十屆全國人大常委會第三十次會議通過了民事訴訟法修正案。民事訴訟法修正案以解決人民群眾反映強烈的“申訴難”、“執(zhí)行難”為重點,對現(xiàn)行民事訴訟法第16章審判監(jiān)督程序、第20-23章執(zhí)行程序的部分條文作了修訂和補充。依照憲法和民事訴訟法的規(guī)定,檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關,其對民事審判的法律監(jiān)督主要體現(xiàn)在審判監(jiān)督程序中。因此,此次民事訴訟法的修改將對民事檢察監(jiān)督尤其是抗訴工作產(chǎn)生重要影響。

 

一、          審判監(jiān)督程序與民事檢察監(jiān)督的定位分析

 

現(xiàn)行民事訴訟法從兩個方面規(guī)定了民事檢察監(jiān)督,一是總則中將其作為基本原則加以規(guī)定;二是分則中規(guī)定檢察機關對錯誤的生效裁判提起抗訴。在審判監(jiān)督程序中,檢察院抗訴與法院依職權再審、當事人申請再審一并作為啟動再審程序的途徑。這一極具中國特色的規(guī)定充分反映了我國訴訟模式的強職權主義色彩。此次民事訴訟法的修改除了在具體程序上做了改進,基本保留了審判監(jiān)督程序這一特色。

長期以來,我國申訴量一直很大。在實務中出現(xiàn)終審不終、再審無限的現(xiàn)象,當事人不滿意,法院也不滿意。為此,學術界圍繞再審程序的完善進行了廣泛而深入的研究,許多學者提出了以當事人為中心重構再審程序的設想及具體建議, ^[1]但此次民事訴訟法的修改顯然并未接受這種建議。因此,對現(xiàn)行的審判監(jiān)督程序可作下列定位:

第一,程序的根基仍體現(xiàn)為權力中心主義,即以法院和檢察院的審判監(jiān)督權作為構建該程序的基礎。這首先表現(xiàn)在程序的名稱并沒有改為“再審程序”,而仍沿用“審判監(jiān)督程序”?，F(xiàn)行民事訴訟法第16章標題為“審判監(jiān)督程序”,其內(nèi)容不僅包括法院和檢察院基于審判監(jiān)督權發(fā)動的再審,還包括當事人基于訴權發(fā)動的再審。而把當事人申請再審引發(fā)的再審程序也稱為審判監(jiān)督程序,顯然是不恰當?shù)?。此次民事訴訟法修改對此予以保留,正說明了立法機關對審判監(jiān)督權的堅持和對訴權中心主義的排斥。 ^[2]其次,仍保留了法院依職權啟動再審的規(guī)定,并且在啟動再審的條件上仍規(guī)定為生效裁判“確有錯誤”。此次民事訴訟法修改時對當事人申請再審和檢察機關抗訴的事由都作了細化的規(guī)定,但法院提起再審卻是依職權自由裁量,不受民事訴訟法第179條的限制,享有超強的職權;再次,保留了檢察監(jiān)督即抗訴的制度,并且對其作了改進。本文第二部分將對其分析。

第二,法院和檢察院可在當事人沒有申請再審的情況下依國家公權力發(fā)動再審,說明該程序并非以保護當事人合法權益為價值追求,而是更多地考慮了如何糾正生效裁判的錯誤,以及維護國家利益和社會公共利益。當生效裁判“確有錯誤”需要啟動再審時,即使與當事人的處分權沖突也在所不惜。這充分說明我國審判監(jiān)督程序的價值取向與以保護當事人私權為目標的“救濟型”的再審程序是不同的。

