案情介紹：2005年5月，嫌疑人張某為了種地，在黑龍江省東方紅林業(yè)局
大塔山濕地保護區(qū)挖掘了三條8米寬，6000米長的溝渠面積68畝；2006年9
月嫌疑人王某在大塔山濕地自然保護區(qū)非法開墾沼澤地240畝；2009年10月
嫌疑人教某在大塔山濕地自然保護區(qū)內(nèi)挖溝渠面積64畝。經(jīng)資源管理部門鑒
定，上述非法占用濕地案件被毀壞的地類均為黑龍江省東方紅林業(yè)局林權(quán)證
范圍內(nèi)的濕地自然保護區(qū)，被毀壞的沼澤濕地包括重沼澤地和淺沼澤地，該
濕地2001年8月劃為省級自然保護區(qū)，2009年9月劃為國家級自然保護區(qū)。
  對上述嫌疑人非法占用濕地的行為是否構(gòu)成犯罪在司法實踐中存在著重大
分歧，其觀點也截然相反。由于立法的空白和司法解釋的不一致性，致使這
類案件多年以來無法進(jìn)入刑事訴訟，而只能作行政處罰，而單純的行政處罰
對違法者震懾力不夠，效果不理想，導(dǎo)致非法占用濕地的行為屢禁不止，且
有蔓延之勢，造成了國家濕地資源的重大破壞。
  對上述非法占用濕地的行為一種觀點認(rèn)為嫌疑人的行為觸犯了《中華人民
共和國刑法》第342條之規(guī)定，構(gòu)成了非法占用農(nóng)用地罪，理由如下：
  首先，黑龍江省東方紅林業(yè)局國有林權(quán)證是由國家林業(yè)局登記造冊并核發(fā)，
林權(quán)證就是關(guān)于林地所有權(quán)或者使用權(quán)的證書，是森林、林木和林地權(quán)屬的
法律憑證。上述被非法占用的濕地是在黑龍江省東方紅林業(yè)局的林權(quán)證書范
圍之內(nèi)，說明此地是林業(yè)用地，該濕地從性質(zhì)上來說，仍屬于林地的范圍。
  其次，林地的范圍應(yīng)綜合考慮環(huán)保內(nèi)容及地貌狀況，既要在林權(quán)證書范圍
內(nèi)，還要有自然形成的地表植被或人工形成的樹木條件。一些學(xué)者和林業(yè)專
家認(rèn)為，從生態(tài)觀點而言,林地是由一個氣候、土壤、植被、水文以及人類活
動所組成的林地生態(tài)系統(tǒng),它是自然、經(jīng)濟的綜合體，黑龍江省東方紅林業(yè)局
林權(quán)證范圍內(nèi)的濕地符合以上特點，屬刑法保護的林地范疇，根據(jù)《中華人
民共和國刑法》第342條的規(guī)定，上述在林區(qū)內(nèi)非法占用濕地的行為，構(gòu)成
非法占用農(nóng)用地罪。
  另一種觀點認(rèn)為在林區(qū)內(nèi)非法占用濕地的行為不構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中
華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《黑龍江省濕地保護條例》對其行政處罰，
理由如下：
  首先，《中華人民共和國森林法實施條例 》第二條規(guī)定，“林地包括郁
閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒
跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地?！币陨蠞?BR>地盡管是在林權(quán)證范圍內(nèi)，但并非《中華人民共和國森林法實施條例 》中
規(guī)定的林地種類，也不是縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地，并不是非法占用
農(nóng)用地罪所保護的犯罪對象，依據(jù)法無明文規(guī)定不為罪的原則，不能認(rèn)定為
犯罪。
  其次，2003年6月20日通過的《黑龍江省濕地保護條例》第三條“本條例
所稱濕地是指自然形成的具有調(diào)節(jié)周邊環(huán)境功能的所有常年或者季節(jié)性積水
地段，包括沼澤地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等并經(jīng)過認(rèn)定的地域”
這說明：沼澤地是一種特殊地貌，屬濕地的地類。濕地是地球上一種重要的
生態(tài)系統(tǒng)，它處于陸地生態(tài)系統(tǒng)和水生生態(tài)系統(tǒng)的過渡地帶，形成了一個不
同于陸地和水域的獨特生態(tài)系統(tǒng)。這充分說明濕地并非林地，因此，在林區(qū)
