我們?cè)谶m用一般程序和聽證程序?qū)嵤┝謽I(yè)行政處罰前，按照法律規(guī)定，對(duì)被處罰當(dāng)事人必須先履行權(quán)利告知程序，然后才能依法下達(dá)林業(yè)行政處罰決定書。那么，這種權(quán)利告知書（包括聽證權(quán)利告知書）應(yīng)在什么時(shí)間下達(dá)呢？目前比較激烈的爭(zhēng)論主要有兩種：一種觀點(diǎn)認(rèn)為林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書應(yīng)在林業(yè)行政處罰意見書之前下達(dá)；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書應(yīng)在林業(yè)行政處罰意見書之后下達(dá)。究竟哪一種觀點(diǎn)正確呢？筆者贊同第一種觀點(diǎn)。
一、從林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書和林業(yè)行政處罰意見書的性質(zhì)來看，林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書發(fā)生時(shí)間應(yīng)在前面。

《林業(yè)行政處罰案件文書制作管理規(guī)定》第十五條規(guī)定：“林業(yè)行政處罰意見書，是林業(yè)行政執(zhí)法人員在案件調(diào)查結(jié)束時(shí)，對(duì)案件提出如何處理的具體意見的文書。”該條第三款規(guī)定：“‘查處時(shí)間’欄目，填寫自立案之日起至提出處罰意見之日止。”第五款規(guī)定：“‘執(zhí)法人意見’欄目，應(yīng)當(dāng)寫明所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章的條、款、項(xiàng)、目和擬定的處理意見，由本案林業(yè)行政執(zhí)法人員簽名或者加蓋本案主辦機(jī)構(gòu)的印章。”從以上規(guī)定可以看出：第一，林業(yè)行政處罰意見書是“在案件調(diào)查結(jié)束時(shí)”作出的；第二，至主辦機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員提出處理意見之日止，其“查處時(shí)間”已經(jīng)結(jié)束。第三，林業(yè)行政處罰意見書是執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部使用的文書，即主辦機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員向行政處罰機(jī)關(guān)提出具體處罰意見的報(bào)告書。在治安案件中，公安部規(guī)定這一程序的文書是《公安行政處罰審批表》，這類文書是為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定服務(wù)的。

那么接下來的問題是：在下達(dá)林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書時(shí)，案件調(diào)查是否結(jié)束？如果已經(jīng)結(jié)束，則意味著林業(yè)行政處罰權(quán)利告知不屬于調(diào)查內(nèi)容或調(diào)查程序。相應(yīng)地，林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書應(yīng)在林業(yè)行政處罰意見書之后下達(dá)，否則就應(yīng)該倒而行之。

林業(yè)行政處罰權(quán)利告知是否屬于調(diào)查內(nèi)容或調(diào)查程序呢？答案是肯定的?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第三十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”該法第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。”該法第四十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。”從以上規(guī)定可以看出，行政機(jī)關(guān)在依法進(jìn)行行政處罰權(quán)利告知之后，還有一個(gè)聽取意見、進(jìn)行復(fù)核甚至采納的過程，而這個(gè)過程本身就是行政處罰調(diào)查的過程，是行政處罰的必要程序，而且還是調(diào)查取證的中間程序，并非最終程序。如當(dāng)事人陳述、申辯或者符合條件申請(qǐng)聽證的，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員還得依據(jù)行政處罰程序繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查。這充分說明在下達(dá)行政處罰權(quán)利告知書之時(shí)，案件調(diào)查并未結(jié)束。既然行政處罰權(quán)利告知發(fā)生在案件調(diào)查結(jié)束之前，那么，按照《林業(yè)行政處罰案件文書制作管理規(guī)定》第十五條規(guī)定，林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)在林業(yè)行政處罰意見書之前下達(dá)。

假如我們反其倒而行之，將林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書放在林業(yè)行政處罰意見書之后下達(dá)，會(huì)出現(xiàn)什么情況呢？可能無法結(jié)束案件調(diào)查，從而不能作出行政處罰決定。按照《行政處罰法》第三十一條、第三十二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在告知當(dāng)事人權(quán)利后，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核。在此情況下，主辦機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員應(yīng)繼續(xù)調(diào)查程序。復(fù)核完畢后，又得重新向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告復(fù)核結(jié)果，并提出是否維持或更改處罰意見的建議，這種建議如果用文字的形式固定下來，事實(shí)上就是另一份處罰意見書。如果行政處罰權(quán)利告知書應(yīng)在行政處罰意見書之后下達(dá)，那么行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在批準(zhǔn)該意見書后，就又要告知被處罰當(dāng)事人權(quán)利；如果被處罰當(dāng)事人再進(jìn)行陳述和申辯，那么就又要重復(fù)上述程序。因此，從理論上來講，案件調(diào)查程序就有可能沒完沒了。如此，又如何形成行政處罰決定？

