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推進基層稅收風險管理的思考 蘄春縣國家稅務局 陳文亞 隨著國稅部門依法治稅工作的不斷推進，法治和服務的要求不斷提高，納稅人依法維權(quán)的意識日漸加強，稅務干部的行政行為和執(zhí)法行為無時不在接受著多層次的監(jiān)督和制約，稅收面臨的風險越來越大。在現(xiàn)實稅收管理工作中，如何更好地引入風險管理理念、規(guī)避執(zhí)法風險，已成為當前基層國稅部門必須重點加以研究的課題。本文在這里結(jié)合基層稅收工作實際對稅收風險管理進行初淺的探討。 一、稅收風險形成的主要成因 稅收風險就是國稅干部在執(zhí)行國家稅收法律、法規(guī)、政策和管理規(guī)定的過程中產(chǎn)生的、可能導致國家和納稅人利益受損所形成的風險。它主要體現(xiàn)在組織稅收收入、執(zhí)行稅收政策、稅收管理服務，人、財、物的使用和征、管、評、查的實施中，概括起來就是稅收執(zhí)法管理風險和行政管理風險。隨著社會對國稅部門執(zhí)法要求更高，監(jiān)督的力度更大，國稅干部執(zhí)法不到位、不作為、亂作為就會被控瀆職失職侵權(quán)，受到黨紀政紀處分，甚至追究刑事責任等法律制裁。稅收執(zhí)法風險形成原因有內(nèi)外兩大因素，具體來講主要有以下幾個方面： 一是稅收立法體系的不完善形成的風險。稅收立法層次低，實體法領(lǐng)域法律少、條例多，缺乏上位法；《征管法》的程序規(guī)范方面不少地方缺少更高層次法律支持，且與其他法律如民商法、行政法之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)，可操作性較差等問題。因此，現(xiàn)行的稅制不可避免地存在一定的缺陷，無形中增加了稅收管理的難度和風險。 二是“任務第一”的體制形成的風險。目前，各地普遍實行的“計劃稅收”財稅體制，收入任務執(zhí)行的也是“計劃加比例”“實績加比例”的方式，稅收工作依然維持完成下達收入任務的現(xiàn)狀，難以真正實現(xiàn)“應收盡收、不收過頭稅”的依法組織收入原則。在這種計劃任務的要求下，可能出現(xiàn)有稅不收，壓任務、壓基數(shù)或者強征過頭稅、協(xié)商繳稅、借稅、預繳稅甚至貸款繳稅、稅收調(diào)庫等極端現(xiàn)象。 三是納稅遵從度偏低形成的風險。由于一些納稅人的納稅觀念相對偏低，出于對自身不合法利益的保護，部分納稅人會采取不正當?shù)氖侄?，來達到不交或少交稅的目的。 四是地方政府對稅收工作的干預形成的風險。主要表現(xiàn)為：個別地方政府為了招商引資，搞活地方經(jīng)濟等自身利益的需要，出臺各種稅收優(yōu)惠政策，不正當?shù)馗深A或影響稅務機關(guān)的執(zhí)法行為，如亂挖稅源、引稅、騙稅、混淆入庫級次、越權(quán)減免稅以及為納稅人的違法行為說情等。 五是國稅干部自身因素形成的風險。其一，國稅干部不作為而產(chǎn)生的風險。如不出示稅務檢查證、不下達該下達的稅務文書、漏征漏管等；其二，稅收執(zhí)法人員誤作為引起的執(zhí)法風險；其三，國稅干部濫作為帶來的風險。如不征或少征稅款、徇私出售發(fā)票、虛假抵扣稅款、不移送達到刑事標準的稽查案件等。 六是國稅機關(guān)內(nèi)部原因形成的風險。其一，內(nèi)部監(jiān)督制約機制的不健全為稅收執(zhí)法風險的產(chǎn)生提供了滋生的土壤。主要表現(xiàn)在：部分執(zhí)法人員包括一些領(lǐng)導干部對實施內(nèi)部監(jiān)督缺乏足夠的認識；監(jiān)督機構(gòu)不健全，沒有形成完整的監(jiān)督制約體系；其二，出臺的一些制度、辦法、規(guī)定等宏觀性太強而實際操作性太低，形成制度陷阱。 二、稅收風險管理的必要性 （一）推進風險管理是加強稅收法治建設(shè)的需要?