|
2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過了《憲法》修正案，第一次在《憲法》中明確提出了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償?shù)母拍睢！稇椃ā返?3條第3款修改為:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征收并給予補(bǔ)償?！边@次《憲法》修改的規(guī)定，雖然在某些內(nèi)容和提法當(dāng)中還有一些模糊和欠缺，但這些規(guī)定為我國(guó)今后農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的進(jìn)一步建立和完善提供了《憲法》上的基礎(chǔ)和保障。在我國(guó)，土地征收不僅征收了土地的所有權(quán)，還連帶地征收了附著于土地之上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。我們認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)該成為土地征收法律關(guān)系的主體獨(dú)立地獲得補(bǔ)償；而對(duì)于集體土地所有權(quán)，除了用土地補(bǔ)償費(fèi)給予補(bǔ)償外，還要通過賦予其主體土地發(fā)展權(quán)加以體現(xiàn)。
一．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)是征地補(bǔ)償費(fèi)的獨(dú)立受讓主體
《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第26條規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。盡管該法條規(guī)定，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有；對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)，不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用，但其前提是土地被征收的承包人并不能直接從征收方獲取。換言之，依立法原意，在土地征收法律關(guān)系中，集體經(jīng)濟(jì)組織是被征收方的唯一主體，土地承包經(jīng)營(yíng)人并不是獨(dú)立受補(bǔ)償?shù)闹黧w，而是作為集體的成員，在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償。我們認(rèn)為應(yīng)該將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為獨(dú)立于集體的受償主體對(duì)待。
1．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人成為獨(dú)立的受償主體，符合把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)來加以保護(hù)的立法目的
我國(guó)以前包括《土地管理法》以及《民法通則》在內(nèi)的法律是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為債權(quán)來對(duì)待的。沿襲此立法思路，《土地管理法實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人排除在征收法律關(guān)系當(dāng)事人之外。正是認(rèn)識(shí)到債權(quán)的保護(hù)力度沒有物權(quán)的保護(hù)力度大，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為債權(quán)處置存在很多弊端。正是秉承把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)來對(duì)待而予以保護(hù)的立法宗旨，2003年3月1日正式生效的《土地承包法》推動(dòng)了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，而2007年10月1日正式生效的作為財(cái)產(chǎn)基本法的《物權(quán)法》更是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)予以了明確規(guī)制。這兩部法律的出臺(tái)和正式實(shí)施使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完全進(jìn)入了法制化的軌道，實(shí)現(xiàn)了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由債權(quán)性質(zhì)向物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利已經(jīng)有了明確的法律依據(jù)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)的下位權(quán)利。而用益物權(quán)一個(gè)很重要的特征就是具有排他性。用益物權(quán)人不僅可以排除一般的人對(duì)于其行使用益物權(quán)的干涉，而且用益物權(quán)人在其權(quán)利范圍內(nèi)可以依據(jù)用益物權(quán)直接對(duì)抗物的所有人對(duì)其權(quán)利的非法妨害。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)也就必然具有排他性。不僅可以排除第三者如政府在實(shí)施征地行為時(shí)的非法妨害，而且也可以抵制作為所有人的集體組織在分配土地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)的侵害。很遺憾的是，盡管《土地承包法》、《物權(quán)法》先后出臺(tái)，但是《土地管理法實(shí)施細(xì)則》等并沒有進(jìn)行相應(yīng)的修改。