契機(jī)，結(jié)合基層轉(zhuǎn)型的工作需要，進(jìn)一步細(xì)化職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)部門職能全面歸位。公平交易部門牽頭不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷、打擊傳銷、規(guī)范直銷等領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)管，其他部門按職責(zé)負(fù)責(zé)牽頭商標(biāo)、廣告、食品安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域的專項(xiàng)整治。從分管領(lǐng)導(dǎo)到一線分局，各項(xiàng)整治實(shí)現(xiàn)任務(wù)、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、組織、責(zé)任五落實(shí)，形成了相關(guān)職能部門各司其職、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的橫向分工協(xié)作格局，解決了責(zé)任糾合、相互推諉等問題。二是案件扎口管理。明確公平交易部門作為案件扎口管理部門，負(fù)責(zé)案件的案源管理、立案的登記、交督辦案件的跟蹤督查、個(gè)案的指導(dǎo)、重大案件的查辦組織、案件信息登記、案件數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析、案件質(zhì)量的考評(píng)及執(zhí)法辦案工作的考評(píng)管理。三是執(zhí)法監(jiān)管有效銜接。要求所屬直屬局、分局將其基層分局富余的收費(fèi)管理人員調(diào)配到所在基層分局的經(jīng)檢中隊(duì)，并根據(jù)所在分局監(jiān)管責(zé)任區(qū)的設(shè)置，分設(shè)若干執(zhí)法小組，每個(gè)小組配備2-3人，與各責(zé)任區(qū)對(duì)應(yīng)。經(jīng)檢中隊(duì)負(fù)責(zé)大要案的查處及交督辦事項(xiàng)的處理、重?zé)狳c(diǎn)行業(yè)的巡查監(jiān)管（含企業(yè)年檢）和專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)的實(shí)施。責(zé)任區(qū)巡查組負(fù)責(zé)本責(zé)任區(qū)一般市場(chǎng)主體巡查監(jiān)管、一般違法案件的查辦、簡(jiǎn)易案件查辦、案源上報(bào)及案后規(guī)范工作。責(zé)任區(qū)巡查中發(fā)現(xiàn)的重大違法行為及時(shí)向中隊(duì)流轉(zhuǎn)，中隊(duì)辦結(jié)案件后，由責(zé)任區(qū)落實(shí)市場(chǎng)主體的案后規(guī)范，解決了執(zhí)法與監(jiān)管割裂的這一痼疾，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一。例如南通市如皋工商局的長(zhǎng)江分局（所）在資源整合前，只有兩名執(zhí)法人員從事執(zhí)法辦案工作，查辦案件25件，罰沒入庫(kù)11.5萬(wàn)元，其中自發(fā)案件11件，占比44%。資源整合后，辦案人員達(dá)到9人，查辦案件63件，罰沒入庫(kù)39.8萬(wàn)元，其中自發(fā)案件51件，占比達(dá)到80.9%。執(zhí)法與監(jiān)管有效銜接的效能得到充分顯現(xiàn)。

2.建立縱向推進(jìn)機(jī)制。一是強(qiáng)化各職能部門的組織協(xié)調(diào)功能。我局的各直屬局和分局，根據(jù)其轄區(qū)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，由各職能部門在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定各個(gè)局的年度專項(xiàng)整治工作計(jì)劃，統(tǒng)籌整合，按時(shí)序組織實(shí)施。專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)的布置、推進(jìn)、效果考評(píng)由牽頭的職能部門分頭落實(shí)，查辦案件質(zhì)量由公平交易部門統(tǒng)一管理。使所有整治任務(wù)全部下到基層分局的執(zhí)法中隊(duì)和責(zé)任區(qū)，在巡查監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)案源，提高整治實(shí)效，實(shí)現(xiàn)“開展一次專項(xiàng)整治，查處一批案件，規(guī)范一個(gè)行業(yè)，凈化一個(gè)市場(chǎng)”的目標(biāo)。二是建立三級(jí)分工協(xié)作辦案架構(gòu)。經(jīng)檢支隊(duì)、大隊(duì)以大要案件、新型案件和重大交督辦事項(xiàng)的查辦為主要職責(zé)，同時(shí)作為全系統(tǒng)的主要機(jī)動(dòng)力量，支持分局查辦復(fù)雜案件。基層分局的經(jīng)檢中隊(duì)負(fù)責(zé)所在轄區(qū)重大案件的查辦、重?zé)狳c(diǎn)行業(yè)的巡查監(jiān)管及各項(xiàng)專項(xiàng)整治工作的落實(shí)。巡查組負(fù)責(zé)責(zé)任區(qū)一般違法案件及簡(jiǎn)易程序案件的查辦。從而建立了上下權(quán)責(zé)清晰、部門內(nèi)控有力、工作運(yùn)轉(zhuǎn)有序的縱向執(zhí)法辦案推進(jìn)體制，理順了系統(tǒng)內(nèi)部各條線工作的銜接關(guān)系。

3.建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是建立指令式執(zhí)法辦案機(jī)制。充分運(yùn)用了12315信息平臺(tái)，統(tǒng)一進(jìn)行案源管理、案件的查處流程和查辦信息的反饋，同時(shí)與交督辦相結(jié)合，形成指令式辦案機(jī)制。二是建立開放式執(zhí)法辦案機(jī)制。充分發(fā)揮經(jīng)檢支（大）隊(duì)專業(yè)辦案的拳頭作用，對(duì)發(fā)生在全市范圍內(nèi)的重大案件，由其直接辦理。對(duì)各直屬局、分局轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大案件，由他們協(xié)助辦理。三是建立合作式執(zhí)法辦案機(jī)制。制定了重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，由市局統(tǒng)一組織，對(duì)突發(fā)案件、大要案件和重大執(zhí)法活動(dòng)，全系統(tǒng)聯(lián)合行動(dòng)、快速反應(yīng)的工作機(jī)制。今年一月，我局接到在兩個(gè)縣的結(jié)合部有人涉嫌傳銷的舉報(bào)，立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，由市局統(tǒng)一指揮，以經(jīng)檢支隊(duì)為主，組織相鄰兩個(gè)縣級(jí)局的64名執(zhí)法人員迅速到達(dá)指定位置，一舉搗毀涉嫌傳銷的六個(gè)窩點(diǎn)。經(jīng)過(guò)連續(xù)四個(gè)晝夜不間斷的突擊調(diào)查，成功辦結(jié)這起傳銷系列案件，移送公安機(jī)關(guān)追究責(zé)任9人，行政處罰13人，教育驅(qū)散230人，狠狠打擊了非法傳銷的囂張氣焰。

三、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，提供保障，確保資源整合有序推進(jìn)

1.層層統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，提供思想保障。我局黨組高度重視執(zhí)法資源整合工作，將執(zhí)法工作作為各項(xiàng)工作推進(jìn)的基礎(chǔ)保障，研究制定推進(jìn)執(zhí)法資源整合的措施和方法。明確向執(zhí)法人員傾斜的選人用人導(dǎo)向，強(qiáng)化對(duì)資源整合工作的具體引導(dǎo)和激勵(lì)。