；鶎佣悇詹块T主要職責就是切實保證各項稅收法律、法規(guī)與規(guī)章在日常稅收管理中得到正確貫徹與執(zhí)行，這就決定了必須靠一系列法律及制度來保障其實現(xiàn)。實施風險管理，通過風險的排查等工作，事先發(fā)現(xiàn)稅收法律、征管制度設(shè)計中的缺陷及實施過程可能存在的問題，從而進一步健全、完善制度，從源頭上防止和減少稅收違法行為，降低稅務人員受到法律追究的機率，推進依法行政工作。 ?。ǘ┩七M風險管理是規(guī)范稅收執(zhí)法行為的需要。風險管理的質(zhì)量和效率，決定著稅收執(zhí)法行為的成效。管理水平越高，漏洞越少，稅收執(zhí)法風險就越?。环粗?，稅收執(zhí)法風險就越大。隨著依法行政的逐步深入，規(guī)范化、精細化已成為稅收管理的必然要求，基層國稅部門在日常稅收管理面臨著更大的挑戰(zhàn)。內(nèi)在的管理壓力與外在的權(quán)力尋租誘惑相并存，極易引發(fā)稅收執(zhí)法違法行為的發(fā)生。因此，唯有引入風險管理，實行風險控制，規(guī)范執(zhí)法行為，才能更加順利地推進管理的規(guī)范化、精細化，從而促進依法行政水平的提升。 ?。ㄈ┩七M風險管理是強化稅收行政責任的需要。當前，部分國稅人員仍然存在不依法履行職責的行為。隨著民主與法治的進步，公民維權(quán)、行政監(jiān)察以及司法監(jiān)督力量日益增強，潛在的執(zhí)法風險演變?yōu)楝F(xiàn)實法律責任的機率增大。能否準確判斷、識別、預防并有效抵御各種執(zhí)法風險，不僅關(guān)系到國稅人員的切身利益，更關(guān)乎稅收事業(yè)的長遠發(fā)展。因此，實施風險管理，促使國稅人員正確履行稅收管理職責，減少國稅人員的執(zhí)法壓力，增強其責任感和忠誠度，不僅能保證稅收法律制度的正確施行，更有助于提升國稅機關(guān)的執(zhí)法公信力，有益于國稅事業(yè)的長遠、健康發(fā)展。 ?。ㄋ模┩七M風險管理是優(yōu)化治稅環(huán)境的需要。稅收管理面對的是多元利益主體并存的復雜的稅收法律關(guān)系。稅收管理能否處理好國家與公民、法人和其他組織之間的權(quán)益關(guān)系，切實維護好各類主體的合法權(quán)益，不僅關(guān)系到稅收法律規(guī)范能否得以正確地貫徹執(zhí)行，更關(guān)系到稅務機關(guān)能否營造和諧的征納關(guān)系和執(zhí)法環(huán)境。引入風險管理，加強稅收風險防范，旨在通過明晰稅收管理各環(huán)節(jié)存在的執(zhí)法風險形式及其法律后果，警示國稅人員時刻遵循法治原則，正確履行稅收管理職責，樹立良好的稅收執(zhí)法公信力和執(zhí)法形象，減少各類涉稅爭議訴訟的發(fā)生，營造和諧的稅收征納關(guān)系，促進社會和諧 三、稅收風險預防的幾點建議 ?。ㄒ唬娀ㄖ卫砟畋仨氁燥L險意識為前提。一是以風險意識強化法制意識，在推進依法行政中規(guī)避風險。依法行政是稅收工作的靈魂和基礎(chǔ)，它既要求納稅人依法納稅，更強調(diào)征稅人依法征稅、依規(guī)管理、依章辦事，體現(xiàn)出征納雙方權(quán)利義務對等。若有違背，雙方都要承擔相應的法律責任。只有增強風險意識，才可有效規(guī)避稅務執(zhí)法風險，達到稅收法治的目的。二是以風險意識強化服務意識，在優(yōu)化納稅服務中降低風險。稅收工作既是執(zhí)法，也是服務。優(yōu)質(zhì)的納稅服務可降低征納矛盾發(fā)生率，從而規(guī)避稅務執(zhí)法風險，達到稅收法治的目的。三是以風險意識強化責任意識，在嚴謹工作中化解風險。強化責任意識，貫徹上級文件不出偏差，落實上級指示不打折扣，履行工作職責不走過場，確保政令暢通；恪守職業(yè)道德，工作認真負責、細致嚴謹，避免因隨意性執(zhí)法產(chǎn)生的風險，達到稅收法治的目的。 （二）降低執(zhí)法損失必須以風險排查為抓手。