摘要：行政服務中心是在行政審批制度改革的大潮中誕生的新生事物，它對于推進行政審批制度改革，轉變政府職能，促進社會主義市場經(jīng)濟的完善和構建社會主義和諧社會，越來越顯示出它的作用和生命力。為了創(chuàng)造性的做好行政審批服務工作，服務于經(jīng)濟社會的發(fā)展，作者著重從制約行政服務中心發(fā)展的有關因素入手，并通過對河南省部分行政服務中心的考察、對比，探討性地提出了順利推進行政審批制度改革，確保行政服務中心工作健康、有序開展的措施。

一、行政服務中心產(chǎn)生的背景

自1999年浙江省金華市率先成立集中辦事大廳以來，各地為群眾服務的行政服務大廳猶如星火燎原一樣相繼成立?！缎姓S可法》實施四年來，行政服務中心已由個別試點發(fā)展到全國范圍的廣泛建立，形成了多級互動的局面，在實踐中取得了顯著成績。據(jù)不完全統(tǒng)計，國務院已有10個部門和單位設立了行政服務中心,全國各市、縣已成立了3000多個行政服務中心。各地的行政服務大廳名稱雖然各異，但服務宗旨都是一樣的。作為一項便民、利民的政府工程普及發(fā)展如此迅速，生命力如此之強，實屬少見。

隨著我國改革開放的不斷深入，經(jīng)濟體制，社會結構和人民意識形態(tài)都發(fā)生了深刻的變化，原來的計劃經(jīng)濟體制逐步向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變，根據(jù)這些變化的情況，政府也必須有效的轉變自身職能，提高為民服務的水平，更好的全面履行職能，構建服務型政府。一些地方為解決機關辦公地點分散、企業(yè)和群眾辦事不便的矛盾，營造良好的發(fā)展環(huán)境，把與企業(yè)和群眾密切、分散在各部門的行政審批事項集中起來，實行“一站式”服務，因而行政服務中心便應運而生。

二、行政服務中心在建設服務型政府中的作用

（一）行政服務中心是深化政務公開的有效平臺

近年來，各地結合自己的實際，經(jīng)過長期探索和實踐，自下而上陸續(xù)創(chuàng)建了政務大廳，推行政務公開，打造陽光政務，深受社會各界和辦事相對人及公眾的普遍歡迎。從河南省各地行政服務大廳的運行情況和辦事群眾的反映來看，行政服務大廳作為政務公開的重要載體和有效形式，在貫徹落實《行政許可法》、深化行政審批制度改革和轉變政府職能、創(chuàng)新政府管理方式等工作中發(fā)揮著越來越重要的作用。如濟源市對所有進駐大廳的許可事項實行審批內(nèi)容、審批程序、審批依據(jù)、申報材料、收費標準、承諾時限“六公開”。其他地市也在實踐中提出了“八公開”、“九公開”，公開內(nèi)容大體一致。《中華人民共和國政府信息公開條例》已于今年5月1日正式實施，《條例》對政府信息公開的載體和形式提出了明確要求。各地行政服務大廳作為政府信息公開的重要載體，不斷深化政務公開，成為群眾信息查詢和政府信息公開的重要場所。

（二）行政服務中心是建設服務型政府和效能政府的重要載體

公共服務型政府必須是有效率的政府。行政服務中心是一種新的政府服務形式，通過對審批流程的再造，初步解決了審批中的腸梗阻現(xiàn)象，審批效率大幅度提高，行政服務中心所稟持的以人為本的服務理念，規(guī)范便捷、高效透明的運作方式，已經(jīng)成為建設服務型政府的現(xiàn)實平臺和載體。2007年以來，濟源市以“講正氣　樹新風”暨“一創(chuàng)雙優(yōu)”集中教育活動為契機，深化行政審批制度改革，建立了“整建制+首席代表制+綜合窗口代理制”行政審批工作機制。新的工作模式，從機構設置上節(jié)約了人力資源和工作成本，最大限度地精簡了辦事環(huán)節(jié)和辦事程序，提高了行政效率。據(jù)不完全統(tǒng)計，該市各部門承諾辦理時限較法定時限平均壓縮了6.6天，較2005年平均又壓縮了2.2天，行政服務中心成為打造效能政府和服務型政府的重要載體。

（三）行政服務中心是推動政府職能轉變的重要舉措

近幾年，我國已開始了由經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府的轉軌。政府明確提出樹立科學發(fā)展觀、建設公共服務型政府的施政理念，要求將政府職能轉到“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”上來。“全力打造法制政府和服務型政府”是歷屆政府努力的方向，也是政府自身建設的目標和需要。建立行政服務中心是轉變政府職能、創(chuàng)新工作體制的重要載體，是規(guī)范行政行為、公開辦事規(guī)則、兌現(xiàn)服務承諾、提高工作效率的主要做法和具體體現(xiàn)，是樹立親民、愛民、為民政府的需要，也是社會主義市場經(jīng)濟體制下的客觀要求和人民群眾的迫切愿望。