二、從林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書和林業(yè)行政處罰意見書的制作主體來看，林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書發(fā)生在前不會(huì)造成執(zhí)法人員亂用權(quán)力。

一些人認(rèn)為，林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書上所告知的內(nèi)容應(yīng)該是經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，而林業(yè)行政處罰意見書正好是提請(qǐng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的文書，所以林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書應(yīng)該是根據(jù)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在林業(yè)行政處罰意見書上簽署的意見制作并下達(dá)。這一認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤在于：

第一，張冠李戴，將行政處罰意見書當(dāng)成了下達(dá)行政處罰權(quán)利告知書之前的“呈請(qǐng)批準(zhǔn)報(bào)告書”。事實(shí)上，行政處罰意見書是下達(dá)行政處罰決定書之前的“呈請(qǐng)批準(zhǔn)報(bào)告書”，它是為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定提供意見的，而不是為行政處罰權(quán)利告知提供意見，這從《林業(yè)行政處罰案件文書制作管理規(guī)定》第十五條對(duì)林業(yè)行政處罰意見書的定義就可得知。制作林業(yè)行政處罰意見書，遵照的是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十八條規(guī)定，是為反映“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查”這一程序而專門制作的，也就是“審查”的物質(zhì)體現(xiàn)。

第二，表實(shí)不分，將行政處罰權(quán)利告知書內(nèi)容當(dāng)成了純粹的主辦機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員意志。有人認(rèn)為，在行政處罰意見書之前下達(dá)行政處罰權(quán)利告知書，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，主辦機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員存在擅作主張、亂用權(quán)力的可能。從表面上看，行政處罰權(quán)利告知書確實(shí)是主辦機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員具體制作的，主辦機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員具有最初的建議權(quán)，但這是不是意味著行政處罰權(quán)利告知書上載明的意見就代表主辦機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員的意見？從法律意義上講，不是的。行政處罰權(quán)利告知書作為行政機(jī)關(guān)的一種對(duì)外文書，加蓋有行政機(jī)關(guān)的印章。從法律層面上來說，行政機(jī)關(guān)一旦在主辦機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員制作的行政處罰權(quán)利告知書上蓋章，就表明其內(nèi)容經(jīng)過了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查批準(zhǔn)，只是在此環(huán)節(jié)缺失了“行政處罰權(quán)利告知意見書”或者“行政處罰權(quán)利告知審批表”之類的內(nèi)部報(bào)告審批文書，以反映這種審查批準(zhǔn)的具體過程。從法律效力上講，無論行政機(jī)關(guān)是否真的對(duì)行政處罰權(quán)利告知書進(jìn)行了審查批準(zhǔn)，而只要其上蓋有自己的印章，那么行政處罰權(quán)利告知書的制作主體就應(yīng)該認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)，其體現(xiàn)的就是行政機(jī)關(guān)意志，而非主辦機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員的意志。自然，從法理上來講，行政機(jī)關(guān)就不能認(rèn)為經(jīng)過了自身審查批準(zhǔn)并以本機(jī)關(guān)名義送達(dá)被處罰當(dāng)事人的行政處罰權(quán)利告知書，其形成存在主辦機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員擅作主張、亂用權(quán)力問題。事實(shí)上，無論行政處罰權(quán)利告知書在什么環(huán)節(jié)下達(dá)，其最初意見的提出都存在一個(gè)執(zhí)法人員在法律范圍內(nèi)自由裁量的問題。如果我們懷疑或質(zhì)疑在行政處罰意見書之前下達(dá)的行政處罰權(quán)利告知書的意見合理性，那么我們同樣可以懷疑或質(zhì)疑在顛倒程序之后行政處罰意見書的合理性。

綜上所述，林業(yè)行政處罰權(quán)利告知書下達(dá)的時(shí)間應(yīng)在林業(yè)行政處罰意見書之前，而不是之后。