稅收執(zhí)法風險要以風險排查為抓手，一是開展全面的風險發(fā)生因素分析，從內(nèi)部的人員能力和素質(zhì)、業(yè)務規(guī)程，外部納稅人的結(jié)構(gòu)、稅收執(zhí)法環(huán)境等認真查找可能產(chǎn)生稅收執(zhí)法風險的隱患，并盡可能消除；二是要抓住稅收執(zhí)法的重點和難點。目前在稅收征管工作過程中容易產(chǎn)生執(zhí)法風險的環(huán)節(jié)主要存在于管理、稽查、審批減免抵退稅和違章處罰等方面。三是要科學識別和確認風險。建立稅收執(zhí)法風險事項目錄，強化內(nèi)部業(yè)務診斷，設(shè)定風險擴大或底線觸發(fā)標準，做好執(zhí)法過程動態(tài)分析等。 ?。ㄈ┮?guī)范執(zhí)法行為必須以風險控制為著力點。一是要加強稅收規(guī)范性文件管理，提高制度建設(shè)的科學性和可操作性，既要避免脫離實際或超出執(zhí)法人員承受能力，產(chǎn)生制度陷阱，又要防止制度泛化，不成熟或不必要的制度不宜出臺；二是要強化職責分離，有針對性調(diào)整職責設(shè)置和權(quán)力運行體系，避免稅收執(zhí)法權(quán)的過度集中以及監(jiān)控盲點的出現(xiàn)，要健全監(jiān)控補償措施；三是要通過完善程序，規(guī)范裁量要件；細化權(quán)限，實行分級裁定；強化責任，合理加大追究力度等措施，強化對自由裁量行使的監(jiān)控。 ?。ㄋ模┨嵘龍?zhí)法能力必須以風險應對為軸線。一是要健全內(nèi)部業(yè)務協(xié)調(diào)工作機制，建立與公安、海關(guān)等外部部門聯(lián)合行動機制，強化稅收執(zhí)法業(yè)務的互動和協(xié)作；二是要加強與會計、審計和稅務師事務所等涉稅專業(yè)機構(gòu)的合作，利用中介機構(gòu)提高納稅人的遵從能力，減少執(zhí)法壓力；三是改進執(zhí)法方式，退出一些執(zhí)法風險多發(fā)或風險較大的領(lǐng)域，如推進行政審批制度改革，更多引入備案制等；四是要注重利用科技手段及社會公共信息平臺提高執(zhí)法工作效率，如用短信催報催繳、利用新聞媒體發(fā)布欠稅信息等。 ?。ㄎ澹娀瘓?zhí)法監(jiān)督必須以風險監(jiān)控為重點。一是推進稅收執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)察的日?；?、動態(tài)化，建立健全執(zhí)法質(zhì)量考評制和責任追究制。二是加快稅收執(zhí)法信息化建設(shè)進程，將執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法內(nèi)容與執(zhí)法過程固化在計算機系統(tǒng)中，通過計算機向各執(zhí)法崗位分配工作，控制工作流程，記錄并考核崗位工作質(zhì)量，提高管理效能。三是要將化解執(zhí)法風險同維護管理相對人合法權(quán)益結(jié)合起來。 （六）優(yōu)化法治環(huán)境必須以風險防范為方向。一是要進一步加強稅法宣傳，加強與政府及有關(guān)部門協(xié)作配合，進一步擴大協(xié)稅、護稅網(wǎng)絡(luò)，減少政府對稅收執(zhí)法的不適當干預；二是要全面推行公開辦稅，完善舉報、行政救濟工作制度，拓寬案件受理渠道，建立稅務律師隊伍，減少征納雙方的對立，有效化解征納矛盾；三是要加強與紀檢、檢察、審計等部門和司法機關(guān)的工作聯(lián)系，明確外部監(jiān)督部門對稅收執(zhí)法的監(jiān)督內(nèi)容及評判標準，減少因內(nèi)外認識標準不一致而引發(fā)的執(zhí)法風險；四是探索建立提高決策管理水平的有效渠道和方式，廣泛征求社會各界的意見和建議，以避免因決策不當而帶來的執(zhí)法風險；五是進一步加大干部知識技能的培訓力度，增強風險防范意識和能力，熟練掌握稅收政策、規(guī)定要求、執(zhí)法標準，提高干部職工執(zhí)行政策、管理服務、操作應用的水平，從而有效的化解風險。 