我國土地管理制度與旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的勢頭相比有些滯后。受用地指標(biāo)限制，許多規(guī)劃的旅游項目因無法獲得土地指標(biāo)而無法開工，“有項目、有資金、缺土地、難落實”的現(xiàn)象比較突出，嚴(yán)重制約了旅游項目的開發(fā)建設(shè)。

成英文張輝

隨著旅游經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，日益增長的旅游產(chǎn)業(yè)用地需求與有限的建設(shè)用地指標(biāo)之間的矛盾愈發(fā)突出，引起了一系列違規(guī)、違法的旅游項目用地現(xiàn)象。同時，現(xiàn)有的土地管理制度滯后于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，不利于旅游用地的開發(fā)和管理。為了能夠更好地運用土地政策工具，加強(qiáng)對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，本文對當(dāng)前旅游用地存在的問題進(jìn)行了集中梳理，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策。

一、旅游用地的概念

我國目前法律法規(guī)中還沒有對旅游用地作出一個明確解釋規(guī)定。《土地管理法》中只提到建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、公礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。但對于什么是“旅游用地”沒有明確指出。國土、建設(shè)等部門對旅游用地都有其各自的內(nèi)部分類體系，這些分類相互矛盾、重疊，造成各部門直接溝通不便，不利于旅游用地的開發(fā)和管理。

我們認(rèn)為，旅游用地是指主要為旅游產(chǎn)品及其配套服務(wù)設(shè)施提供空間支撐的用地，其權(quán)屬性質(zhì)可以為國有，也可以為集體所有，其土地利用類型可以是建設(shè)用地、農(nóng)用地或未利用地，亦可為任何兩種或三種的混合用地。在城市，按照2002年7月1日起施行的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中的規(guī)定，“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?！甭糜斡玫厥俏覈ㄔO(shè)用地中與商業(yè)、娛樂等并列的營利性較強(qiáng)的用地。一般采用招標(biāo)、拍賣或掛牌等競爭方式有償取得。按照這個規(guī)定，城市旅游企業(yè)取得旅游用地，程序和手續(xù)都合法，不存在太大問題。問題較多的主要是郊區(qū)及農(nóng)村旅游用地。從上世紀(jì)90年代開始，隨著國民休閑旅游需求的暴增，沿大城市周邊出現(xiàn)了許多憑借鄉(xiāng)村農(nóng)用地的休閑農(nóng)場及觀光農(nóng)園，以及諸多高爾夫球場、滑雪場、度假村、主題公園等商業(yè)性休閑度假旅游設(shè)施。而我國土地管理制度與旅游業(yè)這種蓬勃發(fā)展的勢頭相比有些滯后，加上投資者為了自身經(jīng)濟(jì)利益規(guī)避現(xiàn)有土地管理政策，造成郊區(qū)旅游用地亂象環(huán)生。

二、旅游用地現(xiàn)存問題

1.日益增長的旅游用地需求和相對緊缺的建設(shè)用地指標(biāo)之間的矛盾十分突出。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人們對于旅游產(chǎn)品需求的不斷增長，各地旅游項目投資熱情高漲，旅游用地數(shù)量明顯增加，許多新型旅游項目的建設(shè)需要占用大量土地，成為旅游用地的新增長點。但由于受用地指標(biāo)限制，許多規(guī)劃的旅游項目因無法獲得土地指標(biāo)而無法開工，“有項目、有資金、缺土地、難落實”的現(xiàn)象比較突出，嚴(yán)重制約了旅游項目的開發(fā)建設(shè)。即使旅游項目經(jīng)過層層審批獲得用地指標(biāo)，但配套的旅游公共服務(wù)設(shè)施，如道路、衛(wèi)生、游客集散等基礎(chǔ)配套設(shè)施也因為缺乏用地指標(biāo)而遲遲不能建設(shè)，影響旅游綜合效益的發(fā)揮。

2.旅游規(guī)劃編制時不注意與土地規(guī)劃之間的銜接而導(dǎo)致無法落地。許多地方在編制旅游規(guī)劃時，沒有將旅游項目納入土地利用總體規(guī)劃，旅游項目難獲發(fā)展空間。相應(yīng)于規(guī)劃期限為15年的土地利用總體規(guī)劃和規(guī)劃期限為20年的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，旅游項目用地的具體空間定位比較困難，導(dǎo)致其在土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃中無法精確落地，即面臨“落地難”問題。

