一、立法背景

1．1979年至1997年《中華人民共和國刑法》修訂前的立法情況。1979年《中華人民共和國刑法》沒有規(guī)定非法占用耕地罪。1986年通過，1988年修改的《中華人民共和國土地管理法》對占用耕地的有關行為規(guī)定了行政處罰，第五十一條規(guī)定：“違反法律規(guī)定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦等，嚴重毀壞種植條件的，或者因開發(fā)土地，造成土地沙化、鹽漬化、水土流失的，責令限期治理，可以并處罰款?！?/span>

2．1997年修訂《中華人民共和國刑法》的情況。1997年修訂《中華人民共和國刑法》時，增加規(guī)定了非法占用耕地罪。我國是一個人口大國，人均耕地面積較少、耕地貧乏已成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一。國家對土地的審批、使用有一套嚴格的管理制度。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，未經(jīng)依法批準而占用土地，違反土地用途總體規(guī)劃擅自改變土地用途等行為，均屬于違法行為，依法予以處罰。改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化、生活、公共設施建設的不斷發(fā)展，對土地資源的開發(fā)使用也日益增多。由于某些地方和部門對土地管理不嚴，少數(shù)干部以權謀私和少數(shù)犯罪分子為了牟取暴利，乘機侵占耕地，情況十分嚴重，耕地減少速度過快，如果不加以特殊保護，國家的糧食安全將無法保證。因此，1997年《中華人民共和國刑法》增加規(guī)定了非法占用耕地罪。

3．2001年《中華人民共和國刑法》修正案（二）對本條作了第一次修改。非法占用耕地罪修改為非法占用農用地罪。隨著形勢的發(fā)展，實踐中又出現(xiàn)了一些新的情況和問題，一些地方、單位和個人以各種名義毀林開墾、非法占用林地改作他用，有的行為人為毀林開墾，往往一把火把林木燒掉或者使用機械毀壞，然后從事種植、養(yǎng)植、建設等活動，對森林資源和林地造成了極大的破壞。林地是我國重要的自然資源，又是保護自然環(huán)境、發(fā)展多種經(jīng)營的基礎和條件，為懲治破壞森林資源的犯罪，保護生態(tài)環(huán)境。中華人民共和國刑法修正案(二)(2001年8月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過)：為了懲治毀林開墾和亂占濫用林地的犯罪，切實保護森林資源，將刑法第三百四十二條修改為：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

4．2001年對本條作了法律解釋。2001年8月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過 全國人民代表大會常務委員會討論了刑法第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條規(guī)定的“違反土地管理法規(guī)”和第四百一十條規(guī)定的“非法批準征用、占用土地”的含義問題，解釋如下：刑法第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條規(guī)定的“違反土地管理法規(guī)”，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關行政法規(guī)中關于土地管理的規(guī)定。刑法第四百一十條規(guī)定的“非法批準征用、占用土地”，是指非法批準征用、占用耕地、林地等農用地以及其他土地。

二、立案追訴標準

（2008年）最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（一）摘錄

第六十七條?。鄯欠ㄕ加棉r用地案（刑法第三百四十二條）］違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，造成耕地、林地等農用地大量毀壞，涉嫌下列情形之一的，應予立案追訴：

（一）非法占用基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上的；

（二）非法占用防護林地或者特種用途林地數(shù)量單種或者合計五畝以上的；

（三）非法占用其他林地十畝以上的；

（四）非法占用本款第（二）項、第（三）項規(guī)定的林地，其中一項數(shù)量達到相應規(guī)定的數(shù)量標準的百分之五十以上，且兩項數(shù)量合計達到該項規(guī)定的數(shù)量標準的；

（五）非法占用其他農用地數(shù)量較大的情形。

違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業(yè)建設，造成耕地種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，被毀壞耕地數(shù)量達到以上規(guī)定的，屬于本條規(guī)定的'造成耕地大量毀壞'。

違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農之五、堆放或者排泄廢棄物等行為或者進行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設，造成林地的原有植被或者林業(yè)種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，被毀壞林地數(shù)量達到以上規(guī)定的，屬于本條規(guī)定的'造成林地大量毀壞'。