四、對當前推進稅收風險管理的幾點想法 稅收風險管理是稅務部門一項長期推進的工程，不可能一蹴而就的，它需要我們分步協(xié)調(diào)堅持不懈的研究落實，就當前這項工作，立足于稅收工作實際，在推進稅收風險管理實踐中，至少有幾件事要做： 一是推進風險管理，應該以崗位這個基本著力點為抓手。崗位作為稅務機關(guān)組織體系的基本單元，是權(quán)力運行的基本載體、稅收管理的基本陣地和工作流程的基本節(jié)點，也是責任和權(quán)力的統(tǒng)一點、內(nèi)外風險的匯集點、稅收執(zhí)法與行政管理的結(jié)合點。以崗位的風險管理為基點，對內(nèi)覆蓋到征、管、評、查、人、財、物各崗位各部門各單位每位稅務干部，對外覆蓋到納稅人，逐步形成一個比較完整的風險管理體系。根據(jù)基層稅務工作實際排查出稅收執(zhí)法和行政管理中的崗位風險點，實行風險等級排序，為風險的預警、分析、預防、應對、控制、追究等環(huán)節(jié)的實施打下基礎(chǔ)，從而最終形成覆蓋稅務管理所有流程各個環(huán)節(jié)的風險管理體制。 二是推進風險管理，應該堅持控權(quán)為主、重在管內(nèi)、以內(nèi)促外的思路。不管是內(nèi)部還是外部風險的預防控制，都有賴于稅務干部的主觀能動性的發(fā)揮、在于稅務干部對法律賦予權(quán)力的理解和運用、在于稅務干部對執(zhí)法權(quán)和行政權(quán)力的規(guī)范行使。要治稅必先治隊，治隊重在控權(quán)，只有從稅務干部行使的執(zhí)法權(quán)和行政權(quán)著手，才能更好地以內(nèi)促外，統(tǒng)籌兼顧，全面控制內(nèi)外兩個方面的風險。 三是推進風險管理，應該完善專業(yè)化的稅源管理。基層稅源管理是高風險的發(fā)生地，在內(nèi)部權(quán)力運行上，執(zhí)法權(quán)集中在稅收管理員手中，執(zhí)法風險突出，審批權(quán)分散在各個相對獨立的科（股、室）中，在管理和服務上效率不高，納稅遵從風險較高，必須建立分權(quán)制衡集約高效專業(yè)化的稅源管理機制。在內(nèi)部，一要在涉稅審批管理上，改變過去以事務稅種管理設(shè)置科室為按涉稅辦理的流程設(shè)置科室，合并稅政系列和征管系列的科室，真正實現(xiàn)“納稅人申請、辦稅廳受理、限時辦結(jié)、網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)、法規(guī)部門監(jiān)控追究”的一體化服務，提高效率；二要在對納稅人履行納稅義務監(jiān)督上合并現(xiàn)有的評估機構(gòu)和稽查部門，與基層分局的日常巡查制度相結(jié)合，共同形成對納稅人的流程監(jiān)督，避免形成多頭勞動、重復勞動，增加納稅成本，提高稅務部門的社會公信力。在外部，根據(jù)納稅人類別和各地的稅源實際實行專業(yè)化管理模式，按納稅人的規(guī)模、行業(yè)等分類，設(shè)立專門的管理部門或崗位，改變過去的區(qū)域性管理為區(qū)域與專業(yè)管理相結(jié)合的辦法，提高稅務管理的質(zhì)量和效率。分行業(yè)實施標準化、模板式的管理，積極推行社會中介和社會代征，發(fā)展社會協(xié)稅護稅組織，完善個體稅收的管理，節(jié)約征稅成本，降低遵從風險。 四是推進風險管理，應該不斷強化信息化建設(shè)。信息管稅是降低稅收執(zhí)法風險的重要手段。信息管稅的出發(fā)點就是以風險管理理念為指導，以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托，以涉稅信息采集應用為主線，優(yōu)化資源配置，完善稅源管理體系，加快業(yè)務與技術(shù)的高度融合，以技術(shù)手段防范執(zhí)法風險。