3.鄉(xiāng)村旅游用地亂象環(huán)生。造成這一問題，既有農(nóng)民自身出于利益追求違法違規(guī)用地的情況，也有國家的農(nóng)村土地征用、流轉(zhuǎn)制度滯后方面的原因。其一，鄉(xiāng)村旅游用地持續(xù)擴(kuò)大，多數(shù)未取得合法用地手續(xù)。從土地利用的角度看，許多鄉(xiāng)村旅游用地都沒有改變原來的自然屬性，但從管理的角度出發(fā)，這些土地利用類型從農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途，即非農(nóng)建設(shè)用地，就要占用土地利用規(guī)劃中的建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)用地專用指標(biāo)。例如，許多“農(nóng)家樂”設(shè)施利用農(nóng)民自有宅基地開發(fā)，并不具有商業(yè)用地開發(fā)屬性。甚至是利用林地苗木資源開發(fā)大型旅游項目，同樣也受限于土地的農(nóng)業(yè)用地屬性。為規(guī)避現(xiàn)行政策，許多地方不辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)和征地手續(xù)，或采取“以租代征”等方式，一定程度上帶來了土地利用的混亂，也不符合現(xiàn)行法律規(guī)定。其二，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，影響到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。當(dāng)前，農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村酒店、休閑農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)旅游等鄉(xiāng)村旅游用地絕大多數(shù)是通過租賃方式使用集體建設(shè)用地，或是宅基地所有者自主經(jīng)營。但農(nóng)民以宅基地使用權(quán)入股從事鄉(xiāng)村旅游在法律上受到限制。由于規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策規(guī)定尚未出臺，集體建設(shè)用地?zé)o法實現(xiàn)抵押融資，投資者短期心態(tài)明顯，既難以形成規(guī)模，又限制了鄉(xiāng)村旅游的提質(zhì)升級，特別是在社會資本與農(nóng)民合作開展鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中，因產(chǎn)權(quán)不清帶來收益分配不清，農(nóng)民權(quán)益和投資者利益都難保障。

4.房地產(chǎn)“綁架”旅游現(xiàn)象突出。所謂房地產(chǎn)“綁架”旅游，是指以旅游開發(fā)為名，從事房地產(chǎn)開發(fā)。由于房地產(chǎn)行業(yè)征地成本高，部分地區(qū)為了經(jīng)濟(jì)利益，使用未經(jīng)國家批準(zhǔn)的土地，或者使用已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的建設(shè)用地，以旅游的名義修建別墅，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，獲取暴利。一些大型旅游區(qū)，從項目設(shè)計、機(jī)構(gòu)設(shè)置到運作模式，都與原來的工業(yè)開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)如出一轍。主要通過政府先期投資將“生地”變“熟地”，再“以地融資”滾動開發(fā)，在開發(fā)項目中暗藏工業(yè)項目和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目。這種以旅游開發(fā)為名，從事房地產(chǎn)開發(fā)的違法用地模式具有較大的危害。

5.旅游用地節(jié)約集約水平有待提高。其一，粗放式旅游經(jīng)濟(jì)增長模式造成旅游用地浪費突出。由于準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過低，缺少投資強(qiáng)度、產(chǎn)出等硬性約束指標(biāo)，部分地區(qū)依然存在依靠低成本的山水資源稟賦實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張的旅游發(fā)展模式，存在低水平同質(zhì)化的開發(fā)方式和簡單落后的經(jīng)營管理方式，導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)，造成用地浪費，土地資源的旅游價值未得到充分體現(xiàn)。其二，存量用地使用低效和閑置現(xiàn)象比較嚴(yán)重。由于適用于旅游行業(yè)的用地（工程建設(shè)）標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)?？刂企w系上不完善，缺少旅游行業(yè)節(jié)約集約用地評價標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系，普遍存在“重新增建設(shè)、輕存量盤活，重短期利益、輕生態(tài)效益”問題，存量用地低效和閑置情況比較嚴(yán)重。其三，旅游增量用地配套制度尚未建立。利用荒山、荒坡、荒灘和石漠化土地等未利用地、盤活利用廢棄工礦建設(shè)用地、企事業(yè)單位存量土地等進(jìn)行旅游產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)的配套制度尚未建立。其四，“高端”旅游項目占地過多。近年來，不少地區(qū)出于追求旅游效益的需要，盲目瞄準(zhǔn)所謂的“高端”市場，上馬了一批面向高端市場的高爾夫球場、滑雪場、主題樂園、溫泉度假村等旅游項目，這四類旅游項目重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，占地規(guī)模過于龐大，影響了旅游用地效率。

