http://www.　2012-08-07 08:50:28　中國安全生產(chǎn)網(wǎng)

讀了《中國安全生產(chǎn)網(wǎng)》法治頻道法務(wù)探討欄目7月31日《探討：一起事故處理產(chǎn)生分歧　該如何處罰》一文后，筆者提筆談一談自已的幾點看法。

    ■基本案情

　　2011年12月16日下午2時左右，某市凌晨通用機械配件廠車工武某在車床上工作時誤操作，導(dǎo)致死亡。當(dāng)?shù)厥姓跈?quán)安監(jiān)部門牽頭組成事故調(diào)查組，對事故進行了調(diào)查。事故調(diào)查組認定，某市凌晨通用機械配件廠對該事故負主要責(zé)任，建議由安監(jiān)部門進行行政處罰。該市安監(jiān)局依據(jù)市政府批復(fù)對某市凌晨通用機械配件廠進行立案查處。因該單位是個體工商戶，經(jīng)營者凌某是某市凌晨通用機械配件廠業(yè)主。該市安監(jiān)局在該案件審理過程中，對處罰主體和適用法律法律產(chǎn)生了嚴重的分歧。

　　■爭議焦點

　　一種觀點認為，“某市凌晨通用機械配件廠”只是個體工商戶凌某的字號，不能作為處罰的主體。但凌某經(jīng)過工商部門登記注冊，并雇傭數(shù)名工人進行機械制造加工，其活動屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)看作是“生產(chǎn)經(jīng)營單位”。因此，個體工商戶凌某應(yīng)是生產(chǎn)經(jīng)營單位，其主要負責(zé)人是凌某個人。故該事故應(yīng)對凌某個人進行處罰，適用《安全生產(chǎn)法》第八十條第二款“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人有前款違法行為的，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，給予撤職處分或者處二萬元以上二十萬元以下的罰款?！钡囊?guī)定，應(yīng)給予凌某個人二萬元以上二十萬元以下的罰款。

    另一種觀點認為，該事故應(yīng)對凌某個人進行處罰，但不應(yīng)適用《安全生產(chǎn)法》第八十條第二款。理由：一是《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》屬于不同效力位階的法律規(guī)范性文件。按照特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法，后法優(yōu)于前法的原則，本案中應(yīng)優(yōu)先適用《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》。二是《民法通則》第二章公民（自然人）中第四節(jié)對個體工商戶進行了規(guī)定，所以個體工商戶應(yīng)作為公民（自然人）來對待的。因此，凌某不能看作是“生產(chǎn)經(jīng)營單位”更不能說是生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人。而《安全生產(chǎn)法》調(diào)整對象是“生產(chǎn)經(jīng)營單位”和其主要負責(zé)人。故本案不應(yīng)適用《安全生產(chǎn)法》，而應(yīng)依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十八條“事故發(fā)生單位主要負責(zé)人未依法履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)，導(dǎo)致事故發(fā)生的，依照下列規(guī)定處以罰款；屬于國家工作人員的，并依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑責(zé)任：（一）發(fā)生一般事故的，處上一年年收入30%的罰款”的規(guī)定對凌某個人進行處罰。

    ■筆者觀點

　　一、個體工商戶是《安全生產(chǎn)法》調(diào)整的生產(chǎn)經(jīng)營單位。

　　雖然，《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（安監(jiān)總局令第15號）是依據(jù)行政處罰法、安全生產(chǎn)法及其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定制定的針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法行為實施行政處罰的具體辦法，其第六十七條明確規(guī)定“本辦法所稱的生產(chǎn)經(jīng)營單位，是指合法和非法從事生產(chǎn)或者經(jīng)營活動的基本單元，包括企業(yè)法人、不具備企業(yè)法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營主體”。

　　但是，《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法[2004]96號）中關(guān)于行政案件的審判依據(jù)規(guī)定：根據(jù)行政訴訟法和立法法有關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。

　　因此，安監(jiān)總局制定的部門規(guī)章的法律地位偏低，執(zhí)法實踐中使用依據(jù)時最好不用。

　　本案中，可依據(jù)《中國人大網(wǎng)》法律釋義與問答欄目《安全生產(chǎn)法釋義》緒論中，對《安全生產(chǎn)法》適用范圍規(guī)定的理解認為，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位，是指在社會生產(chǎn)經(jīng)營活動中作為一個基本單位出現(xiàn)的實體，比如一個個體工商戶，從事生產(chǎn)活動或者從事經(jīng)營活動，是社會生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位，涉及安全生產(chǎn)的仍要遵守《安全生產(chǎn)法》；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位這個概念的分析來看，《安全生產(chǎn)法》的適用范圍是從保障安全生產(chǎn)的普遍需要來確定，這是符合實際情況的。

　　可見，《安全生產(chǎn)法釋義》中已明確個體工商戶是《安全生產(chǎn)法》調(diào)整的生產(chǎn)經(jīng)營單位。

　　二、立法機關(guān)不同，談不上特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法，后法優(yōu)于前法之說。

　　文中一種觀點認為，按照特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法，后法優(yōu)于前法的原則，本案中應(yīng)優(yōu)先適用《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》。這一觀點不正確。