第三,在程序的構成上,法院、檢察院作為公權力主體啟動再審和當事人作為私權主體啟動再審并存。其中,法院依職權決定再審只要符合生效裁判“確有錯誤”即可;檢察機關根據(jù)第179條抗訴,法院應當自收到抗訴書之日起三十日內(nèi)作出再審的裁定,即“有抗必審”;而當事人申請再審仍未作為再審之訴來構建。現(xiàn)行民事訴訟法雖增加了當事人申請再審這一發(fā)動再審的程序,但并不認為其是一種獨立的再審之訴,而是類似于試行法時的申訴,是法院、檢察院發(fā)動再審的材料來源之一,只是在申訴的理由、時間等方面具體化了。此次民事訴訟法修改后在再審事由、再審的申請與受理等環(huán)節(jié)有了進一步改進,但遠未成為再審之訴。畢竟,審判監(jiān)督制度與訴的制度是根本不同的。

上述對審判監(jiān)督程序的定位,有助于我們對民事檢察監(jiān)督進行定位。民事檢察監(jiān)督是審判監(jiān)督程序的重要組成部分,對法院作出的生效裁判提起抗訴是監(jiān)督的法定形式。在審判監(jiān)督程序中,檢察機關作為監(jiān)督主體的理由及其必要性表現(xiàn)在:(1)檢察機關是憲法、檢察院組織法及民事訴訟法確定的法律監(jiān)督機關,作為審判監(jiān)督程序的主體具有正當性,對錯誤裁判和審判人員枉法裁判進行監(jiān)督,符合審判監(jiān)督程序的價值取向;(2)當前法院審判工作中存在的問題還比較嚴重,需要外部監(jiān)督。最高法院肖揚院長曾指出:司法活動受地方保護主義影響,導致司法權地方化,嚴重危害社會主義法制的統(tǒng)一和權威;現(xiàn)行法官管理體制造成法官整體素質(zhì)難以適應審判工作專業(yè)化要求,難以實現(xiàn)法院依法獨立審判;少數(shù)法官受拜金主義、享樂主義、特權主義觀念的侵蝕,以權謀私、裁判不公或枉法裁判;審判工作管理行政化,違反了審判工作規(guī)律,難以公正、高效處理各類案件;法院特別是基層法院經(jīng)費困難、裝備落后、物資保障不力,制約了審判工作的發(fā)展。 ^[3]這些問題的存在不僅損害了當事人的合法權益,而且損害了法律的統(tǒng)一實施。(3)在審判監(jiān)督程序的制度設計中,當事人的訴權必然不足。案件能否進入再審,必須過法院的審查關。當事人申請再審首先針對的是法院作出的生效裁判,反映了當事人與國家司法權的對抗,“爭議的張力直接存在于當事人與法院系統(tǒng)之間”, ^[4]由于我國審判監(jiān)督程序的強職權主義特征突出,同時也由于再審之訴沒有建立,當事人的訴權及其保障是存在問題的,檢察機關抗訴將有助于為當事人提供保障。事實上,檢察機關抗訴的案件絕大多數(shù)是應當事人申請?zhí)崞鸬摹Ｔ趯徟斜O(jiān)督程序的制度設計中,由于保持著檢察機關抗訴的途徑,當事人向法院申請再審無果時轉(zhuǎn)而向檢察機關申請抗訴,在一定程度上緩解了當事人“申訴難”的矛盾。

既然此次民事訴訟法修改并沒有建立以訴權為中心的再審程序,而是盡可能完善以公權力為中心的審判監(jiān)督程序,那么檢察機關的地位和作用就十分重要。檢察機關作為唯一進入訴訟程序的監(jiān)督主體,其監(jiān)督權的行使將有利于維護國家法律的統(tǒng)一正確實施,促進司法公正,維護司法權威,保障訴訟當事人的合法權利。

 

二、          民事抗訴程序的規(guī)范和完善

 

本次民事訴訟法修改,從以下三個方面規(guī)范和完善了檢察機關的抗訴程序:

第一,將檢察機關的抗訴事由與當事人申請再審的事由及法院審查決定再審立案的標準統(tǒng)一。修正前的民事訴訟法規(guī)定,當事人申請再審的事由有5項(即民事訴訟法第179條的規(guī)定),檢察機關抗訴的事由有4項(即民事訴訟法第185條的規(guī)定),其中當事人申請再審的事由中“有新的證據(jù),足以推翻原判決、裁定的”不是抗訴的事由,除此之外其他事由相同。本次民事訴訟法修改不僅將“有新的證據(jù),足以推翻原判決、裁定的”作為人民檢察院提出抗訴的事由,而且修正后的民事訴訟法第179條明確規(guī)定了當事人申請再審的事由,共有13種情形,第187條規(guī)定有這13種情形之一的,檢察機關可以提出抗訴。這樣規(guī)定統(tǒng)一了標準,也使抗訴的事由更加細化,更具有操作性。

