土地登記的質(zhì)量和規(guī)范化是土地登記工作的生命。日前，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地登記的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。部地籍司有關(guān)負(fù)責(zé)人接受記者專訪，就相關(guān)問(wèn)題作出解讀。

背景：旨在解決基層工作急需的政策問(wèn)題

近年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和依法行政的深入推進(jìn)，尤其是2007 年《物權(quán)法》明確規(guī)定“ 不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力”，土地登記的地位和作用逐步凸顯，對(duì)土地登記的規(guī)范化建設(shè)提出新的更高的要求,解決土地登記的政策細(xì)化問(wèn)題也提上了部議事日程。

2011 年，國(guó)土資源部在全國(guó)部署開(kāi)展了為期一年的土地登記規(guī)范化檢查，取得了較好成效。一方面，促進(jìn)了地方對(duì)土地登記不規(guī)范行為的糾正，另一方面也掌握了大量的情況，為部進(jìn)一步制定有關(guān)意見(jiàn)和措施提供了基礎(chǔ)和參考。在這項(xiàng)工作基礎(chǔ)上，今年以來(lái)，部地籍司組織有關(guān)方面對(duì)當(dāng)前土地登記中存在的急需從政策層面加以明確的問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，針對(duì)各類問(wèn)題逐一進(jìn)行深入研究，其中一些問(wèn)題各有關(guān)方面已經(jīng)形成共識(shí)，以此為基礎(chǔ)，起草形成了《意見(jiàn)》。其他一些問(wèn)題，將待進(jìn)一步研究和條件成熟后再陸續(xù)出臺(tái)。

這次《意見(jiàn)》的起草，突出解決基層工作急需的政策問(wèn)題。其間，部地籍司多次邀請(qǐng)基層業(yè)務(wù)骨干參與討論和修改，廣泛征求地方和相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。同時(shí)，全程邀請(qǐng)法律專家深度介入，把關(guān)論證，以保障《意見(jiàn)》的合法性。

總體框架：十三條，覆蓋土地登記工作全流程

《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容共分十三條，覆蓋了土地登記工作全部流程。包括：嚴(yán)格劃分宗地，準(zhǔn)確界定土地登記用途, 規(guī)范土地出讓年限起算時(shí)點(diǎn)，規(guī)范儲(chǔ)備土地登記，規(guī)范土地抵押登記，進(jìn)一步明晰有關(guān)超面積宅基地登記政策，嚴(yán)格土地登記統(tǒng)一管理，依法審查土地登記申請(qǐng)資料，建立土地登記會(huì)審制度，建立健全土地登記檔案資料管理制度、推進(jìn)土地登記信息化建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行土地登記人員持證上崗制度，完善土地登記代理制度，完善土地登記資料公開(kāi)查詢制度等。

關(guān)鍵環(huán)節(jié)：進(jìn)一步明確、細(xì)化、規(guī)范

關(guān)于土地用途

土地用途是土地登記簿和土地證書(shū)的重要內(nèi)容，直接影響權(quán)利人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)〈土地登記表格〉的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕153 號(hào)），“ 用途”要按照《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）二級(jí)類填寫(xiě)。但通過(guò)調(diào)研和檢查發(fā)現(xiàn)，一些地方在“用途”填寫(xiě)上五花八門(mén)，不夠規(guī)范。究其原因，有規(guī)定不落實(shí)的問(wèn)題，也有相關(guān)規(guī)定不夠清晰具體的問(wèn)題。為此，《意見(jiàn)》重申了土地登記的用途應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同、用地批準(zhǔn)文件等合法的土地權(quán)屬來(lái)源材料，按照《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）二級(jí)類填寫(xiě)。

