黨的十八屆三中全會(huì)明確指出要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。可以說(shuō)，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的時(shí)代意義進(jìn)一步凸顯，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標(biāo)更加清晰具體，推進(jìn)步伐也將加快。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過(guò)程，必須積極穩(wěn)妥地加以推進(jìn)。在此過(guò)程中，能否充分體現(xiàn)“三個(gè)突出”至關(guān)重要。

一、著眼城鎮(zhèn)化健康發(fā)展需要，突出農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移

從世界范圍看，伴隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，各國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比例下降是普遍現(xiàn)象和一般規(guī)律。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過(guò)程中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的下降過(guò)程應(yīng)更多關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的有序轉(zhuǎn)移。如果對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的轉(zhuǎn)移能力、轉(zhuǎn)移空間以及轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的控制缺乏系統(tǒng)的制度安排，結(jié)果往往意味著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)的變遷，意味著農(nóng)村貧困人口向城市漂移，意味著社會(huì)穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大。

在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過(guò)程中，必須從戰(zhàn)略高度重視對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的轉(zhuǎn)移能力、轉(zhuǎn)移空間和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)控制的系統(tǒng)謀劃，促進(jìn)其有序轉(zhuǎn)移。為此：第一，需要系統(tǒng)提升農(nóng)村居民人力資本水平，尤其需要重視年輕農(nóng)民工的人力資本的提升，以期實(shí)現(xiàn)其從一般農(nóng)民工向技工的轉(zhuǎn)變，從而提高其在城市中、長(zhǎng)期發(fā)展的能力;第二，需要通過(guò)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、形態(tài)建設(shè)和功能發(fā)育對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正形成吸引力。以大、中城市為核心帶動(dòng)外圍小城鎮(zhèn)同步發(fā)展是城市化、工業(yè)化發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求。從產(chǎn)業(yè)鏈垂直分工角度看，小城鎮(zhèn)可以對(duì)大、中城市的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行功能配套并逐步緩解其人口承載及社會(huì)管理壓力。更為重要的是，在不同層次的城鎮(zhèn)體系中形成不同梯度的生活成本、人文需求、社會(huì)心理以及社會(huì)治理模式，這也是化解大、中城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)的根本出路。與之對(duì)應(yīng)，需要與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整現(xiàn)行體制，對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)；第三，需要加快形成有效化解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的體制機(jī)制，加快出臺(tái)提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生存權(quán)利的一攬子解決方案。當(dāng)前尤其需要落實(shí)好十八屆三中全會(huì)要求，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。同時(shí)，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，真正建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的掛鉤機(jī)制。

二、著眼現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，突出新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系有序建立

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化內(nèi)在要求加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重中之重是必須加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。十八屆三中全會(huì)決定指出，必須堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系能否順利建立，需要注重：第一，加快發(fā)育職業(yè)農(nóng)民。職業(yè)農(nóng)民的發(fā)育是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，盡管未來(lái)農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕對(duì)人數(shù)會(huì)逐步下降，但即使城市化率達(dá)到70%左右，還將有30%左右的人口生活在農(nóng)村。如果不能從中發(fā)育出一支會(huì)經(jīng)營(yíng)、懂技術(shù)、善管理的職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位將難以形成，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體地位難以確立，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展成果也難以為農(nóng)民不斷分享；第二，必須著眼未來(lái)，系統(tǒng)研究家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社的各自成長(zhǎng)規(guī)律以及環(huán)境支撐，在制度層面形成政策合力，更好地發(fā)揮政府作用?；趪?guó)情，可以加快探索以家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶為基礎(chǔ)的，多層次、深度合作的農(nóng)民合作社。在此基礎(chǔ)上，更好地體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)農(nóng)民合作社扶持過(guò)程中手段和目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一；第三，更好地發(fā)揮工商資本的作用。要鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式，做家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶和農(nóng)民合作社做不了的事，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。進(jìn)入土地占用少、但科技含量高的領(lǐng)域，更加突出發(fā)揮其科技示范、創(chuàng)新以及社會(huì)化服務(wù)等功能。同時(shí)要防止一些工商資本利用其資本優(yōu)勢(shì)在農(nóng)村長(zhǎng)時(shí)間、大面積租占農(nóng)民承包地，或者過(guò)度超前流入農(nóng)民承包地，把缺乏非農(nóng)就業(yè)能力和機(jī)會(huì)的農(nóng)民擠出農(nóng)地，同時(shí)變相改變土地用途，動(dòng)搖糧食安全基礎(chǔ)；第四，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建立過(guò)程中，農(nóng)民承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐創(chuàng)新既要進(jìn)一步體現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育的程度，關(guān)注農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也要關(guān)注中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，建立完善配套措施。要從國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度重視政府、集體和農(nóng)民之間的權(quán)利責(zé)任體系的重塑。

三、著眼現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展需要，突出鄉(xiāng)村形態(tài)有序變遷

鄉(xiāng)村社會(huì)正在發(fā)生明顯的結(jié)構(gòu)性變化：傳統(tǒng)鄉(xiāng)村加速解體、現(xiàn)代鄉(xiāng)村正在重構(gòu)。為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村形態(tài)的有序變遷，必須高度重視鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)和治理工作。在規(guī)劃層面，需要綜合考慮村莊區(qū)位、人口、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、歷史、文化等不同條件，因地制宜確定村莊發(fā)展規(guī)劃，特別要注意彰顯鄉(xiāng)村特色、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，為未來(lái)鄉(xiāng)村健康發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，預(yù)留好發(fā)展空間。在鄉(xiāng)村形態(tài)變遷過(guò)程中，既要防止規(guī)劃滯后，衍生公共產(chǎn)品和服務(wù)的低效，也要防止規(guī)劃過(guò)于超前，發(fā)展規(guī)劃貪大求洋、不切實(shí)際、不接地氣。

在建設(shè)層面，一要根據(jù)村莊的演化形態(tài)差異區(qū)分不同類型村莊建設(shè)的重點(diǎn)：適合發(fā)展為聚居型的中心村應(yīng)該成為城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化的主攻空間。規(guī)劃保留的控制型村莊，公共投入應(yīng)主要體現(xiàn)普惠性，著重進(jìn)行環(huán)境整治提升，重點(diǎn)改善目前臟亂差的居住環(huán)境。對(duì)于規(guī)劃不予保留的搬遷型村莊，增量投入不再向其重點(diǎn)投入，要切實(shí)防止過(guò)程性浪費(fèi)；二要針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的資金投入與實(shí)際需求缺口較大的現(xiàn)狀，為城鄉(xiāng)公共資源均衡配置提供財(cái)力和制度支撐。要不斷調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把一些合理的政策性臨時(shí)安排變?yōu)橹贫刃砸话惆才?。社?huì)保障、醫(yī)療、教育和環(huán)境衛(wèi)生等民生類基本公共服務(wù)要有穩(wěn)定的資金增長(zhǎng)保障機(jī)制。同時(shí)，要切實(shí)改變目前公共投入資金使用較為分散，不易監(jiān)管的現(xiàn)狀，有效提高公共投入的使用效率。此外，要將農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制的建立和鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)供給能力的提升有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從制度層面有效彌補(bǔ)公共投入的不足，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)。

在治理層面，除了需要完善現(xiàn)有基層組織功能、更好引導(dǎo)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)內(nèi)部事務(wù)的民主管理、自主管理外，也需要適時(shí)補(bǔ)充適應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展需要的各類專業(yè)人才，重點(diǎn)培育農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，提高農(nóng)村社區(qū)管理的專業(yè)化和社會(huì)化程度。

(執(zhí)筆：江蘇省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部周儉初)