第二,明確了檢察機關提出抗訴后法院開始再審程序的時間。修正后的民事訴訟法第188條規(guī)定:“人民檢察院提出抗訴的案件,接受抗訴的人民法院應當自收到抗訴書之日起三十日內(nèi)作出再審的裁定”。這一規(guī)定明確了檢察機關提出抗訴后法院開始再審程序的時間,解決了長期存在的一些法院接受抗訴后久拖不審的問題,提高了抗訴的效率,也使程序更加規(guī)范,使抗訴案件的再審開始程序在期限上有法可依。至于再審程序開始后法院應在多長時間內(nèi)審理完畢,則應依照民事訴訟法第184條第1款的規(guī)定,即:人民法院按照審判監(jiān)督程序再審的案件,發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的,按照第一審程序?qū)徖?所作的判決、裁定,當事人可以上訴;發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第二審法院作出的,按照第二審程序?qū)徖?所作的判決、裁定,是發(fā)生法律效力的判決、裁定;上級人民法院按照審判監(jiān)督程序提審的,按照第二審程序?qū)徖?所作的判決、裁定,是發(fā)生法律效力的判決、裁定。審結(jié)期限分別適用第一審和第二審的審結(jié)期限。

第三,明確規(guī)定了審理抗訴案件的法院級別。修改前的民事訴訟法只規(guī)定了抗訴的檢察機關的級別,而沒有規(guī)定審理抗訴案件的法院級別?？乖V實行的是上級抗訴原則,即只有上級檢察院才能抗訴下級法院的判決、裁定,檢察機關對于同級法院的判決、裁定只能提請上級檢察機關抗訴。但是上級檢察院抗訴的案件應由哪一級法院來審理,一直無法可依,檢法兩家存在很大分歧。通常,接受抗訴的法院將其接受的抗訴案件交由下級法院(通常是原審法院)審理,形成“上級抗、下級審”,這一現(xiàn)象在一定程度上影響了抗訴與再審的效果:其一,影響提出抗訴的檢察院出庭。修正前的民事訴訟法第188條規(guī)定:“人民檢察院提出抗訴的案件,人民法院再審時,應當通知人民檢察院派員出席法庭?！痹賹彿ㄔ和ㄖ岢隹乖V的檢察院出庭,但是受同級出庭要求的限制,提出抗訴的檢察院無法出庭,只能指派下級檢察院派員出庭。其二,在上級檢察機關直接立案提出抗訴的情況下,受指令出庭的下級檢察院對抗訴案件的情況并不了解,出庭時無法有效地履行出庭職責。上級檢察機關不能出席下級法院的庭審活動和下級檢察機關因不了解案情不能有效地履行出庭職責,都可能導致檢察機關不能很好地完成法律賦予的法律監(jiān)督職能。

這次民事訴訟法修正案將原來的第186條的內(nèi)容修改為:“人民檢察院提出抗訴的案件,接受抗訴的人民法院應當自收到抗訴書之日起三十日內(nèi)作出再審的裁定;有本法第一百七十九條第一款第(一)項至第(五)項規(guī)定情形之一的,可以交下一級人民法院再審?！备鶕?jù)這一規(guī)定,只有這五種情形的才可以交由下級法院再審,而其他情形的抗訴案件應由上級法院再審。修正后的民事訴訟法第179條第(一)項至第(五)項規(guī)定的情形,均屬于認定事實方面的情形,交由下級法院再審具有一定的合理性,而其他情形則為適用法律錯誤、程序錯誤或者審判人員在審理該案件時有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為,這些情形則應由上級法院再審。這一修訂明晰了標準,避免了不必要的爭執(zhí),有利于提高抗訴和再審的效果。