2.充實(shí)執(zhí)法力量，提供組織保障。明確要求各直屬局、分局將年紀(jì)輕、業(yè)務(wù)熟、能力強(qiáng)的工作骨干配備到公平交易執(zhí)法一線，充分體現(xiàn)行政執(zhí)法隊(duì)伍的年齡優(yōu)勢(shì)、業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)、能力優(yōu)勢(shì)。目前，我局全系統(tǒng)在基層執(zhí)法人員達(dá)420人，占所有在編人員的24.4%，達(dá)到了2009年人數(shù)的兩倍，執(zhí)法力量明顯加強(qiáng)。同時(shí)，采取崗位認(rèn)定書的形式，明確工作職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作要求和考核獎(jiǎng)懲，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任主體明晰化，崗位責(zé)任具體化，具體工作績(jī)效化。

3.強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提供素質(zhì)保障。大力實(shí)施 “五點(diǎn)式”培訓(xùn)，提升隊(duì)伍履職能力。即開展點(diǎn)菜式理論培訓(xùn)。針對(duì)行政執(zhí)法工作重點(diǎn)，按照不同的學(xué)習(xí)需求，將涉及的法律法規(guī)知識(shí)及案件調(diào)查取證關(guān)鍵點(diǎn)分課題整理成執(zhí)法業(yè)務(wù)題庫(kù)，匯編成冊(cè)，讓執(zhí)法人員按需自學(xué)；開展點(diǎn)師式技能培訓(xùn)。組織師徒結(jié)對(duì)，加大激勵(lì)力度，嚴(yán)格出師標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)執(zhí)法新手盡快成長(zhǎng)成才；開展點(diǎn)播式視頻培訓(xùn)。將相關(guān)培訓(xùn)資料及專家的培訓(xùn)講課內(nèi)容制成視頻，上傳到內(nèi)網(wǎng)，讓執(zhí)法人員根據(jù)需要隨時(shí)學(xué)習(xí)；開展點(diǎn)題式執(zhí)法調(diào)研。由各個(gè)執(zhí)法單位根據(jù)不同的執(zhí)法重點(diǎn)選準(zhǔn)課題，成立課題小組，帶著課題在執(zhí)法實(shí)踐中研究思考，每季度召開調(diào)研課題研討會(huì)，進(jìn)行成果交流；開展點(diǎn)將式業(yè)務(wù)競(jìng)賽。創(chuàng)新執(zhí)法技能競(jìng)賽方法，由各單位主動(dòng)申報(bào)，市局組織考核評(píng)比，對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法的能力進(jìn)行打分點(diǎn)評(píng)。

4.改善執(zhí)法裝備，提供硬件保障。按照?qǐng)?zhí)法規(guī)范化要求，加大執(zhí)法裝備投入，為執(zhí)法辦案提供硬件保障。兩年來(lái)，全系統(tǒng)投入近1500萬(wàn)元，為經(jīng)檢支（大）隊(duì)及各基層分局配備執(zhí)法車輛，隨車配備了筆記本電腦、車載打印機(jī)、攝像機(jī)、數(shù)碼相機(jī)、錄音筆、碎紙機(jī)、移動(dòng)執(zhí)法終端等執(zhí)法裝備。規(guī)范辦案場(chǎng)所，設(shè)立詢問接待室、物證保管室、暫扣物資倉(cāng)庫(kù)等基礎(chǔ)實(shí)施，建立健全了執(zhí)法辦案裝備管理制度，保障辦案裝備保管、領(lǐng)用、使用等規(guī)范管理。同時(shí)，充分運(yùn)用信息化手段，通過(guò)辦公自動(dòng)化，實(shí)現(xiàn)案件信息共享。

5.注重建章立制，提供制度保障。從規(guī)范行為、規(guī)范管理、規(guī)范流程入手，完善了案源管理、行政強(qiáng)制措施、抽樣取證、案件處罰自由裁量、案件卷宗檔案管理、罰沒物資管理等六項(xiàng)制度，確保執(zhí)法工作始終在規(guī)范有序、優(yōu)質(zhì)高效的狀態(tài)中運(yùn)行。

四、能動(dòng)執(zhí)法，科學(xué)考評(píng)，試行辦案積分考核管理

解決了辦案機(jī)制的弊端，提高了辦案的硬件保證，就應(yīng)解決辦案水平和能力跟不上發(fā)展的軟件的問題。制約這一問題的瓶頸在兩點(diǎn)：一是辦案工作集中在少數(shù)骨干身上，使他們一直處于超負(fù)荷工作狀態(tài)，同時(shí)又浪費(fèi)了大量的人力；二是考核不科學(xué)，定性指標(biāo)多、量化的指標(biāo)少，重?cái)?shù)量、輕效果；重實(shí)體、輕程序；重查案、輕調(diào)研，影響同志們的執(zhí)法辦案積極性，使得執(zhí)法辦案的專業(yè)化水平不高，這要求我們必須改變現(xiàn)行的考核辦法，最大限度地調(diào)動(dòng)執(zhí)法辦案人員的工作積極性，才能使執(zhí)法辦案工作從粗放型向精細(xì)型轉(zhuǎn)變。

在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，我局把執(zhí)法辦案工作從發(fā)案能力、案件質(zhì)量、執(zhí)法效果和工作調(diào)研等四個(gè)方面，把執(zhí)法辦案的工作質(zhì)量量化為135個(gè)考核項(xiàng)目，每個(gè)考核項(xiàng)目都是明確具體的，每季度對(duì)每個(gè)辦案人員所辦的每個(gè)案件進(jìn)行百分制考核，所得分?jǐn)?shù)累計(jì)至年終，并以這個(gè)積分結(jié)合政治素質(zhì)、紀(jì)律檢查的情況，作為每個(gè)執(zhí)法人員的年終考核的結(jié)果，評(píng)先評(píng)優(yōu)，選用提拔。辦案積分考核管理的試行，不僅明顯提高了案件質(zhì)量，促進(jìn)案后對(duì)當(dāng)事人的規(guī)范引導(dǎo)，而且激勵(lì)了全系統(tǒng)自覺學(xué)習(xí)、相互學(xué)習(xí)、注重研究、敢于實(shí)踐的積極性，使執(zhí)法辦案整體的綜合素質(zhì)得到明顯的提升。

今年我局全系統(tǒng)共立案查處一般程序案件4355件，罰沒入庫(kù)3055.99萬(wàn)元。其中，自發(fā)案件3136件，占案件總數(shù)的72%。使履職能力進(jìn)一步增強(qiáng)。除去對(duì)食品、廣告、農(nóng)資、商標(biāo)等領(lǐng)域的常規(guī)監(jiān)管外，我局對(duì)金融、危險(xiǎn)化學(xué)品、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域的拓寬，查處了一批這些領(lǐng)域中的新型案件，同時(shí)形成一批有質(zhì)量的調(diào)查報(bào)告和理論研討文章，今年在國(guó)家級(jí)、省級(jí)及長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)表和交流的文章達(dá)39篇，其中《教育系統(tǒng)商業(yè)賄賂案件的行為特征及查處方法》被國(guó)家總局評(píng)為全國(guó)二等獎(jiǎng)。