正是因?yàn)椤锻恋毓芾矸▽?shí)施細(xì)則》等法規(guī)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人排除在征收法律關(guān)系當(dāng)事人之外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人往往會(huì)遭受雙重侵害。體現(xiàn)在：一方面國(guó)家在征收集體土地時(shí)，與村委會(huì)（組）簽訂征地合同，而將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人排除在外，未讓農(nóng)民直接行使自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。換言之，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商談判中沒有話語權(quán)，這樣帶來的結(jié)果是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益往往得不到有效維護(hù)。另一方面土地征收補(bǔ)償款，往往被集體經(jīng)濟(jì)組織截留，或者將土地補(bǔ)償費(fèi)另作他用，如償還村集體歷史欠債等。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)物權(quán)化的情況下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在征收過程中獨(dú)立地參與補(bǔ)償費(fèi)的分配也就順理成章?！锻恋毓芾矸▽?shí)施細(xì)則》等法規(guī)應(yīng)依照《土地承包法》及《物權(quán)法》之立法精神進(jìn)行修正。否則，達(dá)不到《土地承包法》以及《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)來進(jìn)行保護(hù)的立法目的。
2．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，用益物權(quán)具有優(yōu)先于所有權(quán)效力的特征決定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)獨(dú)立地成為征收法律關(guān)系中的當(dāng)事人
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬集體所有，農(nóng)民集體享有自物權(quán)。依法理，征收法律關(guān)系中一方主體自然是集體。盡管《土地承包法》賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人30年的承包權(quán)，并且《物權(quán)法》也已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其作為物權(quán)對(duì)待，但不可忽視的是這也僅僅是他物權(quán)，與集體的自物權(quán)相比，其效力要低。因而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不應(yīng)成為征收法律關(guān)系中的當(dāng)事人，與之相適應(yīng)的是，其也不能獨(dú)立地作為受償主體獲得補(bǔ)償。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得商榷。恰恰相反，從現(xiàn)在世界物權(quán)法的發(fā)展趨勢(shì)來看，世界各國(guó)都認(rèn)為用益物權(quán)具有優(yōu)先于所有權(quán)的效力。其根本的原因在于用益物權(quán)系基于所有權(quán)而產(chǎn)生的一種權(quán)利，沒有所有權(quán)就不會(huì)有用益物權(quán)。所以，如果不賦予用益物權(quán)以優(yōu)先于所有權(quán)的效力，那么，用益物權(quán)就會(huì)因所有人行使所有權(quán)而無法行使，從而使用益物權(quán)的設(shè)定失去意義。用益物權(quán)是由所有權(quán)派生的權(quán)利。但是，用益物權(quán)的這種派生性并不影響用益物權(quán)作為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)的存在。用益物權(quán)一旦產(chǎn)生，就具有優(yōu)先于所有權(quán)的效力，其權(quán)利人就在設(shè)定的范圍內(nèi)獨(dú)立地直接支配其標(biāo)的物，進(jìn)行使用和收益而不受所有權(quán)人的干涉。盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是從所有權(quán)中派生出來的，是用益物權(quán)的一種，但緣因用益物權(quán)優(yōu)先于所有權(quán)的特性，那么，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也就當(dāng)仁不讓地優(yōu)先于所有權(quán)，從而成為獨(dú)立于土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是獨(dú)立于土地所有人的法律主體，而不僅僅是集體的一個(gè)成員。所以，現(xiàn)行法律僅把作為發(fā)包人（土地所有人）的集體組織當(dāng)作被征收的唯一當(dāng)事人和受補(bǔ)償人是不妥的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)平等地與農(nóng)民集體一起成為征收法律關(guān)系中的當(dāng)事人，從而獨(dú)立地獲得補(bǔ)償。如果土地承包經(jīng)營(yíng)人不是以獨(dú)立主體的角色，而是以集體成員身份獲得補(bǔ)償。這等于沒有承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種獨(dú)立的權(quán)利，等于否定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)特性。
3．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為獨(dú)立的受償主體，能夠減少土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與集體組織之間因分配不公引起的爭(zhēng)端