除以上三個方面的修改與補充外,關于審判監(jiān)督程序中抗訴的規(guī)定與原有規(guī)定并無不同。檢察機關有權對法院作出的生效判決、裁定依法提起抗訴,檢察院啟動抗訴程序是依職權進行的,不以當事人的申訴為前提,這是檢察院作為國家法律監(jiān)督機關的地位所決定的。

 

三、          尚待研究和解決的問題

 

雖然民事訴訟法修正案對抗訴作出了上述改進,但總體來講改進非常有限,力度不夠,針對性也不夠強,對實踐中長期存在的特別是檢、法兩家分歧較大的諸多問題并未涉及和解決,很多老問題在今后的實踐中將會依然存在。因此,民事訴訟法的修改雖告一段落,但這些問題仍需研究,待民事訴訟法全面修訂時予以解決。

第一,關于民事檢察監(jiān)督的目標和重點。民事訴訟是私權之爭,生效裁判是否有錯誤,一般來說沖突主體最清楚,因此,針對以糾錯為目標的再審程序,理應由沖突主體啟動,檢察機關雖然有權提出抗訴以引起再審,但畢竟與私權主體不同。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關,民事檢察監(jiān)督的目的主要體現(xiàn)在兩個方面:其一,維護國家法律的統(tǒng)一正確實施。“從法的運行過程考察,法律監(jiān)督是法的運行不可或缺的構成部分,是保證法的實現(xiàn)的貫穿性機制和維護法的統(tǒng)一、權威和尊嚴的保障性機制?！?a title="" href="http://test./manageedit/ewebeditor.asp?id=content1&style=standard1#_ftn5" name="_ftnref5"> ^[5]在民事訴訟中通過民事訴訟檢察監(jiān)督活動,維護民事實體法和民事訴訟法的統(tǒng)一正確實施。在這一方面,檢察機關和審判機關的目的是一致的。特別需要說明的是,民事訴訟檢察監(jiān)督的目的不僅僅在于維護民事訴訟法的統(tǒng)一正確實施,還包括維護民事實體法的統(tǒng)一正確實施,兩者不可偏廢。其二,促進司法公正,遏制司法腐敗。在民事訴訟中,檢察機關應重點監(jiān)督較為嚴重的違反實體法和程序公正的案件,對法官在審理案件時的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的行為進行追究。民事檢察監(jiān)督的這一功能是無可替代的,這也正是檢察機關民事抗訴得以保留并發(fā)展的重要理由。檢察機關應當把民事檢察監(jiān)督的目標和重點放在這兩個方面,這比實現(xiàn)個案的公正更重要。

第二,關于抗訴的范圍。民事訴訟法第14條規(guī)定:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督”;在審判監(jiān)督程序中又規(guī)定,檢察院對法院發(fā)生法律效力的判決、裁定可依法提起抗訴。但這些規(guī)定都過于原則,因而長期以來檢、法兩家在實踐中存在很大分歧。焦點集中體現(xiàn)在以下方面:是否所有的裁定都屬于抗訴的范圍;調(diào)解能否被納入抗訴的范圍;對執(zhí)行程序能否監(jiān)督。

