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人口信息與我們每個(gè)人都密切相關(guān)，但它卻是分布在多個(gè)部門的、零散的，若不能有效對其進(jìn)行整合，就無法發(fā)揮人口信息資源的整體效能。 經(jīng)過20多年的探索和積累，人口管理領(lǐng)域已經(jīng)建立了眾多應(yīng)用系統(tǒng)，除了公安人口管理部門的常住人口、暫住人口等管理信息系統(tǒng)外，還有公安交警、計(jì)生、勞動(dòng)保障、工商、稅務(wù)、金融等部門建立的與人口有關(guān)的信息系統(tǒng)。 如何將這些獨(dú)立的應(yīng)用、零散的資源整合起來，提高信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的范圍和程度，是提高人口信息管理的整體效能、發(fā)揮人口資源優(yōu)勢的必然途徑。 共享體系建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)境 2002年，國家頒布了《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)[2002]17號(hào)）和《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展信息化重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》文件，明確了人口基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫為國家四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)項(xiàng)目之一，首次從國家的層面確立了人口信息的基礎(chǔ)性地位。 文件《2006年～2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中又明確提出，要整合各類信息系統(tǒng)和資源，加強(qiáng)常住人口和流動(dòng)人口的信息化管理，要建立和完善信息資源開發(fā)利用體系，加快人口等基礎(chǔ)信息庫的建設(shè)，拓展相關(guān)應(yīng)用服務(wù)，要加快制定人口等基礎(chǔ)信息的標(biāo)準(zhǔn)，制定和完善個(gè)人信息保護(hù)等方面的法律法規(guī)，創(chuàng)造信息化發(fā)展的良好法制環(huán)境。 為了貫徹落實(shí)中辦發(fā)[2002]17號(hào)文件精神，加快人口基礎(chǔ)信息庫的建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)人口基礎(chǔ)信息共享，原國信辦、公安部、原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國家稅務(wù)總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)下發(fā)了《關(guān)于開展人口基礎(chǔ)信息共享試點(diǎn)工作的通知》（國信辦[2003]62號(hào)），決定在上海、湖南和江蘇揚(yáng)州開展人口基礎(chǔ)信息共享試點(diǎn)工作，通過公民信息系統(tǒng)建設(shè)完備的人口基礎(chǔ)信息庫，實(shí)現(xiàn)行業(yè)部門之間的信息共享，并充分利用人口信息資源，開發(fā)公共服務(wù)產(chǎn)品，提升政府監(jiān)管能力和服務(wù)水平。 2003年，公安部成立了公民身份認(rèn)證查詢中心，向社會(huì)各界和公民個(gè)人提供公民身份的有償查詢認(rèn)證服務(wù)。 隨著公安部部級(jí)人口信息管理系統(tǒng)一期工程建設(shè)完成，2007年6月，中國人民銀行會(huì)同公安部建成并運(yùn)行“聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)”，為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)辦理銀行賬戶以及以銀行賬戶為基礎(chǔ)的其他業(yè)務(wù)提供客戶身份識(shí)別。此系統(tǒng)的建成運(yùn)行，是人民銀行和公安部推動(dòng)落實(shí)銀行賬戶實(shí)名制的一項(xiàng)重要舉措，有利于從源頭上遏制貪污受賄、偷逃騙稅、洗錢等違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序; 有利于減少因賬戶假名或匿名造成經(jīng)濟(jì)糾紛，遏制金融欺詐，是保護(hù)社會(huì)公眾資金安全、維護(hù)人民群眾根本利益的重要舉措。 引入市場運(yùn)作機(jī)制 公安部門作為人口管理的法定職能單位，掌握的人口信息資源最全面，對于人口基本信息的登記最權(quán)威。但是，單純的人口基本信息并沒有任何意義，只有當(dāng)人口基本信息與人的其他屬性組合起來，如“人－地”、“人－戶”、“人－物品”、“人－婚姻狀況”等，人口基本信息才有現(xiàn)實(shí)意義。但由于管理體制上的原因，公安部門對于人口信息中一些動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)項(xiàng)不能及時(shí)掌握，如配偶情況、婚姻狀況、文化程度、服務(wù)處所、人戶分離情況等，這些項(xiàng)目經(jīng)常出現(xiàn)戶籍登記內(nèi)容與實(shí)際不相符的情況。