征地補(bǔ)償費(fèi)包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)構(gòu)成完整的征地價(jià)格，地上物及青苗補(bǔ)償費(fèi)與地價(jià)無關(guān)。安置補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征地農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，只要該家庭承包方農(nóng)戶放棄統(tǒng)一安置的，該費(fèi)用就應(yīng)支付給該農(nóng)戶。安置補(bǔ)助費(fèi)具有極強(qiáng)的人身屬性，安置補(bǔ)助費(fèi)設(shè)立的目的直接指向被征地的農(nóng)戶。從司法實(shí)踐存在的情況看，對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)及青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)一般很少引起糾紛，產(chǎn)生糾紛最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)。有的認(rèn)為全部歸集體，有的認(rèn)為主要是歸屬農(nóng)戶。認(rèn)為主要是歸屬農(nóng)戶的理由是：其一，土地補(bǔ)償費(fèi)指因國(guó)家征用土地對(duì)土地所有者和土地使用者因?qū)ν恋氐耐度牒褪找嬖斐蓳p失的補(bǔ)償。顯然土地使用者即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地的投入和收益造成的損失最大。其二，土地補(bǔ)償費(fèi)主要?dú)w農(nóng)戶有一定的文件依據(jù)。國(guó)土資源部于2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級(jí)人民政府制訂。按照此文件精神，只要省級(jí)人民政府制訂了相關(guān)文件，其分配的主體都應(yīng)該是農(nóng)戶。例如《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第二十六條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)支付給行使土地所有權(quán)的集體土地經(jīng)營(yíng)管理單位，但被征用的屬農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地或者自留地，集體土地經(jīng)營(yíng)管理單位又未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)將不少于百分之七十的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民。其三，在集體組織的土地沒有全部被征收時(shí)，該組織內(nèi)部，會(huì)出部分承包人土地被征收，而部分承包人土地沒有被征收的情況。集體土地部分被征收的情況下，承包人之間所受的影響是不同的。對(duì)土地被征收的承包人而言，其在剩余承包期限內(nèi)的預(yù)期利益會(huì)隨著政府征收行為的實(shí)施而喪失，而其他土地未被征收的承包人在未來承包期內(nèi)的利益卻沒有受損。如果土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有而不主要給農(nóng)戶的話，那么很可能由于補(bǔ)償金的平均分配而導(dǎo)致失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民的利益得不到應(yīng)有的保護(hù)。這對(duì)失去土地的農(nóng)戶必然不公平。而有人認(rèn)為，土地管理法規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其實(shí)質(zhì)是對(duì)集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到土地補(bǔ)償費(fèi)后，有權(quán)決定是否在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配。即使有的地方主張土地補(bǔ)償費(fèi)的大部分應(yīng)歸被征地農(nóng)戶，但是究竟采取一個(gè)什么樣的比例，也存在爭(zhēng)議。我們認(rèn)為這些爭(zhēng)議產(chǎn)生的最根本原因是沒有把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為獨(dú)立的受償主體，如果其以獨(dú)立主體的身份出現(xiàn)，就不會(huì)出現(xiàn)此類的爭(zhēng)議，或者說此類爭(zhēng)議會(huì)大大減少。
二．農(nóng)民集體應(yīng)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體
既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是征地補(bǔ)償費(fèi)的獨(dú)立的受讓主體，那么集體組織的主體地位就應(yīng)該通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)來體現(xiàn)。然而，現(xiàn)實(shí)情況是一方面法律沒有規(guī)定土地發(fā)展權(quán)，另一方面在理論界在發(fā)展權(quán)的歸屬上存在爭(zhēng)議。土地發(fā)展權(quán)的歸屬對(duì)于土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸誰, 學(xué)術(shù)界對(duì)此的認(rèn)識(shí)可分為單一主體論和二元主體論。單一主體論有兩種觀點(diǎn)，一種是認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該借鑒英、法等為代表的國(guó)家的做法, 將其歸為國(guó)家所有, 即漲價(jià)歸公。另一種是主張借鑒美國(guó)的做法, 將土地發(fā)展權(quán)自動(dòng)歸屬于原土地所有權(quán)人, 即“漲價(jià)歸私”。