最高法行政審判庭負責人解讀房屋征收補償司法解釋

http://www./　 2012-4-9 20:12:18　 來源：法制日報

   為依法正確辦理市、縣級人民政府申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定（以下稱征收補償決定）案件，維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下稱《行政訴訟法》）、《中華人民共和國行政強制法》（以下稱《行政強制法》）、《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下稱《條例》）等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定，結(jié)合審判實際，最高人民法院于4月9日發(fā)布《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），自2012年4月10日起施行。

　　為詳細了解《規(guī)定》的起草背景、主要特點和主要內(nèi)容，記者采訪了最高人民法院行政審判庭負責人。

　　出臺背景

　　記者：請問最高人民法院為什么要出臺這部司法解釋？起草和出臺這部司法解釋經(jīng)歷了哪些程序？

　　負責人：房屋征收與補償是事關(guān)社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大事宜。《行政強制法》和《條例》頒布實施以來，有關(guān)市、縣級人民政府申請人民法院強制執(zhí)行房屋征收補償決定（以下稱征收補償決定）問題成為社會關(guān)注焦點。人民法院的審判、執(zhí)行工作也面臨許多新情況、新問題，特別是辦理有關(guān)非訴行政執(zhí)行案件的審查標準、強制執(zhí)行方式、新舊規(guī)定的銜接等問題需要盡快解決。

　　《規(guī)定》的頒布實施，正是人民法院凝聚各方共識、貫徹執(zhí)行《行政強制法》和《條例》的具體舉措。這一司法解釋的出臺，是人民法院主動服務(wù)大局、回應(yīng)社會關(guān)切的需要；是人民法院有效解決現(xiàn)實工作難題、保障人民群眾合法權(quán)益和實現(xiàn)公共利益的需要；也是人民法院積極探索和改革執(zhí)行方式、創(chuàng)新和加強社會管理的需要。《規(guī)定》的實施，有利于從制度上理順房屋征收與補償工作秩序，促進《行政強制法》和《條例》的正確施行，防范強制執(zhí)行過程中發(fā)生違法和侵犯被征收人合法權(quán)益的事件。

　　一年多來，最高人民法院一直十分關(guān)注房屋征收與補償工作的實踐運行情況，經(jīng)過認真研究和積極協(xié)調(diào)，起草并多次修改了《規(guī)定》草案，其間多次征求全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦、本院內(nèi)設(shè)部門和下級法院的意見，得到了各有關(guān)方面的大力支持和幫助。在充分論證的基礎(chǔ)上，最高人民法院審判委員會于2012年2月27日討論通過了《規(guī)定》。

　　主要特點

　　記者：請問《規(guī)定》的主要特點是什么？被征收人的合法權(quán)益是否能夠得到足夠的保障？強制執(zhí)行的方式是什么？有沒有吸收最新立法成果和域外經(jīng)驗？

　　負責人：《規(guī)定》從程序到實體方面對人民法院辦理相關(guān)案件作出了具體規(guī)范，其主要特點有三：

　　一是充分考慮對被征收人合法權(quán)益的多重保護。根據(jù)《行政訴訟法》和《條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，人民法院在辦理房屋征收與補償相關(guān)案件中，可以通過四個方面進一步豐富和完善對被征收人合法權(quán)益的司法救濟和保護手段。首先，當事人對房屋征收決定不服的，可以依法提起訴訟。其次，當事人對補償決定不服或者補償協(xié)議達成后反悔的，也可以依法提起訴訟。第三，當事人既不起訴又不履行征收補償決定，有關(guān)政府申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院對征收補償決定的合法性、正當性進行審查并作出準予或者不準予執(zhí)行的裁定。第四，行政機關(guān)在執(zhí)行過程中如果存在違法或者不當情形，被執(zhí)行人及利害關(guān)系人還可以提起行政訴訟或者行政賠償訴訟。這些機制的設(shè)置與執(zhí)行，對于切實保護被征收人合法權(quán)益、防止行政權(quán)力濫用都具有重要的作用。

　　二是明確了“裁執(zhí)分離”為主導(dǎo)的強制執(zhí)行方式。所謂“裁執(zhí)分離”，是指作出裁決的機關(guān)（機構(gòu)）與執(zhí)行裁決的機關(guān)（機構(gòu)）應(yīng)當分離，即不能由同一機關(guān)（機構(gòu)）既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)，從而體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約，防止權(quán)力的濫用侵害相對人合法權(quán)益。體現(xiàn)在房屋征收補償決定的強制執(zhí)行方面，“裁執(zhí)分離”主要體現(xiàn)為兩種情形：一是根據(jù)《條例》規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。也就是說，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府不能自行決定強制執(zhí)行，而必須依法向人民法院提出申請，由人民法院審查后作出是否準予執(zhí)行的裁定。這一規(guī)定的意義在于：征收補償決定的合法性、正當性需要受到司法機關(guān)的監(jiān)督，經(jīng)人民法院審查確認合法有效的，才能進入執(zhí)行程序。二是就人民法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)而言，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行其作出的具體行政行為的，由行政審判庭進行審查并作出裁定，需要由人民法院強制執(zhí)行的，由人民法院的執(zhí)行機構(gòu)組織實施。