非法占用濕地的行為不構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，而只能依據(jù)《中華人民共和
國自然保護區(qū)條例》、《黑龍江省濕地保護條例》對其進(jìn)行行政處罰。
  筆者同意第二種觀點。之所以會出現(xiàn)上述兩種截然相反的意見，筆者認(rèn)為
是因為立法中對林地的概念沒有作出明確的立法解釋，造成了在司法實踐中
對林地概念理解的不一致，導(dǎo)致對案件定性認(rèn)識不統(tǒng)一。
  一、 建議對林地的概念作出立法解釋
  在司法實踐中對林地概念的理解不盡一致，中華人民共和國《農(nóng)村土地承
包法》中的林地概念與中華人民共和國《森林法》中的林地概念有所不同。
與林地相關(guān)法律，主要有三部：1998年4月29日修訂的中華人民共和國《森
林法》；、1998年8月29日修訂的中華人民共和國《土地管理法》；2002
年8月29日通過的中華人民共和國《農(nóng)村土地承包法》。中華人民共和國的
《森林法》、中華人民共和國《土地管理法》于同一年作出修改，但使用的
“林地”概念卻截然不同。中華人民共和國《森林法》中的林地包含在“森
林資源”概念中，而中華人民共和國《土地管理法》中的林地作為農(nóng)用地的
一種類型包含在“土地”概念中。但是，由于中華人民共和國《森林法》、
《草原法》、《漁業(yè)法》的制定均早于中華人民共和國《土地管理法》，林
地、草原、養(yǎng)殖水面、灘涂等土地類型已經(jīng)歷史地形成了各自的主管部門，
因此，中華人民共和國《土地管理法》在把林地、草地、水面、灘涂等納入
土地范疇的同時，又在其第十一條規(guī)定“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用
權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國森林法》、
《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”，
以與中華人民共和國《森林法》等法律中的土地法律規(guī)范保持銜接。
  在中華人民共和國《土地管理法》和中華人民共和國《農(nóng)村土地承包法》
中，主要是從經(jīng)濟意義或者物權(quán)客體意義上使用林地概念，林地理所當(dāng)然地
成為了土地的一種類型。而在中華人民共和國《森林法》中，主要從生態(tài)意
義或者環(huán)境權(quán)客體意義上使用林地概念，即把森林、林木、林地以及依托其
生存的非人類生命體看作是一個整體意義上的陸地生態(tài)資源——森林資源，
而林地理所當(dāng)然地成為了森林資源的一種類型。因此，林地既是經(jīng)濟意義上
的土地資源又是生態(tài)意義上的“森林資源”，具有雙重法律屬性。
  中華人民共和國《農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定，“本法所稱農(nóng)村土地，
是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，
以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。顯然，這里的“農(nóng)村土地”基本上與中華
人民共和國《土地管理法》第四條中的“農(nóng)用地”概念相吻合，把林地納入
了農(nóng)用地的范疇，即“農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林
地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”。而中華人民共和國《森林法》中
的“林地”概念，則與中華人民共和國《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包
法》中的“林地”概念不同。中華人民共和國《森林法》對“林地”概念沒
有作出立法解釋，我們只能從2000年1月29日國務(wù)院發(fā)布的中華人民共和國
《森林法實施條例》第二條的規(guī)定中理解其含義。該條規(guī)定， “森林資源，
包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和
微生物”?！傲值?，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、
疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府
規(guī)劃的宜林地”。這一解釋，顯然是出于保護森林資源的實際需要而確定的，
為林業(yè)主管部門管理林地提供了法律依據(jù)。因為林地是活立木載體，是林木
和森林生長的基礎(chǔ)條件，是構(gòu)成森林的基本要求，所以說林地是森林資源的
重要組成部分。
  綜上所述，中華人民共和國《土地管理法》、中華人民共和國《農(nóng)村土地
承包法》中的林地，是“土地資源”；而中華人民共和國《森林法》中的林
地，是“森林資源”。 “林地”這一概念在不同的場合出現(xiàn)了不同的含義。
因此筆者建議對林地的概念應(yīng)當(dāng)作出立法解釋。
  二、建議將國有林權(quán)證區(qū)域內(nèi)的濕地納入林地范疇或在《刑法》再次修改
時增設(shè)非法占用濕地罪
  目前正在實施的《黑龍江省濕地保護條例》和《中華人民共和國自然保護
區(qū)條例》對非法占用濕地等違法行為的法律責(zé)任規(guī)定只規(guī)定了行政處罰條款，
對違法者無法追究刑事責(zé)任，因此在打擊非法占用濕地等違法行為時處于無
法可依的狀態(tài)，單純的行政處罰對違法者震懾力不夠，效果不理想，致使?jié)?BR>地被非法占用的違法行為屢禁不止，且有蔓延之勢。鑒于此,筆者建議進(jìn)一步
完善關(guān)于濕地保護的法律法規(guī)政策，盡快出臺《中華人民共和國刑法》補充
規(guī)定，增加非法占用濕地罪，刑罰可比照《中華人民共和國刑法》第342條
規(guī)定追究刑事責(zé)任，或在《中華人民共和國刑法》再次修訂時將國有林區(qū)范
圍內(nèi)的濕地納入林地管理范疇，以期加大打擊非法占用濕地行為力度，遏止
非法占用濕地的違法行為。
  三、 盡快完善我國濕地保護的法律
  濕地是重要的國土資源和自然資源，其如同森林、耕地、海洋一樣具有多
種功能。濕地與人類的生存、繁衍、發(fā)展息息相關(guān)，是自然界最富生物多樣
性的生態(tài)景觀和人類最重要的生存環(huán)境之一，受到全世界范圍的廣泛關(guān)注。
我國的濕地具有面積大、類型多、分布廣、區(qū)域差異顯著等特點。但長期以
來，由于公眾和管理者對濕地的功能和綜合價值缺乏足夠的認(rèn)知，對其只是
索取，而缺乏有效的保護，致使?jié)竦厣鷳B(tài)環(huán)境發(fā)生了很大變化，許多濕地都
面臨知退化和消失的威脅，嚴(yán)重地威脅著人類的生存以及經(jīng)濟與生態(tài)的可持
續(xù)發(fā)展，濕地保護的問題是我們面臨的一個不容忽視與亟待解決的問題。盡
管環(huán)境保護學(xué)者及環(huán)境法學(xué)家對濕地資源的保護及立法的呼吁已有很長時間，
但至今在我國還沒有出臺專門的有關(guān)濕地保護的法律，所以，在這一點上可
以說還是處于無“法”可依的狀態(tài)，可見，盡快制定完善濕地保護法規(guī)是有
效保護濕地和實現(xiàn)濕地資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。
  在資源保護過程中，土地、森林、草原等資源是以一個獨立的資源存在的，
而濕地資源常常與土地、森林、草原等資源混雜在一起，沒有獨立出來，我
國有多部法律涉及到濕地資源的保護問題，但這些法律存在著概念不統(tǒng)一、
具體規(guī)定不協(xié)調(diào)、濕地保護區(qū)土地權(quán)屬未理順等問題。鑒于我國現(xiàn)行濕地管
理法律體系存在的缺陷, 筆者建議盡快出臺濕地保護專門法規(guī),將濕地作為一
個資源屬性獨立出來，制定一部中華人民共和國《濕地資源保護法》，明確
濕地的法律地位，建立和完善濕地用途管制制度、濕地利用許可證制度、濕
地資源有償使用和補償制度，使?jié)竦氐氖褂煤捅Ｗo實現(xiàn)制度化、法律化，為
林業(yè)部門執(zhí)法、司法提供法律依據(jù)。
  據(jù)調(diào)查資料顯示，非法占用濕地的現(xiàn)象不僅發(fā)生在黑龍江林區(qū)，在全國各
省區(qū)均有發(fā)生，其嚴(yán)重程度不亞于國有林區(qū)，有些地方甚至影響人類的生存
和經(jīng)濟與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。鑒于我國濕地保護的現(xiàn)狀，筆者呼吁：保護濕
地，責(zé)任重大，必須引起立法機關(guān)和各級政府的高度重視，功在當(dāng)代，利在
千秋！