主張二元主體論的學(xué)者, 大多從中國(guó)土地所有制的特點(diǎn)或維護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益的角度, 主張中國(guó)土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體至少應(yīng)該有兩個(gè), 即國(guó)家和農(nóng)民集體。把土地發(fā)展權(quán)簡(jiǎn)單地歸私或歸公的“單一主體論”, 是一種絕對(duì)產(chǎn)權(quán)觀念, 目前不適合中國(guó)國(guó)情?！皾q價(jià)歸公”著重公權(quán)的作用, 看似有管制效率, 但缺乏公平, 農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)民利益得不到有效保障“漲價(jià)歸私”著重私權(quán)的利益, 太過激進(jìn), 其可操作性差, 如要求國(guó)家財(cái)政預(yù)算充足, 也易造成分配不公。我們支持二元主體論。在此框架下再來討論農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬。由于學(xué)者的注意力主要集中在是單一主體還是二元主體，因而對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)究竟是屬于農(nóng)民集體還是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人鮮有研究。而主體歸屬不同，其法律意義也顯然不一樣，因此有必要對(duì)其進(jìn)行探究?；谝韵聨c(diǎn)原因，我們認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體是農(nóng)民集體，而非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或者說單個(gè)的農(nóng)民。
1．農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，才能體現(xiàn)國(guó)家和集體所有平等的《物權(quán)法》原則
國(guó)有土地發(fā)展權(quán)其主體是國(guó)家，即所有權(quán)主體，與之相對(duì)應(yīng)農(nóng)地發(fā)展權(quán)也應(yīng)歸所有權(quán)主體即集體。土地發(fā)展權(quán)內(nèi)容包括兩項(xiàng)：一是農(nóng)地向非農(nóng)城市建設(shè)轉(zhuǎn)用的權(quán)利；二是城市建設(shè)用地改變現(xiàn)狀用途及利用強(qiáng)度的權(quán)利。前者稱為農(nóng)地發(fā)展權(quán)，它是一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。它是因限制土地發(fā)展、為保護(hù)耕地,防止任意變更農(nóng)地為非農(nóng)建設(shè)用地而形成的，是與集體土地所有權(quán)相分割而產(chǎn)生的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利。后者稱為市地發(fā)展權(quán)。也被稱為空間權(quán)，或建筑權(quán)，或空間建筑權(quán)。市地發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家，這在理論界基本上沒有爭(zhēng)議。分析土地發(fā)展權(quán)與土地使用權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵,是考察國(guó)有土地使用權(quán)人和集體土地使用權(quán)人是否擁有土地發(fā)展權(quán)。我國(guó)《土地管理法》第56條規(guī)定:“建設(shè)單位使用國(guó)有土地的,應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地;確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意,報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)?！边@表明,國(guó)有土地使用權(quán)出讓(或劃撥)并不意味著土地發(fā)展權(quán)也隨之出讓,國(guó)有土地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家。當(dāng)然,國(guó)有土地使用權(quán)出讓后建設(shè)單位對(duì)土地的開發(fā)也是土地用途和集約度的變更過程,在這一過程中似乎建設(shè)單位行使了國(guó)有土地發(fā)展權(quán),其實(shí)不然。事實(shí)上,在國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同或劃撥文件中出讓方代表國(guó)家已經(jīng)預(yù)設(shè)了該幅土地的用途,國(guó)家在這里已經(jīng)行使了國(guó)有土地發(fā)展權(quán)利。這就表明國(guó)有土地使用權(quán)人不擁有集體土地發(fā)展權(quán)。我國(guó)土地分為國(guó)家所有和集體所有兩種形式, 而且法律上國(guó)家所有和集體所有是平等的。既然國(guó)有土地發(fā)展權(quán)其主體是國(guó)家，國(guó)有土地使用權(quán)人不享有土地發(fā)展權(quán)，那么，我們認(rèn)為，農(nóng)民集體也應(yīng)自然享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，土地使用權(quán)人即土地承包人不擁有農(nóng)地發(fā)展權(quán)。這既是與我國(guó)土地所有權(quán)體系由國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)構(gòu)成之現(xiàn)狀相適應(yīng)，更體現(xiàn)了《物權(quán)法》規(guī)定的平等原則?！段餀?quán)法》第3條第3款規(guī)定“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。”對(duì)國(guó)家、集體和私人的物權(quán)實(shí)行平等保護(hù)，是《物權(quán)法》的一大亮點(diǎn)。這實(shí)際上是《民法》堅(jiān)持的基本原則，即平等原則，包括主體地位平等和保護(hù)平等在《物權(quán)法》中的體現(xiàn)。如果將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體，必然會(huì)違背物權(quán)平等的原則。我國(guó)實(shí)際中農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地利益之所以肆意地被侵犯，這與土地征收過程中沒有堅(jiān)持物權(quán)平等的原則有很大關(guān)系。