35、推行“五個(gè)一”執(zhí)法模式規(guī)范行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序

連云港工商局公平交易處

2009年以來(lái)，連云港工商局圍繞推進(jìn)執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”的新任務(wù)、新要求，針對(duì)當(dāng)前行業(yè)性違法行為呈高發(fā)態(tài)勢(shì)、社會(huì)反映強(qiáng)烈、治理難度較大等特點(diǎn)，積極推進(jìn)行業(yè)專項(xiàng)執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，通過(guò)推行“五個(gè)一”執(zhí)法模式規(guī)范行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序，大力提升全市工商系統(tǒng)執(zhí)法辦案的組織化、專業(yè)化程度?！拔鍌€(gè)一”執(zhí)法模式，概括起來(lái)就是通過(guò)一份行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序調(diào)研報(bào)告，掌握行業(yè)內(nèi)存在的違法行為及其危害；通過(guò)查辦一批案件，嚴(yán)厲打擊行業(yè)內(nèi)表現(xiàn)突出的違法行為；通過(guò)一份行業(yè)行政執(zhí)法指南，建立專業(yè)的執(zhí)法案例庫(kù)；通過(guò)一份行業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)范指南，明確行政指導(dǎo)的內(nèi)容；通過(guò)一次行業(yè)規(guī)范會(huì)議，教育警示一個(gè)行業(yè)。經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐和探索，執(zhí)法效能顯著提高，行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序明顯好轉(zhuǎn)，較好地實(shí)現(xiàn)了“查處一批案件、教育一批企業(yè)、規(guī)范一個(gè)行業(yè)”的目的。

一、推行“五個(gè)一”執(zhí)法模式的工作動(dòng)因

1、游擊、零散式執(zhí)法辦案，耗散了工商執(zhí)法資源，亟需向系統(tǒng)化、組織化轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，在很多地方，工商的執(zhí)法體制是“科科所所辦案”。任務(wù)一分，各管一塊，科科所所都是為了自己的罰沒預(yù)算忙忙碌碌。從整個(gè)工商部門來(lái)看，執(zhí)法辦案工作處于游擊零散狀態(tài)，功利性極大，缺乏組織性，計(jì)劃性。案件散、辦案人員散、辦案機(jī)構(gòu)散是執(zhí)法“游擊”狀態(tài)的三個(gè)重要特征，也是需要解決的三個(gè)問題。推行“五個(gè)一”執(zhí)法模式，以促進(jìn)行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序規(guī)范為目標(biāo)，針對(duì)特定行業(yè)開展重點(diǎn)執(zhí)法，突出了執(zhí)法辦案的針對(duì)性，通過(guò)執(zhí)法目標(biāo)和“五個(gè)一”執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，將執(zhí)法辦案人員、辦案機(jī)構(gòu)有效地組織起來(lái)。通過(guò)一份行政執(zhí)法指南建立案例庫(kù)，更是為實(shí)現(xiàn)案件查辦系統(tǒng)化打下牢固的基礎(chǔ)。

2、低端粗放式執(zhí)法辦案，降低了工商執(zhí)法檔次，亟需向高層次、精細(xì)化轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，受“為錢辦案”思想誤導(dǎo)，大量的執(zhí)法辦案單位和人員辦案思路不清、四處尋找案源、東一榔頭西一棒，對(duì)市場(chǎng)秩序研究分析不夠，對(duì)一些執(zhí)法難點(diǎn)或模糊不清的地方不愿挖掘，對(duì)案情簡(jiǎn)單、拿錢容易的案件爭(zhēng)辦搶辦，對(duì)案情復(fù)雜、辦案難度大的案件回避不辦，造成案件散而無(wú)序、執(zhí)法領(lǐng)域拓展不深、執(zhí)法專業(yè)化程度難以提高、執(zhí)法越位缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。推行“五個(gè)一”執(zhí)法模式，使執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)對(duì)特定行業(yè)的關(guān)注度大幅提高，通過(guò)一份行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序調(diào)研報(bào)告和查辦一批案件，促使執(zhí)法人員對(duì)行業(yè)內(nèi)市場(chǎng)主體的各種經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行深入全面的法律分析，查辦案件向高端精品延伸，為提升執(zhí)法專業(yè)化創(chuàng)造有效路徑，為樹立工商執(zhí)法權(quán)威創(chuàng)建切實(shí)平臺(tái)。

2、重處罰、輕規(guī)范式執(zhí)法辦案，降低了工商執(zhí)法效能，亟需向整規(guī)并重轉(zhuǎn)變。受“為錢辦案”的思維影響，以往執(zhí)法辦案往往只注重違法行為的表面特征，對(duì)違法行為產(chǎn)生的根源不挖掘，往往只打不防，突出對(duì)違法行為的事后查處，或者也做些規(guī)范和教育的工作，但缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，只就某一個(gè)違法行為對(duì)當(dāng)事人就事論事進(jìn)行告誡，不能在面上推開，沒有對(duì)整個(gè)行業(yè)產(chǎn)生觸動(dòng)，“重處罰，輕規(guī)范”成為一種普遍現(xiàn)象。推行“五個(gè)一”執(zhí)法模式，通過(guò)一份行業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)范指南和一次行業(yè)規(guī)范會(huì)議，將行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法有效結(jié)合，以行業(yè)規(guī)范為根本目標(biāo)，執(zhí)法辦案作為一種手段，實(shí)現(xiàn)“打防結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)“預(yù)防、查處、規(guī)范”三位一體的長(zhǎng)效管理。

二、“五個(gè)一”執(zhí)法模式的具體做法

連云港工商局在推行“五個(gè)一”執(zhí)法模式的過(guò)程中，注重把握三個(gè)環(huán)節(jié)：選準(zhǔn)重點(diǎn)行業(yè)，堅(jiān)持統(tǒng)籌結(jié)合，健全運(yùn)行機(jī)制。

首先，立足特色，選準(zhǔn)重點(diǎn)行業(yè)。 “五個(gè)一”執(zhí)法模式立足于對(duì)特定行業(yè)的整治規(guī)范。行業(yè)的選擇必須具有“特色”，要求體現(xiàn)出地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)、本地群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、地方政府強(qiáng)調(diào)的事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的重點(diǎn)。按照這樣的選擇要求，連云港工商局在全市組織開展了“3+X”重點(diǎn)行業(yè)秩序執(zhí)法推進(jìn)工程?！?+X”即在全市范圍內(nèi)開展對(duì)電信、混凝土市場(chǎng)、金融保險(xiǎn)業(yè)等三個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的規(guī)范整治，全市8個(gè)縣區(qū)局自行組織開展港口物流、建筑、電力輔機(jī)、農(nóng)資、廣告、勞務(wù)中介、醫(yī)藥、商標(biāo)印制、太陽(yáng)能、銀行等本地的“特色”執(zhí)法，這些“特色”執(zhí)法也由市局按“五個(gè)一”執(zhí)法模式的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。對(duì)各縣區(qū)推行的行業(yè)規(guī)范項(xiàng)目，若具有面上推廣意義，由市局組織在全市全面推開。