1。對裁定的抗訴。民事訴訟法原則規(guī)定“裁定”屬于民事檢察監(jiān)督的范圍,但民事訴訟法中的裁定種類較多、使用也較為廣泛。檢察機關一般認為檢察監(jiān)督的范圍應當涵蓋所有確有錯誤的裁定,不論裁定所處的訴訟環(huán)節(jié)。但法院則認為應當對裁定的范圍進行限制,應當限定在三種可以提出上訴的裁定。最高人民法院以審判委員會的名義先后發(fā)布了九項批復、八個單方司法解釋,最高人民法院研究室作出了兩項答復,其中,共有14項涉及不予受理檢察機關就裁定提出抗訴的規(guī)定,分別是:1995年的《關于執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》、1996年的《最高人民法院關于檢察機關對先予執(zhí)行的民事裁定提出抗訴人民法院應當如何審理問題的批復》、1998年施行的《最高人民法院關于人民法院發(fā)現(xiàn)本院的訴前財產(chǎn)保全裁定和在執(zhí)行程序中作出的裁定確有錯誤以及人民檢察院對人民法院作出的訴前保全裁定提出抗訴人民法院應當如何處理的批復》等司法解釋,明確對檢察機關的民事訴訟監(jiān)督范圍進行限制。以批復的形式明確人民法院可以不予受理的其他案件:人民檢察院對不撤銷仲裁裁決的民事裁定提出抗訴的、人民檢察院對撤銷仲裁裁決的民事裁定提出抗訴的、人民檢察院對民事調(diào)解書提出抗訴的;人民檢察院單獨就訴訟費用負擔裁定提出抗訴的;在破產(chǎn)程序中人民檢察院對人民法院作出的債權人優(yōu)先受償?shù)牟枚乖V的;人民檢察院提出抗訴按照審判監(jiān)督程序再審維持原判的民事、經(jīng)濟案件,原人民檢察院再次提出抗訴的。

對此,學者們的看法也見仁見智。李浩教授認為法院不受理檢察機關對先予執(zhí)行等裁定提出的抗訴并非無依據(jù)。 ^[6]而江偉教授則認為:抗訴監(jiān)督的目的主要是防止司法不公正的產(chǎn)生,司法不公正可能產(chǎn)生于訴訟的任何階段,所以,檢察監(jiān)督應當保持一種對各個訴訟環(huán)節(jié)實行監(jiān)督的可能。 ^[7]這個問題本期待由民事訴訟法修改予以解決,但立法機關卻未對此作出反應,這是非常遺憾的。

民事訴訟中的裁定有十多種,并非所有裁定都有必要抗訴。但是,立法沒有進一步明確可以抗訴的裁定種類,直接導致了裁定抗訴范圍的模糊,應當予以補充。一般來說,法院處理臨時性問題所作的裁定不宜抗訴,檢察機關應只能對足以影響訴訟程序的裁定實施抗訴監(jiān)督,即該裁定應當具有終局性。如何判斷裁定是否具有終局性,“一是看該裁定能否允許上訴。如果該裁定不允許上訴,則推斷具有終局性。二是看裁定是否足以結(jié)束正在進行的訴訟程序。對終結(jié)訴訟的裁定可以提出抗訴。三是看該裁定的事項是否屬于前提性的重大程序事項,如對于管轄權異議的裁定,無論其內(nèi)容是否具有肯定性,以及是否具有結(jié)束訴訟程序的意義,應均可提出抗訴。因為該事項具有前提性意義,尤其是專屬管轄更是如此,必須要先行確定,訴訟程序方能繼續(xù)進行。” ^[8]對不具有終局性的裁定,如非訟程序中的裁定、執(zhí)行程序中的某些裁定,不宜抗訴。

2.對調(diào)解的抗訴。在我國,調(diào)解被看作法院行使審判權的方式之一,實踐中大量的民事訴訟也是通過調(diào)解結(jié)案的,經(jīng)調(diào)解雙方當事人達成協(xié)議,法院制作的調(diào)解書經(jīng)簽收后具有與生效的判決書、裁定書同等的法律效力。從理論上講,調(diào)解活動應當納入檢察機關的監(jiān)督范圍。但最高人民法院法釋[1999]4號規(guī)定:人民檢察院對調(diào)解書提出抗訴的,人民法院不予受理。近年來,在構建和諧社會的背景下,最高法院提出了“能調(diào)則調(diào)、當判則判、調(diào)判結(jié)合、案結(jié)事了”的新“十六字方針”,以期快速解決糾紛、化解社會矛盾。然而,在實踐中,有的法院又開始一味追求調(diào)解結(jié)案率,出臺種種激勵措施提高調(diào)解結(jié)案數(shù)量,導致有的審判人員忽視調(diào)解的合法性、自愿性要求,強制或者變相強制調(diào)解。顯然,將調(diào)解絕對地置于檢察機關法律監(jiān)督之外,不利于實現(xiàn)司法公平正義,不利于國家、社會公共利益的保護,也與我國法院調(diào)解的性質(zhì)不相符合。但鑒于調(diào)解與判決畢竟特點不同,檢察機關對違反法律的強制性規(guī)定、損害國家、社會公共利益的調(diào)解提出抗訴也應設定不同的條件,處理好與當事人申請再審的關系。