三、相關司法解釋

1、（2000年）最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋（摘錄）

第三條　違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用耕地罪定罪處罰：

（一）非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上。

（二）非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業(yè)建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。

第九條　多次實施本解釋規(guī)定的行為依法應當追訴的，或者一年內多次實施本解釋規(guī)定的行為未經(jīng)處理的，按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰。

2、（2005年）最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋（摘錄）

第一條　違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，并具有下列情形之一的，屬于刑法第三百四十二條規(guī)定的犯罪行為，應當以非法占用農用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：

（一）非法占用并毀壞防護林地、特種用途林地數(shù)量分別或者合計達到五畝以上；

（二）非法占用并毀壞其他林地數(shù)量達到十畝以上；

（三）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規(guī)定的林地，數(shù)量分別達到相應規(guī)定的數(shù)量標準的百分之五十以上；

（四）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規(guī)定的林地，其中一項數(shù)量達到相應規(guī)定的數(shù)量標準的百分之五十以上，且兩項數(shù)量合計達到該項規(guī)定的數(shù)量標準。

第六條　單位實施破壞林地資源犯罪的，依照本解釋規(guī)定的相關定罪量刑標準執(zhí)行。

第七條　多次實施本解釋規(guī)定的行為依法應當追訴且未經(jīng)處理的，應當按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰。

3、（2012年）最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋（摘錄）

第一條　違反草原法等土地管理法規(guī)，非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量較大，造成草原大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用農用地罪定罪處罰。

第二條　非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量在二十畝以上的，或者曾因非法占用草原受過行政處罰，在三年內又非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量在十畝以上的，應當認定為刑法第三百四十二條規(guī)定的“數(shù)量較大”。

非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量較大，具有下列情形之一的，應當認定為刑法第三百四十二條規(guī)定的“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”：

（一）開墾草原種植糧食作物、經(jīng)濟作物、林木的；

（二）在草原上建窯、建房、修路、挖砂、采石、采礦、取土、剝取草皮的；

（三）在草原上堆放或者排放廢棄物，造成草原的原有植被嚴重毀壞或者嚴重污染的；

（四）違反草原保護、建設、利用規(guī)劃種植牧草和飼料作物，造成草原沙化或者水土嚴重流失的；

（五）其他造成草原嚴重毀壞的情形。

第六條　多次實施破壞草原資源的違法犯罪行為，未經(jīng)處理，應當依法追究刑事責任的，按照累計的數(shù)量、數(shù)額定罪處罰。

第七條　本解釋所稱“草原”，是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮(zhèn)草地。

四、農用地的認定

1、農用地概念。2019年8月26日修正的《中華人民共和國土地管理法》第四條　規(guī)定國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農用地是指直接用于農業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

2、農用地分類。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》GB/T 21010-2017（摘錄）

(1)農用地：包括水田、水澆地、旱地、果園、茶園、橡膠園、其它園地、喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地、天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地、農村道路、水庫水面、坑塘水面、溝渠、設施農用地、田坎。(2)建設用地：包括零售商業(yè)用地、批發(fā)市場用地、餐飲用地、旅館用地、商務金融用地、娛樂用地、其他商服用地、工業(yè)用地、采礦用地、鹽田、倉儲用地、城鎮(zhèn)住宅用地、農村宅基地、機關團體用地、新聞出版用地、教育用地、科研用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、社會福利用地、文化設施用地、體育用地、公用設施用地、公園與綠地、軍事設施用地、使領館用地、監(jiān)教場所用地、宗教用地、殯葬用地、風景名勝設施用地、鐵路用地、軌道交通用地、公路用地、城鎮(zhèn)村道路用地、交通服務場站用地、機場用地、港口碼頭用地、管道運輸用地、水工建筑用地、空閑地。(3)未利用地：包括其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地。

3、農用地認定標準。劃分標準的不同，土地類型可以劃分為現(xiàn)狀地類和規(guī)劃地類。現(xiàn)狀地類依據(jù)的是土地的現(xiàn)實狀態(tài)，規(guī)劃地類依據(jù)的是土地未來的狀態(tài)。由于土地規(guī)劃利用是一個漸進的過程，因此，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)現(xiàn)狀地類與規(guī)劃地類不一致的情形。