其次，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，做到“三個(gè)結(jié)合”。一是堅(jiān)持面上組織推進(jìn)與點(diǎn)上重點(diǎn)突破相結(jié)合。推行“五個(gè)一”執(zhí)法，其最終目標(biāo)是要解決面上監(jiān)管的問題，但是面上監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)，離不開點(diǎn)上案件的支撐。特別是對(duì)一些工商執(zhí)法未涉足過(guò)的或涉足不深的領(lǐng)域，沒有一批重點(diǎn)案件的突破，工商的執(zhí)法權(quán)威就得不到業(yè)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的認(rèn)可，面上的監(jiān)管就無(wú)從談起。如金融行業(yè)就是如此。對(duì)金融行業(yè)的秩序規(guī)范，我們就采取點(diǎn)面結(jié)合的方法穩(wěn)步推進(jìn)，取得了很好的效果。在面上，重點(diǎn)組織好行業(yè)違法行為表現(xiàn)形式的調(diào)研。在組織案件查辦時(shí)不搞全面開花。有的違法行為，全市全行業(yè)普遍存在，但是如果全市全行業(yè)全面查處，牽涉的面會(huì)很廣，遇到的阻力會(huì)很大，產(chǎn)生的社會(huì)矛盾會(huì)很多，不利于工作的推進(jìn)，也不符合“和諧社會(huì)”建設(shè)的理念。我們采取的做法是選擇某個(gè)縣區(qū)重點(diǎn)突破，這樣有利于市、縣兩級(jí)工商部門上下聯(lián)動(dòng)，排除干擾，使一批案件得到順利查辦，為召開行業(yè)規(guī)范會(huì)議，在全市范圍內(nèi)進(jìn)行行業(yè)秩序規(guī)范提供了有力支撐。二是發(fā)揮執(zhí)法職能與推進(jìn)綜合監(jiān)管相結(jié)合。總的來(lái)講，“五個(gè)一”執(zhí)法模式是經(jīng)檢條線創(chuàng)新工作機(jī)制的一種探索。但是，在具體工作中，我們不搞畫地為牢，而是把發(fā)揮執(zhí)法職能與推進(jìn)綜合監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，把部門工作全局化，工商工作社會(huì)化。海州分局在規(guī)范建筑市場(chǎng)工作中，把部門工作社會(huì)化，主動(dòng)向政府匯報(bào)工商部門工作計(jì)劃，與相關(guān)部門加強(qiáng)溝通，得到了政府的大力支持。分管區(qū)長(zhǎng)牽頭召集建設(shè)、質(zhì)監(jiān)、工商等部門專題研究建筑市場(chǎng)監(jiān)管問題，并形成了政府會(huì)議紀(jì)要，明確了工商部門對(duì)建筑市場(chǎng)監(jiān)管的有關(guān)工作，并要求各部門形成監(jiān)管合力。這樣既解決了工商執(zhí)法的阻力問題，也增強(qiáng)了社會(huì)各有關(guān)方面對(duì)工商工作的認(rèn)同感，放大了工商執(zhí)法規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的社會(huì)效果。三是加強(qiáng)行政執(zhí)法與推進(jìn)行業(yè)自律相結(jié)合。召開一次行業(yè)規(guī)范會(huì)議是“五個(gè)一”執(zhí)法模式的重要一環(huán)，其目的是推進(jìn)行業(yè)自律。我們?cè)谕七M(jìn)“五個(gè)一”執(zhí)法項(xiàng)目時(shí)，把促進(jìn)行業(yè)自律放在了突出重要位置。如電信行業(yè)，雖然經(jīng)營(yíng)單位不多，但是市場(chǎng)爭(zhēng)奪非常激烈，虛假宣傳、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等違法行為時(shí)常出現(xiàn)。針對(duì)電信行業(yè)的實(shí)際狀況，我們組織精干力量重點(diǎn)突破了一批案件，違法行為涉及商業(yè)賄賂、虛假宣傳、違法廣告、限制競(jìng)爭(zhēng)等各種案件類型，違法主體涉及各電信運(yùn)營(yíng)商，這些案件的查處對(duì)電信行業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)者中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通觸動(dòng)很大。在查辦案件的基礎(chǔ)之上，我們召開了市電信運(yùn)營(yíng)商會(huì)議，通報(bào)案件情況，宣傳相關(guān)法律法規(guī)，提示行業(yè)易發(fā)違法行為的主要形式，受到各運(yùn)營(yíng)商的歡迎。與會(huì)代表紛紛表示要加強(qiáng)自律，規(guī)范經(jīng)營(yíng)，同時(shí)，也希望工商部門不斷加強(qiáng)行政指導(dǎo)工作，促進(jìn)電信行業(yè)的自律規(guī)范。

第三，注重實(shí)效，健全四項(xiàng)機(jī)制。一是典型案件督導(dǎo)機(jī)制。行業(yè)的共性決定一些違法行為在行業(yè)內(nèi)必然具有普遍意義，這些違法行為的查處必然會(huì)對(duì)整個(gè)行業(yè)秩序的規(guī)范具有典型意義，對(duì)于執(zhí)法監(jiān)管工作的開拓推進(jìn)具有重要作用。市局對(duì)這樣的典型案件加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，站在更高的平臺(tái)，體現(xiàn)更廣的視野，有利于提升執(zhí)法的層次、深度和力度，有利于行業(yè)規(guī)范項(xiàng)目質(zhì)量達(dá)到更高的水準(zhǔn)。二是執(zhí)法項(xiàng)目交流機(jī)制。組織各行業(yè)規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施單位定期交流，互相借鑒學(xué)習(xí)。市局選擇一些行業(yè)規(guī)范項(xiàng)目中的典型案件和好的經(jīng)驗(yàn)作法進(jìn)行推廣或部署在更廣范圍內(nèi)開展執(zhí)法。這一機(jī)制的實(shí)施使得對(duì)一個(gè)行業(yè)的規(guī)范在更廣的地域范圍內(nèi)產(chǎn)生影響，也使得行政執(zhí)法的組織工作更加具體和有針對(duì)性。三是行業(yè)規(guī)范項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制。建立項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，我局采取了兩個(gè)基本做法：1、必須符合基本條件，要求形成行業(yè)分析報(bào)告、行業(yè)執(zhí)法指南、行業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)范和一批案件；2、具有優(yōu)選條件，將執(zhí)法項(xiàng)目開展中的做法、成效、典型案件等作為評(píng)價(jià)項(xiàng)目水準(zhǔn)的重要因素。通過(guò)評(píng)估比較，推動(dòng)行業(yè)秩序規(guī)范工作向更廣范圍更深領(lǐng)域推進(jìn)。同時(shí)，這些成果的總結(jié)，為持續(xù)性開展行業(yè)秩序規(guī)范工作進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)的積累。四是規(guī)范經(jīng)營(yíng)預(yù)警機(jī)制。企業(yè)違法出于多種多樣的原因，對(duì)于企業(yè)違法行為主觀方面的考量在行政執(zhí)法中是必要的。在進(jìn)行行業(yè)規(guī)范時(shí)，必然會(huì)發(fā)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)存在的一些主觀惡性低、性質(zhì)輕微、無(wú)危害后果或后果較輕的違法違章行為，對(duì)這些行為不是一昧采取行政處罰的手段，而是進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，通過(guò)行政建議進(jìn)行預(yù)警規(guī)范。