同時(shí)，針對(duì)實(shí)踐中出讓合同或用地批準(zhǔn)文件中約定或明確的土地用途，有時(shí)不能與《土地利用現(xiàn)狀分類》的地類一一對(duì)應(yīng)的問(wèn)題，如出讓合同約定“ 綜合用地”，而《土地利用現(xiàn)狀分類》卻找不到所對(duì)應(yīng)的地類，《意見(jiàn)》提出，依法批準(zhǔn)用途與《土地利用現(xiàn)狀分類》的二級(jí)類不對(duì)應(yīng)的，須按照《土地利用現(xiàn)狀分類》二級(jí)類重新確定歸屬地類，按照新歸屬地類辦理登記，同時(shí)在土地證書(shū)“記事欄”內(nèi)標(biāo)注批準(zhǔn)用途。這樣，既規(guī)范了證書(shū)的填寫(xiě)，又體現(xiàn)了尊重歷史，還做到了與管理相銜接。

關(guān)于土地出讓年限

起算時(shí)點(diǎn)土地出讓年限起算時(shí)點(diǎn)決定了土地權(quán)利人行使權(quán)利的時(shí)間限度，關(guān)系到國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)上土地使用權(quán)“ 終止日期”的確定。實(shí)踐中，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限起算時(shí)點(diǎn)存在不夠清晰的情形，所以具體操作時(shí)存有爭(zhēng)議。對(duì)此，我們經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究，作出明確：應(yīng)該按照實(shí)際交付土地日期確定。因?yàn)橥恋爻鲎尦山粫r(shí)，受讓方并未實(shí)際占有土地，而自出讓方將土地交付給受讓方，受讓方就已開(kāi)始實(shí)際占有、使用該土地，但受讓方自繳清土地出讓金、辦理土地登記之日起，方取得法定土地使用權(quán)。若按照土地出讓成交之日起算，無(wú)形中縮短了受讓方實(shí)際使用年限。如果按照登記之日起算，出讓年限起算時(shí)點(diǎn)存在較大的不確定性，會(huì)導(dǎo)致受讓方故意拖延，甚至不來(lái)申請(qǐng)登記，以達(dá)到實(shí)際延長(zhǎng)土地使用期限的目的。

《意見(jiàn)》還對(duì)違法用地補(bǔ)辦出讓手續(xù)的特殊情形作出規(guī)定，以違法用地處理意見(jiàn)確定的違法行為發(fā)生之日起算。

關(guān)于規(guī)范儲(chǔ)備土地登記

部《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源主管部門(mén)、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。實(shí)踐中，許多地方政府成立了地產(chǎn)公司或城投（城開(kāi)）公司，政府授權(quán)其承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能，還有的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不隸屬于國(guó)土資源部門(mén)。對(duì)于這些單位申請(qǐng)儲(chǔ)備土地登記的，能否辦理？地方在登記中感到很難把握。

《意見(jiàn)》重申了儲(chǔ)備土地的申請(qǐng)主體應(yīng)當(dāng)與《土地儲(chǔ)備管理辦法》的要求一致。同時(shí)，《土地儲(chǔ)備管理辦法》第十七條提出，“ 對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰、申請(qǐng)資料齊全的儲(chǔ)備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書(shū)”，但具體如何申請(qǐng)、如何登記，沒(méi)有具體規(guī)定?！兑庖?jiàn)》就儲(chǔ)備土地申請(qǐng)登記需要提供的具體材料、土地使用權(quán)類型、土地用途等進(jìn)行了明確，即土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地登記，應(yīng)當(dāng)提交土地登記申請(qǐng)書(shū)、申請(qǐng)人身份證明資料、地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)、政府批準(zhǔn)的儲(chǔ)備計(jì)劃、批準(zhǔn)納入儲(chǔ)備的文件、相關(guān)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等材料；儲(chǔ)備土地登記的使用權(quán)類型統(tǒng)一按“ 其他（政府儲(chǔ)備）”填寫(xiě)；鑒于儲(chǔ)備土地的特殊性，儲(chǔ)備土地登記用途依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定，能細(xì)化到《土地利用現(xiàn)狀分類》二級(jí)類的，應(yīng)當(dāng)按《土地利用現(xiàn)狀分類》二級(jí)類填寫(xiě)。為強(qiáng)化規(guī)劃管控、用途管制，《意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)未確定規(guī)劃用途的，不予登記。