2．農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，才能公平地維護(hù)具有成員資格而未分得土地的人和土地未被征收人的利益
有人認(rèn)為，集體土地發(fā)展權(quán)只能歸屬于集體土地使用權(quán)主體———農(nóng)民。理由是集體土地使用權(quán)是一種獨(dú)立的物權(quán),由于土地的承包期長(zhǎng)達(dá)30年或者更久,使得該權(quán)利也具有準(zhǔn)所有權(quán)的屬性,農(nóng)民得以對(duì)土地進(jìn)行直接支配和排他性利用。農(nóng)民是集體土地的真正使用者、土地發(fā)展行為的真正責(zé)任人和后果的真正承擔(dān)者,集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民在一定程度上擴(kuò)大了農(nóng)民對(duì)集體土地的處分權(quán)能,這樣也能夠真正起到對(duì)權(quán)利人行為的正向激勵(lì)作用,有利于配合《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施而長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系,鼓勵(lì)農(nóng)民向土地投資。國(guó)家通過購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)和實(shí)行土地用途管制制度,不但有利于保護(hù)耕地,而且有利于增加農(nóng)民收入,使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果惠及廣大農(nóng)民。這是在我國(guó)特殊國(guó)情背景下特有的制度創(chuàng)新安排。我們認(rèn)為，集體土地發(fā)展權(quán)歸屬土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，在集體土地被全部征收時(shí)，影響不大。然而，如果是部分人的土地或者部分人的部分土地被征收，那么就有很大的影響。在一個(gè)集體組織內(nèi)部，在二輪承包期結(jié)束后依據(jù)《土地承包法》、《物權(quán)法》或者相關(guān)法規(guī)進(jìn)行承包時(shí)，土地被征收的承包人有權(quán)重新獲得相應(yīng)份額的土地。因?yàn)檫@些承包人雖然其土地全部或者部分被征收，但是其成員資格仍然存在，換言之，是因?yàn)橄碛谐蓡T資格而有可能分得土地，而不是因?yàn)槌邪送恋囟邆淞顺蓡T資格。承包土地被征收了，并不導(dǎo)致成員資格的喪失。按照前文的論述，在土地被征收的承包人已被作為獨(dú)立的受償主體，且其已經(jīng)通過獲得征地補(bǔ)償費(fèi)的方式使自己承包期內(nèi)的利益得以彌補(bǔ)的情況下，這部分人與其他土地未被征收的人一樣其利益并未受損。所以，其就不能獨(dú)享因土地用途的改變而獲得的土地增值收益。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬歸屬, 一個(gè)重要方面體現(xiàn)的就是土地增值收益的分割問題。這些收益應(yīng)歸具有成員資格而未分得土地的人和土地未被征收的人以及土地被征收的人共同享有，即農(nóng)民集體享有。否則，對(duì)具有成員資格而未分得土地的人和土地未被征收的人是不公平的。
3．農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體，這也是我國(guó)土地公有制的特點(diǎn)決定的
國(guó)外關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利性質(zhì)存在不同的制度規(guī)定: 一是土地發(fā)展權(quán)同地上權(quán)、抵押權(quán)一樣, 作為一項(xiàng)私權(quán)利, 歸屬于原土地所有權(quán)人； 二是土地發(fā)展權(quán), 作為一項(xiàng)公權(quán)利, 自始即為政府或國(guó)家所有。這兩種不同的制度規(guī)定, 其價(jià)值取向各有不同。土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)私權(quán)利, 歸屬土地所有權(quán)人的制度規(guī)定, 主要是基于效率的考慮；土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)公權(quán)利, 歸屬國(guó)家或政府的制度規(guī)定, 主要是基于社會(huì)公平的考慮。我國(guó)實(shí)行土地公有制, 包括土地的國(guó)家所有和土地的集體所有兩種所有制形式，不存在國(guó)外土地歸私人所有的情況。在土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)定位問題上, 不存在國(guó)外因土地歸私人所有而產(chǎn)生社會(huì)不公的條件。而且我國(guó)兩種土地所有權(quán)存在地域界限, 國(guó)有土地主要分布在城市市區(qū), 農(nóng)民集體土地主要分布在農(nóng)村和城市郊區(qū)。這進(jìn)一步確保了土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有不會(huì)產(chǎn)生社會(huì)不公平。因此，我國(guó)不能實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化，即不能將土地發(fā)展權(quán)定性為公權(quán)利而歸屬其他權(quán)利體系。我國(guó)應(yīng)把土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)私權(quán)利, 歸屬于原土地所有權(quán)人所有。由于我國(guó)農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體而非農(nóng)民，所以，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體應(yīng)該是農(nóng)民集體。