三、推行“五個(gè)一”執(zhí)法模式取得的成效

連云港工商局在全市推行了“五個(gè)一”執(zhí)法模式以來(lái)，取得了一定成效，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是相關(guān)行業(yè)秩序得到有效規(guī)范，工商執(zhí)法權(quán)威得到明顯提高。全市相繼查辦了一批典型案件，對(duì)各行業(yè)產(chǎn)生了較大震動(dòng)，促進(jìn)了行業(yè)自律。如混凝土行業(yè)協(xié)會(huì)組織混凝土供應(yīng)企業(yè)統(tǒng)一劃分混凝土供應(yīng)市場(chǎng)，統(tǒng)一供應(yīng)價(jià)格，使市區(qū)混凝土市場(chǎng)形成壟斷格局，用貨單位只能被動(dòng)接受協(xié)會(huì)指定的供貨單位供貨，被動(dòng)接受協(xié)會(huì)制定的統(tǒng)一價(jià)格，否則將買不到混凝土?；炷潦袌?chǎng)的壟斷狀況對(duì)我市相關(guān)市場(chǎng)的和諧健康發(fā)展危害極大，有的工程因和原供貨單位發(fā)生糾紛后沒有其他混凝土生產(chǎn)單位愿意供貨而被迫停工。有的項(xiàng)目甚至被迫停工達(dá)4個(gè)月之久。針對(duì)上述問題，連云港工商局對(duì)建筑混凝土市場(chǎng)深入調(diào)查研究，認(rèn)為該領(lǐng)域涉嫌壟斷亟待規(guī)范，于是將其確定為“五個(gè)一”規(guī)范項(xiàng)目，組織力量對(duì)連云港混凝土協(xié)會(huì)及市區(qū)的17家混凝土供應(yīng)企業(yè)進(jìn)行全面調(diào)查，確定其存在劃分市場(chǎng)、統(tǒng)一價(jià)格的壟斷協(xié)議行為后，一方面向省工商局匯報(bào)，申請(qǐng)國(guó)家局啟動(dòng)反壟斷執(zhí)法程序，一方面出于規(guī)范整個(gè)行業(yè)、及時(shí)恢復(fù)市場(chǎng)正常秩序的考慮，向建設(shè)主管部門連云港建設(shè)局制發(fā)了行政建議書，推動(dòng)連云港建設(shè)局對(duì)混凝土協(xié)會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督，盡快恢復(fù)混凝土市場(chǎng)的正常秩序，使市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多方協(xié)調(diào)未果的因混凝土斷供而停工四個(gè)月的旅游大廈建設(shè)項(xiàng)目恢復(fù)施工。又如灌南工商局在銀行業(yè)“五個(gè)一”規(guī)范中，針對(duì)消費(fèi)者投訴反映銀行在按揭買房過(guò)程中強(qiáng)制消費(fèi)者購(gòu)買保險(xiǎn)一案進(jìn)行了突破，連續(xù)查處了四起銀行強(qiáng)制購(gòu)買保險(xiǎn)案，有效地促進(jìn)了銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序規(guī)范。

二是執(zhí)法研究不斷加強(qiáng)，執(zhí)法專業(yè)化程度得到明顯提高?！拔鍌€(gè)一”執(zhí)法模式要求選擇特定行業(yè)開展重點(diǎn)執(zhí)法，促使執(zhí)法人員強(qiáng)化研究，執(zhí)法辦案向精細(xì)轉(zhuǎn)變向高端拓展，執(zhí)法專業(yè)化大為提高。如針對(duì)多起消費(fèi)投訴反映小區(qū)只能安裝某一電信企業(yè)寬帶的情況，連云港工商局對(duì)電信行業(yè)組織開展了一系列執(zhí)法活動(dòng)，自辦和督辦了兩起某電信公司與某物業(yè)公司聯(lián)手限制競(jìng)爭(zhēng)案和商業(yè)賄賂案。東海工商局檢查發(fā)現(xiàn)電信行業(yè)存在要求代理商簽訂排他性協(xié)議、在“校信通”業(yè)務(wù)中有按月獎(jiǎng)勵(lì)教師行為，執(zhí)法人員進(jìn)行了大量的調(diào)查取證，最后確定這些構(gòu)成限制競(jìng)爭(zhēng)和商業(yè)賄賂。在查辦案件基礎(chǔ)上，連云港工商局組織召開了電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)行業(yè)規(guī)范會(huì)議，通報(bào)了案件查處情況。這些案件的查處對(duì)電信企業(yè)產(chǎn)生了很大觸動(dòng)，在誠(chéng)懇接受工商機(jī)關(guān)教育處罰的同時(shí)，迅速成立電信行業(yè)協(xié)會(huì)從嚴(yán)自律。連云分局立足港口“特色”，在物流業(yè)“特色”執(zhí)法中，深入理貨市場(chǎng)調(diào)研分析，率先在全國(guó)突破這一領(lǐng)域，查處了理貨市場(chǎng)劃分市場(chǎng)壟斷案，此舉震動(dòng)了全國(guó)理貨市場(chǎng)，有力地推動(dòng)了理貨市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。這些事例有力證明，“五個(gè)一”模式使工商執(zhí)法工作初步達(dá)到了深入一個(gè)行業(yè)，了解一個(gè)行業(yè)，突破行業(yè)典型案例，培養(yǎng)行業(yè)執(zhí)法專家的目的。

三是推動(dòng)執(zhí)法體制創(chuàng)新，執(zhí)法組織化程度得到明顯提高。連云港工商局通過(guò)“五個(gè)一”執(zhí)法模式，使得執(zhí)法定位更為準(zhǔn)確、執(zhí)法目標(biāo)更為清晰、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)更為統(tǒng)一，很大程度上克服了執(zhí)法辦案散而無(wú)序、目標(biāo)模糊的狀態(tài)。同時(shí)，如何按照“五個(gè)一”的標(biāo)準(zhǔn)開展行業(yè)規(guī)范工作，也促使各縣區(qū)局積極探索和創(chuàng)新執(zhí)法體制，效果良好。如灌云工商局針對(duì)執(zhí)法辦案中存在的問題弊端，遵循“五個(gè)一”執(zhí)法模式的工作思路，結(jié)合本縣實(shí)際，進(jìn)行了執(zhí)法專業(yè)化管理體制改革，明確一個(gè)中心工商分局、四個(gè)專設(shè)執(zhí)法分局為執(zhí)法主體，劃分28個(gè)行業(yè)，按所分管的行業(yè)有序地查辦案件，糾正了執(zhí)法中存在的多頭重復(fù)執(zhí)法、辦案機(jī)構(gòu)散、辦案人員缺乏目標(biāo)等現(xiàn)象。