6.現(xiàn)有土地管理制度與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要不相適應(yīng)。其一，旅游用地審批程序復(fù)雜，審批周期長。一些旅游項目雖未改變土地用途，但由于土地使用權(quán)人變更，需要征收審批，往往因?qū)徟鷮蛹壐?、程序多，項目用地獲批取得慢、周期長，其結(jié)果是延誤了投資機(jī)會，并且導(dǎo)致為了規(guī)避審批程序的違法用地現(xiàn)象增多。其二，旅游用地出讓價格高、年限短。由于目前旅游產(chǎn)業(yè)沒有單獨的用地門類，各地基本按30-50年的經(jīng)營性用地出讓，因旅游產(chǎn)業(yè)本身具有高投資、高風(fēng)險、低收入、慢回報的產(chǎn)業(yè)特征，加上旅游用地未單獨設(shè)立基準(zhǔn)地價，在評估地價時，主要參照商業(yè)服務(wù)類用地基準(zhǔn)地價，造成旅游用地出讓價格偏高，難以吸引投資，影響了旅游業(yè)發(fā)展。其三，用地政策與旅游發(fā)展實際不相符。旅游用地由于自身特性，用地容積率和建筑密度相比工業(yè)園較?。糜斡玫厝莘e率基本在0.1-0.4之間，建筑密度在20%左右），但現(xiàn)有用地政策大多按照工業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行要求，規(guī)定容積率必須在0.8以上，旅游用地明顯不符合這些政策要求，造成地方為了報批需要，弄虛作假。

三、旅游用地政策優(yōu)化措施

1.確定旅游用地分類標(biāo)準(zhǔn)。旅游部門會同國土部門對旅游用地進(jìn)行系統(tǒng)和全面的調(diào)查，確定當(dāng)前旅游用地的數(shù)量、權(quán)屬、分布等情況，在此基礎(chǔ)上提出一個旅游用地分類標(biāo)準(zhǔn)，為旅游用地分類管理打下基礎(chǔ)。

2.重點保證旅游新增建設(shè)用地的計劃指標(biāo)。作為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)與新興服務(wù)業(yè)，未來必然會出現(xiàn)更多的旅游投資需求，新增旅游用地不可避免。因此，各級土地管理部門在編制土地利用年度用地計劃時，要充分考慮旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。土地部門在審批流程上，應(yīng)對旅游用地申請開辟綠色通道。

3.旅游規(guī)劃的編制，要納入各地土地利用總體規(guī)劃體系當(dāng)中，提高其法律地位。避免土地利用規(guī)劃與旅游規(guī)劃在對同一地塊或同一區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃時，出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象，提高旅游用地規(guī)劃的可操作性，減少兩者之間的矛盾。

4.鄉(xiāng)村旅游用地分類管理。對于已經(jīng)存在的鄉(xiāng)村旅游應(yīng)當(dāng)繼續(xù)允許其存在。按保障面積對鄉(xiāng)村旅游項目用地進(jìn)行計算，超過面積的應(yīng)該有償使用。對于農(nóng)民利用自己宅基地開展旅游接待活動的，只對其征收營業(yè)稅，對于宅基地以外另建經(jīng)營設(shè)施的，實行有償使用制度，征收土地使用費。

5.探索鼓勵其他用地與旅游用地的復(fù)合利用。旅游需求的多樣性也為工業(yè)、宗教、軍事及其他特殊用地向旅游用地的轉(zhuǎn)化提供了可能。這些用地向旅游用地的轉(zhuǎn)化分為完全轉(zhuǎn)化和部分轉(zhuǎn)化。前者是指改變原有的功能，使之完全成為旅游用地，如把一些廢棄的工礦重新建造為酒店、酒吧、旅館等，但由于此類用地并不是兩種利用方式并存，因此，不屬于復(fù)合利用；如北京798藝術(shù)區(qū)就是在原來一個工廠的基礎(chǔ)上，發(fā)展成一個熱門旅游區(qū)。后者是指在保持原有的功能的基礎(chǔ)上，發(fā)展旅游，即復(fù)合利用?？梢园岩恍┕S、廟宇、軍事基地等發(fā)展為旅游用地，開展工業(yè)旅游、軍事旅游等。

6.鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）開展旅游項目。各地根據(jù)實際情況，出臺相應(yīng)的財政或稅收政策鼓勵一些大型用地旅游項目利用四荒地進(jìn)行開發(fā)，如高爾夫球場、滑雪場、主題公園等。

（作者單位：北京交通大學(xué)）