4、農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體，這樣才能體現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)能的差異性
在我國(guó)土地權(quán)利體系中, 土地所有權(quán)居于中心地位, 構(gòu)成土地權(quán)利體系制度的基石，其他權(quán)利如用益物權(quán)則是從土地所有權(quán)中派生出來的。土地所有權(quán)以土地為其標(biāo)的物, 是土地所有人獨(dú)占性地支配其所擁有土地的權(quán)利。土地所有權(quán)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以對(duì)其所有的土地進(jìn)行占有、使用、收益和處分。用益物權(quán)人與所有人的最大一個(gè)不同，就是處分權(quán)的行使上不一樣。用益物權(quán)人可以對(duì)用益物權(quán)本身進(jìn)行處分，如轉(zhuǎn)讓、抵押等，這是權(quán)利自身的特性決定的，為當(dāng)然之理。所以，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)，有權(quán)在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他流轉(zhuǎn)方式中選擇一種進(jìn)行。但是，用益物權(quán)人不可以對(duì)物進(jìn)行法律上處分。對(duì)物的法律上處分是所有權(quán)的核心權(quán)能，它除了法律有特別規(guī)定或當(dāng)事人有特別約定外，只能由所有人自己行使。所以，法律上處分權(quán)能是不能包含在用益物權(quán)的內(nèi)容中的。農(nóng)地發(fā)展權(quán)體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是變更土地性質(zhì)的權(quán)利，二是獲取增值收益的權(quán)利。很顯然，變更土地性質(zhì)是法律上的處分，其權(quán)利只能歸屬于所有人，即農(nóng)民集體。盡管理論界對(duì)農(nóng)民集體本質(zhì)認(rèn)識(shí)不一，有的認(rèn)為是共同共有，有的認(rèn)為是按份共有，并且在許多地方農(nóng)民集體集體組織也確實(shí)是虛置的。但是農(nóng)民集體與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人個(gè)體畢竟還是不一樣的。如果將農(nóng)地發(fā)展權(quán)賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，這必然會(huì)否定所有權(quán)的特征，從理論上講是行不通的。
結(jié)論：基于前文的分析，我們認(rèn)為要對(duì)我國(guó)相關(guān)土地法規(guī)進(jìn)行修改。一方面要把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為征收法律關(guān)系中被征收一方，從而成其為獨(dú)立的受償主體獲得補(bǔ)償。另一方面要通過賦予農(nóng)民集體農(nóng)地發(fā)展權(quán)來體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的主體地位。
本文主要參考文獻(xiàn)：
①梁慧星《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿——條文、說明、理由與參考立法例》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年3月第1版；
②徐學(xué)英《土地征收與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的法律調(diào)整》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第4期；
③房紹坤《用益物權(quán)與所有權(quán)關(guān)系辨析》,《法學(xué)論壇》2003年第4期；
④王海鴻、杜莖深《論土地發(fā)展權(quán)及其對(duì)我國(guó)土地征收制度的創(chuàng)新》，《中州學(xué)刊》2007年第５期；
⑤張良悅《土地發(fā)展權(quán)框架下失地農(nóng)民的補(bǔ)償》，《東南學(xué)術(shù)》2007年第6期；⑥劉國(guó)臻《論土地發(fā)展權(quán)在我國(guó)土地權(quán)利體系中的法律地位》，《學(xué)術(shù)研究》2007年第4期；
⑦王永莉《國(guó)內(nèi)土地發(fā)展權(quán)研究綜述》，《中國(guó)土地科學(xué)》2007年第3期。
注：本文系2007年省社科聯(lián)課題《農(nóng)民土地權(quán)益與農(nóng)地保護(hù)研究》（A2007013）及2007年省社科院青年課題《土地發(fā)展權(quán)視角下的征地拆遷補(bǔ)償制度研究》成果。課題組成員為：吳興國(guó)、齊海華、高光亮、裴文泓，本文由吳興國(guó)執(zhí)筆。
作 者：吳興國(guó)，安徽宿松人，1974年10月出生?，F(xiàn)任安徽省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副研究員、研究室主任，主要研究：民商法學(xué)、農(nóng)村法制。
|
|
|