四是執(zhí)法環(huán)境得到較大改善，監(jiān)管與執(zhí)法有機(jī)統(tǒng)一的水平明顯提高?！拔鍌€(gè)一”執(zhí)法模式將目標(biāo)正確定位于市場(chǎng)秩序規(guī)范，贏得了社會(huì)高度評(píng)價(jià)和大力支持。如連云分局在對(duì)鐵路運(yùn)輸部門強(qiáng)行收費(fèi)導(dǎo)致一些客商轉(zhuǎn)道周邊港口一案進(jìn)行調(diào)查后，主動(dòng)向市政府匯報(bào)。市政府高度重視，召集有政府、工商、港口集團(tuán)公司、鐵路等部門參加的聯(lián)席會(huì)議，分析了鐵路違規(guī)操作對(duì)加快港口建設(shè)的危害，促使鐵路部門認(rèn)識(shí)了自身錯(cuò)誤，明確表示服從連云港發(fā)展大局。這不僅為工商部門解除了執(zhí)法阻力，還推動(dòng)了各部門綜合監(jiān)管的落實(shí)，對(duì)整個(gè)行業(yè)的規(guī)范起到較大的促進(jìn)作用。

四、幾點(diǎn)體會(huì)

連云港工商局推行“五個(gè)一”執(zhí)法機(jī)制，為規(guī)范行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序探索了新辦法、新措施，我們從中得到以下幾點(diǎn)體會(huì)：

1、項(xiàng)目化推進(jìn)是落實(shí)“五個(gè)一”執(zhí)法模式的有力抓手

推行“五個(gè)一”執(zhí)法模式，其最終的目的是要提高工商執(zhí)法對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)范功能，使工商執(zhí)法在規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序方面發(fā)揮更大的作用。然而，面對(duì)龐大無(wú)垠的市場(chǎng)，面對(duì)難以計(jì)數(shù)的行業(yè)，全面推行“五個(gè)一”執(zhí)法，不僅事實(shí)上無(wú)法做到，而且從實(shí)際工作層面上講也完全沒有必要。我們的思路是采取項(xiàng)目化推進(jìn)的方式，有目標(biāo)地選擇一些重?zé)狳c(diǎn)行業(yè)或領(lǐng)域，通過(guò)推行“五個(gè)一”執(zhí)法，整頓規(guī)范這些行業(yè)的經(jīng)濟(jì)秩序。根據(jù)這一思路，按照“五個(gè)一”具體工作要求，制定了全市《項(xiàng)目化推進(jìn)行業(yè)秩序規(guī)范實(shí)施方案》，要求各直屬局分局根據(jù)各自情況，自行選擇行業(yè)或領(lǐng)域，推行“五個(gè)一”辦案。在行業(yè)的選擇上，要求體現(xiàn)“三點(diǎn)”，即：地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、政府關(guān)心的事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的重點(diǎn)。目前，從各縣區(qū)推行“五個(gè)一”執(zhí)法模式的情況看，各地在項(xiàng)目選擇上充分體現(xiàn)了以上“三點(diǎn)”。如連云分局選擇的港口倉(cāng)儲(chǔ)及物流經(jīng)營(yíng)秩序規(guī)范體現(xiàn)了緊扣地方港口經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)；新浦分局選擇的混凝土行業(yè)秩序規(guī)范體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的重點(diǎn)；其他如電信、金融、廣告等行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序規(guī)范則體現(xiàn)了群眾關(guān)心的熱點(diǎn)。

2、執(zhí)法與監(jiān)管的統(tǒng)一是“五個(gè)一”執(zhí)法模式的價(jià)值取向

市場(chǎng)秩序的整治規(guī)范不是一蹴而就的事情，工商執(zhí)法工作中存在的諸多問題的解決也需要一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的過(guò)程。推行“五個(gè)一”執(zhí)法模式為這二項(xiàng)工作的推進(jìn)搭建了一個(gè)新的平臺(tái)，并將問題的解決有效地結(jié)合起來(lái)?！?+X”“特色”執(zhí)法是一個(gè)系統(tǒng)工程，“五個(gè)一”執(zhí)法模式是這一工程的基本標(biāo)準(zhǔn)，要實(shí)現(xiàn)行業(yè)規(guī)范的目標(biāo)完成“五個(gè)一”的基本標(biāo)準(zhǔn)，取得良好的績(jī)效，這在執(zhí)法組織化、執(zhí)法專業(yè)化程度差的執(zhí)法體制下是難以實(shí)現(xiàn)的，同樣，執(zhí)法辦案中存在的為錢辦案、濫用自由裁量權(quán)等諸多問題與“五個(gè)一”的要求是矛盾的，不相容的。因此，我市各積執(zhí)法機(jī)構(gòu)在推行“五個(gè)一”執(zhí)法中，都對(duì)自身的執(zhí)法工作進(jìn)行了認(rèn)真的反思，產(chǎn)生了一系創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制的新舉措，促進(jìn)了執(zhí)法與監(jiān)管的統(tǒng)一。

3、加強(qiáng)輿論宣傳工作是推行“五個(gè)一”執(zhí)法機(jī)制的有效保障

長(zhǎng)期以來(lái)，工商行政管理機(jī)關(guān)在創(chuàng)造公平、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面做了大量的工作，作出了積極的貢獻(xiàn)。但是，與之不相適應(yīng)的是工商執(zhí)法的社會(huì)形象并不高，其中一個(gè)很重要的原因就是宣傳工作沒有跟上。有些工作我們做得很有成效，但是沒有宣傳或宣傳不到位，“養(yǎng)在深閨人未識(shí)”，讓別人怎么理解你、支持你？拿“五個(gè)一”執(zhí)法模式來(lái)講，其強(qiáng)調(diào)的是以執(zhí)法推進(jìn)行業(yè)規(guī)范，其對(duì)一些重?zé)狳c(diǎn)行業(yè)的觸動(dòng)是前所未有的，特別是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)演化而來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制還很不完善，許多既不合理又不合法的東西在人們看來(lái)司空見慣。比如行業(yè)壟斷、部門壟斷、地區(qū)封鎖及某些特殊行業(yè)的商業(yè)賄賂、限制競(jìng)爭(zhēng)等等，這些行為是國(guó)務(wù)院下達(dá)的整頓和規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序的重點(diǎn)，但是由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的慣性思維的影響，包括一些領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的人對(duì)這些行為的危害性認(rèn)識(shí)不足，造成對(duì)我們的執(zhí)法工作不理解，不支持。因此，我們?cè)趯?shí)施“五個(gè)一”執(zhí)法工程中，突出加強(qiáng)相關(guān)工作的宣傳力度，廣泛利用各種渠道，如工作匯報(bào)、政務(wù)信息、新聞報(bào)道以及座談會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)等等去宣傳我們的行政執(zhí)法工作。由于宣傳工作做得及時(shí)到位，使我們規(guī)范行業(yè)秩序的許多工作贏得了社會(huì)各界的理解與支持。海州區(qū)對(duì)建筑市場(chǎng)的整治得到區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的大力支持、灌南縣對(duì)金融保險(xiǎn)行業(yè)的規(guī)范得到各個(gè)銀行的理解，均得益于積極到位的宣傳工作。對(duì)港口倉(cāng)儲(chǔ)物流行業(yè)的專項(xiàng)治理，涉及港口、鐵路等等老大難行業(yè)，開始遇到了來(lái)自社會(huì)各有關(guān)方面的強(qiáng)大阻力，連云分局沒有因此而退卻，而是堅(jiān)持把柔性執(zhí)法、韌性執(zhí)法與多渠道宣傳結(jié)合起來(lái)，逐步取得了地方政府、港務(wù)局及鐵路的理解與支持，最終這項(xiàng)工作受到了政府的很高評(píng)價(jià)，也得到了港口及鐵路等有關(guān)方面的大力支持，工商部門召開的行業(yè)規(guī)范會(huì)議，港口、鐵路都要求作為聯(lián)辦單位并派出了有關(guān)管理部門的主要負(fù)責(zé)人參加。