3.對執(zhí)行的監(jiān)督。長期以來圍繞執(zhí)行監(jiān)督的爭論不絕于耳,法院、檢察院持兩種截然相反的主張。對于在執(zhí)行程序中作出的裁定,最高法院明確規(guī)定檢察機關不能抗訴;而檢察機關則認為法院的執(zhí)行活動很有監(jiān)督的必要。客觀上有些法院嚴重不負責任,不履行法定執(zhí)行職責,不依法采取強制執(zhí)行措施,或者違法執(zhí)行、違法采取強制執(zhí)行措施,致使當事人或者其他人的利益遭受重大損失。“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”現(xiàn)象的大量存在,致使不少當事人向檢察機關反映執(zhí)行組織的種種違法行為,請求檢察院進行監(jiān)督,但由于立法本身不明確,檢察機關無法監(jiān)督。這一立法空白不僅導致執(zhí)行程序缺乏監(jiān)督,也導致當事人及社會的不滿。但對執(zhí)行程序如何監(jiān)督、監(jiān)督的具體對象、監(jiān)督的方式與程序等,此次民事訴訟法修改完全沒有涉及。對這個問題還需充分論證與精心設計。

第三,關于抗訴程序中的證據(jù)問題。由于法院生效判決可因證據(jù)缺乏、偽造等證據(jù)方面的原因成為當事人申請再審和檢察機關抗訴的事由,那么,檢察機關在抗訴的過程中能否對法院已經(jīng)認定的事實重新調(diào)查取證?能否依此提出抗訴意見?如果不能,將會影響其行使監(jiān)督職能;如果能重新調(diào)查取證,則是否屬于最高法院《關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第44條規(guī)定的“新證據(jù)”?該第44條本來是針對當事人所做的規(guī)定,能否適用于實施法律監(jiān)督的檢察機關?證據(jù)問題關系到抗訴的效果以及法院對再審案件的處理,民事訴訟法應當對此作出明確的規(guī)定。

第四,關于抗訴的具體程序問題?？乖V程序啟動后,檢察機關在訴訟程序中的地位、與實體權利主體的關系、抗訴的次數(shù)等,這些實踐中長期存在的需要解決的問題,民事訴訟法在修改時仍未解決?？梢钥隙?檢、法兩家的分歧還會繼續(xù)下去,并且必然影響檢察監(jiān)督的效果。

 

四、          余論

 

被寄予厚望的民事訴訟法修改,以“著力解決人民群眾反映強烈的申訴難和執(zhí)行難”為由,僅對審判監(jiān)督程序和執(zhí)行程序的部分條文作了修改和補充。如此修改不僅存在與整體不協(xié)調(diào)的問題,而且即使是“重點修改”的這兩個部分仍顯得過于簡單,仍需依賴司法解釋才能操作。尤其是,在民事檢察監(jiān)督問題上,檢、法兩家的分歧仍未解決,這個遺憾不知要留到什么時候! 1981年全國人大常委會通過的《關于加強法律解釋工作的決議》的規(guī)定,凡屬法院審判工作和檢察院檢察工作中具體應用法律、法令的問題,分別由最高法院和最高檢察院進行解釋,兩院解釋如有原則分歧,應當報請全國人大常委會解釋或決定。這些年來,不知最高法院和最高檢察院是沒有將分歧上報,還是上報了全國人大常委會沒予理睬。但無論如何,本次民事訴訟法修改應當是一個契機,對于這些問題如果仍然不予以徹底解決,那就只能留待民事訴訟法全面修改時解決了。而民事檢察監(jiān)督,仍將在分歧和爭議中艱難進行。