而這些動(dòng)態(tài)信息的獲取、更新除了公民個(gè)人依法申報(bào)外，還需要相關(guān)職能部門的配合幫助，公安部門沒有這樣的能力來確保這部分人口信息動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)項(xiàng)的準(zhǔn)確、鮮活。 據(jù)此，考慮到全國人口信息發(fā)展的平衡性，應(yīng)以公安部門人口基本信息為基礎(chǔ)搭建省級(jí)共享應(yīng)用平臺(tái)，逐步整合其他社會(huì)資源，構(gòu)建出一個(gè)面向基礎(chǔ)信息交換、共享與應(yīng)用的人口信息管理系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自然人生命周期所有相關(guān)基礎(chǔ)信息的采集匯總，與人口相關(guān)的各政府部門、企事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)信息交換與共享。通過省級(jí)平臺(tái)的建設(shè)，為國家人口資源庫提供人口信息的變動(dòng)維護(hù)數(shù)據(jù)。該框架下，單純依靠政府指令不可能完成共享體系的建設(shè)，必須引入市場機(jī)制。 通過這個(gè)共享平臺(tái)，公安部門可了解個(gè)人的出生、工作單位、死亡、婚姻狀況、文化程度等方面的信息，加強(qiáng)戶籍管理，打擊犯罪; 計(jì)生部門可借此獲取婚姻狀況、育齡婦女戶籍基本情況等信息，更好地執(zhí)行計(jì)生政策; 稅務(wù)部門可借此掌握自然納稅人居住地的基本戶籍資料的準(zhǔn)確情況，減少稅收流失; 勞動(dòng)部門可利用人口死亡信息，有效減少和避免冒領(lǐng)、騙領(lǐng)養(yǎng)老金等現(xiàn)象的發(fā)生。但是，所有這些應(yīng)用必須基于某種規(guī)則，才能有序、長效地開展。 系統(tǒng)運(yùn)營可分為兩塊: 一塊是對政府的服務(wù)，是無償?shù)?，相關(guān)政府部門可根據(jù)權(quán)限與系統(tǒng)互聯(lián)互通，無償及時(shí)獲取人口信息; 另一塊業(yè)務(wù)是對社會(huì)金融機(jī)構(gòu)，企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人提供有償服務(wù)，可依法向銀行、社保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公交企業(yè)、通信運(yùn)營商、水電氣公司等收取接口軟件使用費(fèi)和信息查詢服務(wù)費(fèi)，向單位和個(gè)人收取身份核查、查詢公民個(gè)人工作單位、犯罪記錄等信息服務(wù)費(fèi)。同時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)按職能劃分提供相關(guān)數(shù)據(jù)，及時(shí)維護(hù)更新體系內(nèi)的信息。 難在打破利益格局 以人的“婚姻狀況”屬性為例。婚姻狀況是公民社會(huì)身份的重要組成要素，在辦理信用卡、銀行貸款、出國簽證等許多重要事項(xiàng)時(shí)，都需要考察當(dāng)事人的婚姻狀況。 我國結(jié)婚登記只有民政部門一家，而離婚按照《婚姻法》相關(guān)規(guī)定，由民政和法院兩家負(fù)責(zé)辦理，公安機(jī)關(guān)又負(fù)責(zé)收集登記所有公民的婚姻狀況，就形成了民政、公安、法院這三大婚姻記錄體系。但是，由于三家難以互通，給婚姻登記管理帶來了很多困難。有人在辦理了結(jié)婚登記手續(xù)后，其戶口簿上婚姻狀況一欄至今還是“未婚”，也有辦理了離婚手續(xù)的當(dāng)事人由于種種原因在其戶口簿上婚姻狀況一欄至今還是“已婚”，這些情況在實(shí)際生活中并不少見。 由于公安、民政、法院的信息化建設(shè)水平和建設(shè)模式不一，以“條”為主的管理既造成了很多“信息孤島”，也形成了具有各自特色的部門信息共享機(jī)制，由三大婚姻記錄體系互不連通導(dǎo)致的尷尬境遇也就在所難免。 2. 通過建設(shè)數(shù)據(jù)生態(tài)鏈來調(diào)整利益關(guān)系。 對數(shù)據(jù)所有權(quán)的控制欲望和對現(xiàn)有應(yīng)用的依賴造就了部門的既得利益。由于既得利益的存在，公安、民政、法院在信息共享體系建設(shè)中的態(tài)度會(huì)各不相同。 有不少學(xué)者提出了建設(shè)數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的觀點(diǎn)。簡單說，就是一條信息從產(chǎn)生到被使用，期間要經(jīng)過提交系統(tǒng)，系統(tǒng)對提交的信息進(jìn)行分類加工，用戶使用信息并對結(jié)果進(jìn)行反饋的過程。這個(gè)數(shù)據(jù)生態(tài)鏈建設(shè)需要政府部門、企業(yè)的共同參與。大家既是數(shù)據(jù)的所有者，又都是數(shù)據(jù)的使用者。數(shù)據(jù)的整理收集實(shí)行市場化，即購買數(shù)據(jù)資源，實(shí)行有償使用。數(shù)據(jù)提供者要保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性及質(zhì)量。 