36、江蘇省淮安工商局推行打擊傳銷風(fēng)險(xiǎn)管理工作情況介紹

淮安工商局公平交易處

2010年淮安局貫徹落實(shí)省局創(chuàng)新性工作要求，結(jié)合市軟建辦風(fēng)險(xiǎn)管理工作推進(jìn)會(huì)有關(guān)精神，確定打擊傳銷作為監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的試點(diǎn)選題，自主研發(fā)打傳風(fēng)險(xiǎn)管理軟件，運(yùn)用電子化手段在全省率先推行打擊傳銷風(fēng)險(xiǎn)管理。

一、打擊傳銷風(fēng)險(xiǎn)管理工作介紹

年初，我局自主研發(fā)管理軟件，市、縣、所三級(jí)通過(guò)內(nèi)網(wǎng)實(shí)時(shí)采集、分析、評(píng)判四類傳銷風(fēng)險(xiǎn)要素，以社區(qū)為單位開展打傳風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有效探索出一條監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防范管理的新路子。

（一）積極發(fā)揮工商職能作用，重視做好監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)管理的試點(diǎn)選題工作。打擊傳銷一直是工商部門監(jiān)管的重點(diǎn)，也是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。結(jié)合工商部門工作職責(zé)和打擊傳銷工作的重要性，我局確定打擊傳銷作為監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的試點(diǎn)選題，對(duì)打擊傳銷實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管，建立打擊傳銷工作風(fēng)險(xiǎn)防范體系，提高工作效率。

（二）認(rèn)真確定風(fēng)險(xiǎn)形成要素，綜合分析風(fēng)險(xiǎn)形成原因。打擊傳銷工作的風(fēng)險(xiǎn)要素主要有傳銷組織、參與人員、活動(dòng)場(chǎng)所、政府監(jiān)管等四個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)。傳銷組織風(fēng)險(xiǎn)：跨地區(qū)從事傳銷違反犯罪活動(dòng)有所增多，逃避執(zhí)法部門打擊的偵查與反偵查意識(shí)加強(qiáng)，通過(guò)打“親情”牌、灌輸“成功學(xué)”等方式實(shí)施“洗腦”（鼓吹通過(guò)傳銷迅速富裕的歪理，迷惑參與者的判斷能力，改變其思維方式及道德觀念，激發(fā)其內(nèi)心的欲望，使人對(duì)傳銷由懷疑到深信不疑，直至深陷其中不能自拔）。傳銷參與人員風(fēng)險(xiǎn)：傳銷人員的親緣性、地域性特點(diǎn)明顯，參與的人員低齡化、受教育程度相對(duì)偏低，人員流動(dòng)性強(qiáng)，難于控制管理，傳銷人員存在僥幸、觀望心理，傳銷人員受利益驅(qū)使，傳銷人員多來(lái)自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。傳銷活動(dòng)場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)：主要有當(dāng)?shù)爻鲎馕菹鄬?duì)廉價(jià)，隱蔽性強(qiáng)。如城市的待拆遷房、老宿舍區(qū)、城郊村落等。政府部門監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)：法律體系不夠完善，缺少?gòu)?qiáng)有力的治理手段，政府及相關(guān)部門職能交叉，配合難度大，執(zhí)法資源不足，監(jiān)管力度不夠，執(zhí)法手段單一，執(zhí)法人員素質(zhì)不齊。

（三）切實(shí)暢通風(fēng)險(xiǎn)舉報(bào)渠道，廣泛收集監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)信息。主要通過(guò)工商“12315”、公安“110”兩個(gè)投訴舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)收集信息；通過(guò)工商部門每年打擊傳銷專項(xiàng)整治行動(dòng)獲取信息及基層工商所、經(jīng)檢執(zhí)法人員日常巡查中收集信息；通過(guò)上級(jí)局、地方政府移交和蘇魯豫皖四省12市聯(lián)防協(xié)作單位移交傳銷線索信息等。

（四）建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，正確劃分監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。打擊傳銷風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型建立，旨在通過(guò)采用了定量與定性相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，分析信息，評(píng)估市屬的城區(qū)范圍內(nèi)傳銷行為發(fā)生的可能性。對(duì)傳銷窩點(diǎn)多或傳銷行為多發(fā)，其人多、影響面廣、危害大的區(qū)域，設(shè)置為高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域；對(duì)傳銷行為時(shí)有發(fā)生，其人少、影響面不大、危害小的區(qū)域，設(shè)置為中風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域；對(duì)傳銷行為很少發(fā)生，其地方治安好、群眾反傳銷意識(shí)強(qiáng)的區(qū)域，設(shè)置為低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。

（五）緊密結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)，及時(shí)制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的社區(qū)及區(qū)域，聯(lián)合相關(guān)部門開展專項(xiàng)整治行動(dòng)。針對(duì)排查出的高等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)社區(qū)，我們主動(dòng)與當(dāng)?shù)鼐C合治理、公安等部門聯(lián)合開展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，實(shí)行清理驅(qū)散與打頭毀網(wǎng)相結(jié)合。并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的社區(qū)及區(qū)域，加強(qiáng)巡查力度，做到每周巡查一次,實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控。同時(shí)保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，遏制傳銷活動(dòng)蔓延。通過(guò)情報(bào)導(dǎo)偵、線索排查、信息溝通等方式，有針對(duì)性地組織查辦傳銷案件。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)中等的社區(qū)及區(qū)域，認(rèn)真落實(shí)“打、防、控”長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。工商執(zhí)法人員每個(gè)月至少巡查一次，集中清查傳銷人員易于聚集的跨界地區(qū)，加強(qiáng)對(duì)勞務(wù)市場(chǎng)以及酒店、賓館、招待所等重點(diǎn)場(chǎng)所的管理，做到底數(shù)清、情況明，積極配合有關(guān)部門做好對(duì)參與傳銷人員的疏導(dǎo)、教育等善后處置工作，對(duì)查獲的傳銷人員相關(guān)信息，一律登記見底，及時(shí)錄入網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。并依托社區(qū)管理，加強(qiáng)對(duì)出租房和流動(dòng)人口的監(jiān)控，做好與村委會(huì)、居委會(huì)的協(xié)作配合。建立完善防范、控制、打擊三位一體的查禁傳銷長(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)現(xiàn)苗頭，快速反應(yīng)，及時(shí)處置，不給傳銷分子以活動(dòng)空間和立足之地。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)低的社區(qū)及區(qū)域，積極開展創(chuàng)建無(wú)傳銷社區(qū)。主要利用新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、送法上門等形式開展宣傳教育，并采取張貼海報(bào)、播放宣傳片、散發(fā)宣傳資料、現(xiàn)場(chǎng)咨詢等多種方式，適時(shí)開展防止傳銷進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)廣場(chǎng)等活動(dòng)。