關(guān)于土地抵押登記

地方反映較集中的土地抵押登記問(wèn)題有三方面：一是土地抵押登記的申請(qǐng)主體應(yīng)具備什么資格，比如抵押權(quán)人為非金融機(jī)構(gòu)的能否辦理，企業(yè)之間能否申請(qǐng)辦理抵押登記等；二是以部分宗地分割申請(qǐng)土地抵押是否允許；三是儲(chǔ)備土地如何辦理抵押登記等。

關(guān)于土地抵押登記的申請(qǐng)主體資格問(wèn)題。隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，除基于借貸關(guān)系所產(chǎn)生的債權(quán)外，還存在非借貸關(guān)系（如保函、信用證、債券等）產(chǎn)生的金融債權(quán)需要利用土地作為抵押擔(dān)保的情況。對(duì)于以土地作為擔(dān)保方式的金融債權(quán)（不限于因發(fā)放貸款而產(chǎn)生的金融債權(quán)），是否都允許辦理土地抵押登記問(wèn)題，考慮到金融創(chuàng)新還在試點(diǎn)階段，尚未在全國(guó)全面推開(kāi)，在相關(guān)部門(mén)作出正式規(guī)定前，土地抵押登記的申請(qǐng)主體范圍目前不宜提前放開(kāi)，原則上應(yīng)依據(jù)相關(guān)金融部門(mén)的規(guī)定。鑒此，《意見(jiàn)》規(guī)定，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，經(jīng)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)取得《金融許可證》的金融機(jī)構(gòu)、經(jīng)省級(jí)人民政府主管部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立的小額貸款公司等可以作為放貸人申請(qǐng)土地抵押登記。

關(guān)于以部分宗地分割申請(qǐng)土地抵押的問(wèn)題。研究認(rèn)為，宗地一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整，這是國(guó)內(nèi)外通用的原則?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)，宗地應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同、用地批準(zhǔn)文件等合法的土地權(quán)屬來(lái)源材料，結(jié)合實(shí)際使用情況，按照地籍調(diào)查程序劃定。宗地一經(jīng)確定，不得隨意分割、合并或調(diào)整邊界，而以部分宗地分割抵押明顯違背了這一原則。一宗地可以按抵押物的價(jià)值多次抵押，依據(jù)《土地登記辦法》，同一宗地多次抵押的，以抵押登記申請(qǐng)先后為序辦理抵押登記。如果確實(shí)需要將一宗地分割成若干宗地的，《意見(jiàn)》明確，應(yīng)經(jīng)國(guó)土資源主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)同意，即應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)條件，履行相關(guān)程序。這并不排斥建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后，可以按建筑物分?jǐn)偼恋厥褂脵?quán)辦理抵押登記的情況。

關(guān)于儲(chǔ)備土地抵押登記問(wèn)題。針對(duì)一些地方出現(xiàn)將綠地、廣場(chǎng)等社會(huì)公共用地作為儲(chǔ)備土地，進(jìn)行抵押融資的情形，《意見(jiàn)》明確，規(guī)劃用于社會(huì)公益設(shè)施的儲(chǔ)備土地，不得辦理抵押登記。《意見(jiàn)》重申，為第三方提供擔(dān)保的儲(chǔ)備土地不得辦理抵押登記。

關(guān)于建立土地登記會(huì)審制度

對(duì)于批準(zhǔn)用途與《土地利用現(xiàn)狀分類》二級(jí)類不對(duì)應(yīng)需要重新界定歸屬地類、土地出讓年限無(wú)法準(zhǔn)確界定、宗地需要調(diào)整等超出地籍業(yè)務(wù)部門(mén)職責(zé)范圍，涉及多部門(mén)職能，地籍業(yè)務(wù)部門(mén)和土地登記人員沒(méi)有明確依據(jù)，難以作出決定的重大、疑難問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出建立土地登記會(huì)審制度。這一方面有助于基層土地登記人員正確把握有關(guān)土地登記問(wèn)題，另一方面能有效限制在土地登記上的自由裁量權(quán)，促進(jìn)了土地登記的規(guī)范，保障了土地登記的質(zhì)量。