通過數(shù)據(jù)生態(tài)鏈建設(shè)，把公安、民政、法院的有關(guān)信息作為數(shù)據(jù)生態(tài)鏈上的環(huán)節(jié)，就可以有效解決這一問題，實(shí)現(xiàn)婚姻狀況的動(dòng)態(tài)管理。 1. 標(biāo)準(zhǔn)化是核心工作 為什么要突出“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的概念？國內(nèi)外信息化建設(shè)的實(shí)踐證明，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是政府各部門互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)，也是各類電子政務(wù)工程可持續(xù)發(fā)展的保障。對國家來說，研制標(biāo)準(zhǔn)是其實(shí)力的體現(xiàn); 對人口信息系統(tǒng)建設(shè)來說，遵循標(biāo)準(zhǔn)是其走向成熟的標(biāo)志; 對用戶來說，能從標(biāo)準(zhǔn)化中享受到經(jīng)濟(jì)、可靠的服務(wù)，獲得最大的益處。 跨部門的信息交換機(jī)制應(yīng)采用XML來實(shí)現(xiàn)，只有這樣才能從系統(tǒng)互聯(lián)、信息互通、業(yè)務(wù)協(xié)作、綜合服務(wù)等多層面保證標(biāo)準(zhǔn)性、互通性和擴(kuò)展性，實(shí)現(xiàn)人口信息共享體系效能的最大化。 2. 技術(shù)規(guī)范與管理規(guī)范 公安人口信息在20多年建設(shè)和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，搭建了“五要素”信息模型，并據(jù)此制定了《常住人口管理信息規(guī)范》，即公安部部頒標(biāo)準(zhǔn)GA 214.15—2004。實(shí)踐證明，按照該標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)開發(fā)的各類人口管理軟件解決了全國范圍的人口信息共享中存在的信息互通、業(yè)務(wù)協(xié)作等技術(shù)難題，并為地市人口信息對省、部級(jí)人口信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)維護(hù)提供了技術(shù)保障。由于該標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)的局限性，雖然對人口以外的業(yè)務(wù)協(xié)作提出了接口規(guī)范，但更多考慮的是公安內(nèi)部信息之間的協(xié)作共享問題，這些業(yè)務(wù)協(xié)作的接口規(guī)范如何進(jìn)行跨部門、跨行業(yè)應(yīng)用沒有給予考慮，這就需要對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，并將修訂后的標(biāo)準(zhǔn)升格為國家標(biāo)準(zhǔn)。 在標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的設(shè)立中，要貫徹以下設(shè)計(jì)思路。 一是采用面向服務(wù)的體系架構(gòu)，構(gòu)建跨行業(yè)部門異構(gòu)系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換共享機(jī)制。各行業(yè)部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)無論是否集中到省級(jí)或地市級(jí)，對外共享都采用請求服務(wù)的方式，而不是采用直接數(shù)據(jù)庫訪問的方式。數(shù)據(jù)的采集、同步、共享、訪問，均采用標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)接口來進(jìn)行。服務(wù)接口采用可以動(dòng)態(tài)維護(hù)和管理的注冊機(jī)制，保證對外共享的接口數(shù)據(jù)可以動(dòng)態(tài)地修改和按需添加。 二是采用業(yè)務(wù)集成技術(shù)保證各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的相對獨(dú)立性，保護(hù)現(xiàn)有投資。由于共享體系中的人口信息來源于多個(gè)部門，采用業(yè)務(wù)集成技術(shù)，可以使得這些不同級(jí)別、不同行業(yè)、不同安全等級(jí)的系統(tǒng)的數(shù)據(jù)整合在一起，既保證相互獨(dú)立，又保證信息互通。 三是采用靈活的分布式數(shù)據(jù)采集匯總框架，既可以從集中的省級(jí)系統(tǒng)采集，也可以從地市一級(jí)的系統(tǒng)中采集數(shù)據(jù)，還可以從集中的部級(jí)系統(tǒng)獲取數(shù)據(jù)。 四是要充分考慮信息的安全性。在管理規(guī)范的制定中，除了按現(xiàn)代企業(yè)管理要求制定相應(yīng)的企業(yè)管理規(guī)范，重點(diǎn)要制定人口信息共享使用的有關(guān)規(guī)定。該類規(guī)定在法律框架下，既要能有效保護(hù)公民個(gè)人隱私，又能最大限度地實(shí)現(xiàn)信息共享。
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