在當前，一方面，應著力解決信息管稅意識淡薄、征納雙方信息嚴重不對稱、數(shù)據(jù)信息采集操作不夠規(guī)范、缺乏數(shù)據(jù)信息分析應用平臺、信息數(shù)據(jù)的利用率低，分析水平不高、數(shù)據(jù)信息利用評估體系不完善的問題，尤其是要解決稅收管理服務類及第三方信息采集失真、人工錄入干預嚴重、信息專業(yè)人才嚴重缺乏、征管信息資源嚴重浪費等問題；另一方面，應該積極創(chuàng)造條件推進金稅三期的應用，將行政管理權(quán)的運用政策化、程序化、民主化、公開化，將人、財、物的管理逐步推向法制化、監(jiān)督化、透明化的軌道，減少人為造成的不和諧因素，降低行政管理的風險。 五是推進風險管理，應該建立風險化解機制。推進稅收風險管理是維護稅收人員切身利益的具體體現(xiàn)。如果稅務人員的執(zhí)法安全得不到應有的保障，那么在執(zhí)法過程中就謹小慎微、手足無措，“知道風險在身邊，就是看不見抵不住”，終日在恐慌中度過，將嚴重影響稅務隊伍的穩(wěn)定，不利于稅收工作的開展。因此，化解稅收風險、保障執(zhí)法安全是保護和穩(wěn)定稅務隊伍的基礎(chǔ)。特別是工作在風險崗位上的稅務干部，面對復雜的稅收環(huán)境，繁多的執(zhí)法環(huán)節(jié)，較快的稅收政策調(diào)整和變動，加之對執(zhí)法風險的防范意識不夠，導致被司法機關(guān)立案查處的稅收瀆職失職事件時有發(fā)生。以至于稅務干部知道有風險，卻不知道從什么地方怎么去規(guī)避，加大風險的心理壓力，引起心理的極大不平衡，不知道是做好還是不做好，做又是怎樣才能做好，不愿意在風險崗位上工作，增加執(zhí)法的心理恐懼感，產(chǎn)生了新一輪的“愛業(yè)不敬業(yè)、在崗不愛崗”的現(xiàn)象，引發(fā)新的稅收風險，因此必須要建立長效的風險化解機制。一要堅持不懈的強化干部的循環(huán)培訓，增強執(zhí)法工作中的責任意識和風險意識，加強對法律知識以及稅收實務的學習，使其能夠熟練掌握并應用各項規(guī)章制度，通過提升稅務人員的依法行政能力和職業(yè)道德素養(yǎng)，提高抵御風險的能力，最大限度地減少稅收執(zhí)法的隨意性，切實降低并有效化解稅收執(zhí)法風險。二要加強崗位執(zhí)法的相對獨立性，切實做到執(zhí)法的法制化，減少領(lǐng)導、同事、朋友、人情以及制度、辦法同法律、法規(guī)相抵觸的成份，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。三要定期不定期的實行崗位輪換制度，在專業(yè)化需求的前提下，實行風險崗位與非風險崗位、執(zhí)法崗位與非執(zhí)法崗位、行政管理崗位與稅收執(zhí)法崗位等相輪換，增強全員風險意識，不能“干的干死了，淹的淹死了”，達到“先有體會后有回味”，緩解全員干部的心理不平衡，做到“風險無處不在、大家與風險同在”。四要拓展國稅文化內(nèi)容，豐富文化內(nèi)涵，創(chuàng)新心理調(diào)適方法，保障干部心理健康。以一定的形式如定期進行心理調(diào)適、心理健康的授課，定期進行執(zhí)法心得的交流座談，定期進行鼓勵性的風險總結(jié)，開展一些緩解壓力的交誼文化活動，不能讓國稅干部整天腦子里就是嚴肅處理、嚴格管理、批評教育、處分追究，增加心理疲倦和厭戰(zhàn)情緒，要以“健康生活、快樂工作”為理念，真正做到文化為員工服務、文化為生產(chǎn)力服務、文化為國稅發(fā)展服務，創(chuàng)優(yōu)心理環(huán)境，讓干部職工在釋放壓力、綻放活力、再樹動力的氛圍中從理性的角度上有效化解風險。 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