　　《規(guī)定》還明確了人民法院裁定準予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施。這是從現(xiàn)實可行性出發(fā)，經(jīng)有關(guān)國家機關(guān)反復(fù)協(xié)商后形成的共識，符合“裁執(zhí)分離”的司法改革基本方向。同時，在個別例外情形下，人民法院認為自身有足夠能力實施時，也可以依照《規(guī)定》由人民法院執(zhí)行。應(yīng)當說明的是，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施的規(guī)定，與《條例》關(guān)于申請人民法院強制執(zhí)行的規(guī)定并不矛盾，前者的意義在于實現(xiàn)“裁執(zhí)分離”接受司法監(jiān)督，后者的意義在于經(jīng)司法審查確認后明確具體實施方式。這種模式既有利于人民法院履行監(jiān)督支持行政機關(guān)依法行政、保障被征收人合法權(quán)益的職責，也有利于征收補償活動的順利進行，更好地實現(xiàn)維護公共利益與保護公民權(quán)益的統(tǒng)一。

　　三是吸收最新立法成果和域外有益經(jīng)驗?！兑?guī)定》的主旨與《行政強制法》、《條例》的立法精神一脈相承，共同構(gòu)成房屋征收補償領(lǐng)域有中國特色的非訴強制執(zhí)行制度。如《規(guī)定》將《條例》有關(guān)社會穩(wěn)定風險評估的規(guī)定作為向人民法院申請強制執(zhí)行的必備要件；將違反《條例》中的“公平補償”原則、《行政強制法》中的“行政目的”以及國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》中的“程序正當”原則，規(guī)定為人民法院裁定不準予執(zhí)行的重要依據(jù)，進一步明確了審查要件和標準，便于加強監(jiān)督，有利于征收補償工作穩(wěn)妥進行。《規(guī)定》還立足國情、博采眾長，在強制執(zhí)行方式上借鑒吸收了許多國家所采取的由法院審查、由行政機關(guān)具體實施的做法和經(jīng)驗。

　　主要內(nèi)容

　　記者：請問《規(guī)定》的主要內(nèi)容是什么？

　　負責人：《規(guī)定》著眼于提高操作性、指導(dǎo)性，從案件受理、審查、執(zhí)行和新舊規(guī)定銜接等多個方面作出了明確規(guī)定。

　　就案件的管轄權(quán)問題，《規(guī)定》第一條明確了申請人民法院強制執(zhí)行征收補償決定案件，由房屋所在地基層人民法院管轄，高級人民法院可以根據(jù)本地實際情況決定管轄法院。

　　就申請機關(guān)應(yīng)當提交的材料及相關(guān)要求，除《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下稱《條例》）第二十八條規(guī)定的強制執(zhí)行申請書及附具材料外，《規(guī)定》第二條還列舉了六項具體內(nèi)容。

　　就受理程序及異議處理方式，《規(guī)定》第三條明確了人民法院在法定期限內(nèi)立案受理或裁定不予受理，申請機關(guān)對不予受理的裁定有異議的，可以依法向上一級人民法院申請復(fù)議。

　　就審查期限、裁定形式和審查方式，《規(guī)定》第四條、第五條明確了人民法院應(yīng)當自立案之日起三十日內(nèi)作出是否準予強制執(zhí)行的裁定；有特殊情況需要延長審查期限的，由高級人民法院批準。人民法院在審查期間，可以根據(jù)需要調(diào)取相關(guān)證據(jù)、詢問當事人、組織聽證或者進行現(xiàn)場調(diào)查。

　　就審查標準及不準予執(zhí)行裁定的送達和異議處理方式，《規(guī)定》第六條、第七條明確了征收補償決定存在明顯缺乏事實依據(jù)、明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)、明顯不符合公平補償原則等七種情形之一的，人民法院應(yīng)當裁定不準予執(zhí)行。不準予執(zhí)行的裁定應(yīng)當在五日內(nèi)送達申請機關(guān)，申請機關(guān)對此有異議的，可以依法向上一級人民法院申請復(fù)議。

　　就準予執(zhí)行裁定的送達及司法建議，《規(guī)定》第八條明確了準予執(zhí)行的裁定應(yīng)當在五日內(nèi)送達申請機關(guān)和被執(zhí)行人，人民法院可以根據(jù)實際情況建議申請機關(guān)依法采取必要措施，保障征收與補償活動順利實施。

　　就強制執(zhí)行的方式，《規(guī)定》第九條明確了人民法院裁定準予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行。

　　就新舊規(guī)定的銜接過渡問題，《規(guī)定》第十條明確了《條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，人民法院裁定準予執(zhí)行房屋拆遷裁決的，參照《規(guī)定》第九條有關(guān)強制執(zhí)行方式的規(guī)定精神辦理。

　　總之，《規(guī)定》的出臺，進一步明確和細化了人民法院辦理房屋征收補償決定強制執(zhí)行案件的具體程序和要求，回應(yīng)了在案件受理、審查和執(zhí)行中亟待解決的實踐性問題，有利于維護公共利益、保障被征收人的合法權(quán)益、及時有效地化解房屋征收與補償領(lǐng)域的突出矛盾，也有利于規(guī)范人民法院的司法行為和行政機關(guān)的行政執(zhí)法活動，對促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展必將發(fā)揮積極作用。（袁定波）