二、打擊傳銷風(fēng)險(xiǎn)管理工作推進(jìn)情況

自對(duì)主城區(qū)5所77個(gè)社區(qū)開展打傳風(fēng)險(xiǎn)管理試點(diǎn)以來(lái)，我局又對(duì)應(yīng)擴(kuò)大相關(guān)評(píng)估社區(qū)范圍，將清浦區(qū)武墩工商所管轄的社區(qū)也納入評(píng)估范圍，同時(shí)考慮部分社區(qū)撤并及范圍調(diào)整，重新選擇評(píng)估對(duì)象，使得打傳風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍拓展到6所100個(gè)社區(qū)。

根據(jù)淮安市對(duì)傳銷人員實(shí)施勞動(dòng)教養(yǎng)的相關(guān)文件精神，我局在進(jìn)行軟件開發(fā)研制時(shí)專門增設(shè)已查辦傳銷人員的數(shù)據(jù)庫(kù)比對(duì)功能，強(qiáng)化二次傳銷的移送機(jī)制。

9月我局對(duì)該軟件進(jìn)行改版升級(jí)，部分功能在全系統(tǒng)進(jìn)行推廣使用。新版的優(yōu)勢(shì)在于：一是從內(nèi)網(wǎng)轉(zhuǎn)為外網(wǎng)，定期向社會(huì)公布社區(qū)傳銷動(dòng)態(tài)，并與國(guó)家局、省局打傳人員信息庫(kù)進(jìn)行對(duì)接，資源共享。二是將直銷企業(yè)監(jiān)管納入該系統(tǒng)，并與商務(wù)部直銷監(jiān)管網(wǎng)站關(guān)聯(lián)，實(shí)行直銷企業(yè)網(wǎng)上報(bào)備及直銷活動(dòng)全程監(jiān)管。三是對(duì)在線的舉報(bào)信息，與省局手機(jī)移動(dòng)監(jiān)管終端進(jìn)行對(duì)接，將舉報(bào)信息在第一時(shí)間內(nèi)反饋給所在地的工商巡管人員，提高打傳工作效率。

三、打擊傳銷風(fēng)險(xiǎn)管理工作取得的成果

自推行打擊傳銷風(fēng)險(xiǎn)管理工作以來(lái)，我局共篩查、確定“高等級(jí)”風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)6個(gè)，及時(shí)治理6個(gè)，其他風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)得到有效控制。執(zhí)法人員加強(qiáng)了對(duì)傳銷易發(fā)區(qū)域的巡查力度，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)跨界地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合地帶等源頭管理，有效避免了各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。我局在該項(xiàng)工作中采取“網(wǎng)格化監(jiān)管”方式，對(duì)所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)嚴(yán)防嚴(yán)控，實(shí)現(xiàn)情報(bào)溝通、日常監(jiān)管、案件移送、執(zhí)法行動(dòng)“四位一體”的打擊合力，保證了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)控制的實(shí)效性。在健全“分類管理、分級(jí)督導(dǎo)”的基礎(chǔ)上，我局還加強(qiáng)與公安、綜治等其他部門的信息共享及區(qū)域執(zhí)法合作，建立“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”為主的傳銷突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，確保各類傳銷突發(fā)事件或緊急情況早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制、早解決。

今年5月，我局通過(guò)該軟件評(píng)定運(yùn)河社區(qū)分值72分，屬于傳銷高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。立即聯(lián)合公安機(jī)關(guān)對(duì)該社區(qū)進(jìn)行清查，摧毀傳銷窩點(diǎn)2個(gè)，遣返傳銷人員112人，刑事拘留6人，兩名組織者被勞動(dòng)教養(yǎng)1年。

一年多來(lái)，我局針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估出的高風(fēng)險(xiǎn)社區(qū)實(shí)行專項(xiàng)整治，聯(lián)合公安系統(tǒng)多次組織突擊行動(dòng)，搗毀傳銷窩點(diǎn)114個(gè)，驅(qū)散遣返傳銷人員1429人，抓獲傳銷抓獲組織、領(lǐng)導(dǎo)者和骨干分子134人，刑拘204人，逮捕22人，治安處罰52人，勞動(dòng)教養(yǎng)已逾200人。

打傳風(fēng)險(xiǎn)管理這一創(chuàng)新工作亦受到市委市政府的高度評(píng)價(jià)，被評(píng)為優(yōu)秀項(xiàng)目。自主研發(fā)的軟件在市直30多個(gè)執(zhí)法部門中進(jìn)行展示交流，獲得好評(píng)。省政府網(wǎng)站、省工商局網(wǎng)站、江蘇經(jīng)濟(jì)報(bào)等均對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行報(bào)道。

四、推行打擊傳銷風(fēng)險(xiǎn)管理的宣傳工作

為配合打擊傳銷風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的運(yùn)行，結(jié)合《禁止傳銷條例》、《直銷管理?xiàng)l例》頒布五周年，我局9月至11月開展為期三個(gè)月的“禁傳銷、反欺詐，促直銷、樹誠(chéng)信、共建和諧社會(huì)”系列宣傳活動(dòng)。

一是9月與淮陰師范學(xué)院聯(lián)合開展“紅盾杯”打擊傳銷公益廣告設(shè)計(jì)大賽，從幾百幅作品中評(píng)選出54幅優(yōu)秀作品制成展牌，在各大院校進(jìn)行巡回展覽。

二是10月將征集的打傳作品制成兩萬(wàn)副公益撲克，在全市各大院校、社區(qū)、農(nóng)村集市進(jìn)行派發(fā)，引導(dǎo)廣大群眾識(shí)別傳銷、抵制傳銷。

三是11月1日在市體育館前舉行紀(jì)念兩個(gè)《條例》頒布五周年慶典活動(dòng)，集中展示近年來(lái)打擊傳銷成果。分管市長(zhǎng)親臨活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)，并作重要講話，肯定我局在打擊傳銷風(fēng)險(xiǎn)管理方面做出的成果。本次活動(dòng)新聞媒體全程跟蹤報(bào)道，相關(guān)信息報(bào)道及圖片在《中國(guó)工商報(bào)》、《江蘇法制報(bào)》、《淮安日?qǐng)?bào)》等各級(jí)媒體刊登。

四是11月至12月，每周選擇一個(gè)社區(qū)進(jìn)行無(wú)傳銷社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)。現(xiàn)場(chǎng)視頻均在淮安人網(wǎng)站上全程播出。

五是在淮水安瀾、淮海寬頻、嘻哈傳媒等各大網(wǎng)站開設(shè)了打擊傳銷法規(guī)宣傳飄窗，剖析傳銷行為的類型、特征、危害等，提升公眾的傳銷防范意識(shí)。

六是錄制打擊傳銷風(fēng)險(xiǎn)管理的宣傳紀(jì)錄片。