（1）現(xiàn)狀地類的分類標準。現(xiàn)狀地類一般是指土地現(xiàn)時用途，判定標準為土地調查結果，其具體的依據(jù)是地籍管理工作機構制作的土地利用現(xiàn)狀土和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫。我國的國家標準《土地利用現(xiàn)狀分類》GB/T 21010-2017就是基于土地利用現(xiàn)狀而進行的地類劃分標準，將土地利用現(xiàn)狀地類劃分為12個一級類、57個二級類。其中一級地類包括耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他用地等12個。

（2）規(guī)劃地類的分類標準。規(guī)劃地類一般是指在規(guī)劃期內國土空間規(guī)劃確定的土地用途，可能和現(xiàn)狀地類一致，也可能和現(xiàn)狀地類不一致。比如現(xiàn)狀地類是耕地而規(guī)劃地類是建設用地，說明土地現(xiàn)狀是耕地，但規(guī)劃期內辦理農用地轉建設用地審批手續(xù)后可以作為建設用地使用。規(guī)劃地類往往用于判斷土地的開發(fā)價值，即規(guī)劃期內可以建什么，或者判斷開發(fā)活動是否符合規(guī)劃等。

《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規(guī)定，未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。超過批準的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。

《土地調查條例》第二十八條規(guī)定，土地調查成果應當嚴格管理和規(guī)范使用，不作為依照其他法律、行政法規(guī)對調查對象實施行政處罰的依據(jù)，不作為劃分部門職責分工和管理范圍的依據(jù)。

從《中華人民共和國土地管理法》、《土地調查條例》規(guī)定來看，土地主管部門對土地進行管理均是以規(guī)劃地類為標準，而以現(xiàn)狀地類作為標準將面臨行政處罰上的障礙，刑事處罰也就缺乏相應的基礎。但是，現(xiàn)狀地類反映非法占地行為發(fā)生時的土地現(xiàn)狀，對于認定占地行為的主觀罪過具有重要參考價值。實踐中應以規(guī)劃地類為依據(jù)，以現(xiàn)狀地類為參考，綜合認定行為的社會危害性。現(xiàn)狀地類反映非法占地行為發(fā)生時的土地現(xiàn)狀，對于認定占地行為的主觀罪過具有重要參考價值。在以規(guī)劃地類為主要依據(jù)，達到構罪標準之后，還應結合土地權屬證明、國家土地利用現(xiàn)狀分類標準、第三次全國國土調查及年度國土變更調查成果，該土地的自然狀況、實際使用狀況等，對行為的社會危害性進行綜合考慮，在量刑時區(qū)別對待。

4、農用地以規(guī)劃地類還是現(xiàn)狀地類認定？

實踐中關于如何認農用地存在一定的誤區(qū)，認為只有在法律法規(guī)中提到的農用地才被認定為非法占用農用地案中的農用地。對耕地、林地規(guī)定在《中華人民共和國刑法》第三百四十二條；草原在《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》作出了相應的規(guī)定。）非法占用其他農用地數(shù)量較大的情形中的“其他農用”地未被法律法規(guī)所列舉，存在將其理解為不應認定為犯罪的誤區(qū)。

《中華人民共和國刑法》關于非法占用農用地罪在列舉耕地、林地后用“等”字加以概括，并結合相關規(guī)范性文件規(guī)定及司法判例等，說明該罪農用地不僅僅指耕地和林地，還應包含園地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面、水域及水利設施用地等其他農用地。《土地利用現(xiàn)狀分類》中對土地性質的劃分與《中華人民共和國土地管理法》中農用地所對應的地類作為非法占用農用地案中農用地認定的參考。農用地范圍的認定上應包含《中華人民共和國土地管理法》中所列明的所有種類，否則違背了刑法修正案二中將非法占用耕地罪修訂為非法占用農用地罪的立法原意。在實踐中，土地現(xiàn)狀與規(guī)劃地類相同時，司法機關主要依據(jù)自然資源管理部門出具的地籍資料，即土地現(xiàn)狀認定被占用土地的性質。但是在現(xiàn)狀地類和規(guī)劃地類不一致時，應以規(guī)劃地類為依據(jù)，并結合國家土地利用現(xiàn)狀分類標準和實際使用情況進行綜合認定，使罰當其罪。