　　依據(jù)《立法法》第八十三條規(guī)定，同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例和單行生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

　　《安全生產(chǎn)法》制定機關(guān)是全國人大常委會，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》制定機關(guān)是國務(wù)院。立法機關(guān)不同，談何“特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法，后法優(yōu)于前法”？

　　三、《民法通則》和《安全生產(chǎn)法》是普通法與特別法之關(guān)系，應(yīng)適用特別法，即適用《安全生產(chǎn)法》。

　　雖然，《民法通則》第二章公民（自然人）中第四節(jié)對個體工商戶進行了規(guī)定，把個體工商戶作為公民（自然人）來對待的。

　　但是，《民法通則》是對公民（自然人）問題做的基本規(guī)定，把個體工商戶歸入公民范疇，《安全生產(chǎn)法》是對生產(chǎn)經(jīng)營單位問題的特別規(guī)定，把個體工商戶納入生產(chǎn)經(jīng)營單位范疇。

　　因此，《民法通則》（全國人大制定）和《安全生產(chǎn)法》（全國人大常務(wù)會制定）是普通法與特別法之關(guān)系，應(yīng)適用特別法，即適用《安全生產(chǎn)法》。

　　也許有人會說，全國人大和全國人大常委會不是同一立法機關(guān)，他們之間制定的法律有上下位之分。

　　其實，2004年5月1日起施行《道路交通安全法》后，關(guān)于這一問題，在全國引起很大的爭議和探討。

　　《道路交通安全法》（全國人大常務(wù)會制定）第一百零七條第一款規(guī)定，對道路交通違法行為人予以警告、二百元以下罰款，交通警察可以當(dāng)場作出行政處罰決定，并出具行政處罰決定書。而《行政處罰法》（全國人大制定）第三十三條規(guī)定：違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下罰款或者警告的行政處罰，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。

　　由于交警對公民個人當(dāng)場給予200元罰款處罰超過了《行政處罰法》規(guī)定的五十元以下罰款，由此引發(fā)了不少民告官的行政官司。但法院基本都是認為，全國人大常務(wù)會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，沒有上下級的區(qū)分，應(yīng)視為同一機關(guān)；全國人大和全國人大常務(wù)會制定的法律也不存在上位法和下位法的區(qū)分，只存在“基本法律”和“基本法律以外的法律”的區(qū)別。

　　四、本案是適用《安全生產(chǎn)法》，還是適用《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，從該文中提供的內(nèi)容還無法去判斷。

　　1．《安全生產(chǎn)法》第八十條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策機構(gòu)、主要負責(zé)人、個人經(jīng)營的投資人不依照本法規(guī)定保證安全生產(chǎn)所必需的資金投入，致使生產(chǎn)經(jīng)營單位不具備安全生產(chǎn)條件的，責(zé)令限期改正，提供必需的資金；逾期未改正的，責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營單位停產(chǎn)停業(yè)整頓。

　　有前款違法行為，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人給予撤職處分，對個人經(jīng)營的投資人處二萬元以上二十萬元以下的罰款。

　　可見，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第八十條規(guī)定，對個人經(jīng)營的投資人處二萬元以上二十萬元以下的罰款，其前提是：個人經(jīng)營的投資人不依照本法規(guī)定保證安全生產(chǎn)所必需的資金投入，致使生產(chǎn)經(jīng)營單位不具備安全生產(chǎn)條件。

　　2．《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十七條第（一）項規(guī)定，事故發(fā)生單位對事故發(fā)生負有責(zé)任的，依照下列規(guī)定處以罰款：（一）發(fā)生一般事故的，處10萬元以上20萬元以下的罰款。

　　可見，依據(jù)第三十七條第（一）項規(guī)定，發(fā)生一般事故的，處10萬元以上20萬元以下的罰款，其前提是：事故發(fā)生單位對事故發(fā)生負有責(zé)任。

　　那么，“責(zé)任”究竟是什么呢？文中沒說。

　　3．《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十八條第（一）項規(guī)定，事故發(fā)生單位主要負責(zé)人未依法履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)，導(dǎo)致事故發(fā)生的，依照下列規(guī)定處以罰款；屬于國家工作人員的，并依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）發(fā)生一般事故的，處上一年年收入30%的罰款。

　　可見，依據(jù)第三十八條第（一）項規(guī)定，發(fā)生一般事故的，處上一年年收入30%的罰款，其前提是：事故發(fā)生單位主要負責(zé)人未依法履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)，導(dǎo)致事故發(fā)生。

　　那么，“安全生產(chǎn)管理職責(zé)”究竟是哪些呢？文中也沒說。

　　綜上，本案中，僅僅因為事故調(diào)查組的一個籠統(tǒng)、模糊的“主要責(zé)任”認定和車工武某工作誤操作，就要對某市凌晨通用機械配件廠業(yè)主凌某依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第八十條或《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十七條、第三十八條規(guī)定進行行政處罰，如此適法處罰不妥。

說心里話，筆者覺得，生產(chǎn)安全事故不是“事故罰”，不是所有的生產(chǎn)安全事故都要罰款，安監(jiān)部門在處理生產(chǎn)安全事故時，陷入了一個“盲區(qū)”：想當(dāng)然地認為，只要亡人，罰款有法可依。