（四）行政服務中心是深化行政審批制度改革的突破口

根據(jù)我國行政管理體制的改革實踐來看，行政審批制度改革是中國行政體制改革的“試驗田”和“突破口”。以行政服務中心建設為代表的地方行政審批改革，迄今已走過9年?，F(xiàn)在，從普通百姓到國內(nèi)企業(yè)，乃至外國投資者，都已充分體驗和正在享受這一改革所帶來的巨大成效和豐碩成果。很多地方的行政審批制度改革已經(jīng)完成了以減少審批項目、改變服務態(tài)度、降低行政成本、提高辦事效率等為目標的初期摸索和試驗階段，目前改革已進入成熟發(fā)展期。

（五）行政服務中心是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的助推器

經(jīng)過近十年時間的具體實踐證明，行政服務中心的設立，是強化政府服務職能，改善地方的投資環(huán)境的有效手段。世界銀行對我國各地投資環(huán)境的評價中，對各地政府行政服務中心機構的建設和運作是其非常關注的重點。在現(xiàn)實中，尤其是隨著我國改革開放的深入發(fā)展，各級政府機關的具體工作職責也隨之不斷改變，但是一般的市民和投資者不是行政管理專家，他們所需要和關心的是：如何在最短的時間內(nèi)、遞交最少的資料文件，最簡便地辦好各種審批,而行政服務中心的成立無疑對軟環(huán)境的改善起到了助推作用。

三、河南省行政服務中心的現(xiàn)狀及存在的突出問題

（一）河南省行政服務服務中心的現(xiàn)狀及特色

1、體制改革有所突破。如許昌、焦作、新鄉(xiāng)、開封等市中心均為行政單位，隨著《公務員法》的正式實施，部分市中心機構已由原來的派出事業(yè)機構，正式確認為行政機構，人員按公務員管理。洛陽市中心還增掛黨政機關行政效能促進局的牌子，針對審批授權不到位，體外循環(huán)難以遏止的問題，焦作、濮陽、新鄉(xiāng)、許昌、鶴壁、開封、平頂山、濟源積極推行成立行政許可（審批）科室并成建制進中心工作。平頂山市明確提出整合審批職能，推進“兩集中，兩到位”；周口市中心設立了企業(yè)投資綠色通道服務區(qū)，形成了一條龍的服務格局。

2、運行機制不斷優(yōu)化。各地中心在實踐中不斷健全和完善業(yè)務運行、內(nèi)部管理辦法。如濟源市實行“整建制＋首席代表制＋綜合窗口代理制”的行政審批工作機制，新鄉(xiāng)、南陽、洛陽、信陽、平頂山等中心開展業(yè)務流程再造，實現(xiàn)了項目辦理全面提速；部分中心利用行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，對窗口辦件進行實時監(jiān)督；平頂山市中心堅持用環(huán)節(jié)控時法管理進廳項目，及時發(fā)現(xiàn)和糾正異常辦件和違規(guī)辦件，再次提速25%以上。

3、行政審批事項得到進一步清理。經(jīng)過幾年的運行，各地都對行政審批事項進行了多次清理，并對保留事項進行了認真的清理規(guī)范，將新的審批流程制成《行政審批服務中心規(guī)程》（辦事指南），作為各窗口單位辦理審批事項和中心對單位進行監(jiān)督、考核的依據(jù)。如：濟源市經(jīng)過四次大規(guī)模的清理整頓，行政審批項目由原來的2000余項減少到目前的226項,精減幅度達89%。建立了動態(tài)管理機制，凡取消的行政許可項目一律停止審批，確需列入審批的事項須履行報批程序。開封近幾年來對原有的557項審批事項進行了三次清理，同時對保留的審批事項在程序和環(huán)節(jié)了進行了認真清理，制作了規(guī)范的《作業(yè)指導書》。

4、服務功能明顯拓展。各地中心非常重視服務功能的拓展，積極爭取更多事項進入中心。大多數(shù)中心都將與經(jīng)濟建設、群眾生活密切相關的行政許可項目和非許可類審批事項進入中心辦理。許昌、新鄉(xiāng)、駐馬店、周口等市還對財政收費票據(jù)、政府非稅收入項目進行了有效監(jiān)管，進一步規(guī)范了收費行為，拓展了工作范圍；漯河市整合公安、交通、國稅3個部門行政資源，將車輛管理、駕駛證管理、運輸證件管理、規(guī)費征收、車輛購置稅等5項業(yè)務在中心集中辦理，建成了流水線，提高了審批效率；濟源市在原有19個部門進駐中心的基礎上，將車管所大廳、交通規(guī)費大廳、醫(yī)療保險大廳等分散在各部門的14個與群眾生產(chǎn)生活密切相關的行政服務大廳納入全市統(tǒng)一監(jiān)管，使行政服務中心實現(xiàn)了多種功能的綜合。

５、服務方式多樣化。各地中心從方便群眾出發(fā)，不斷改進工作方式，推出便民舉措，如代理服務、陪辦服務、預約服務、上門服務等。開封、焦作、信陽、安陽、新鄉(xiāng)、商丘、平頂山等地中心開展了全程代理服務；平頂山市中心專門設立了外來投資代辦窗口和民營企業(yè)投資代辦窗口；信陽市中心實施了勞務輸出“金色平臺”工程，實現(xiàn)從被動服務向主動服務轉變，從審批環(huán)節(jié)向審批前后延伸；周口市中心實行重點項目服務代辦制和一口收費；商丘市、平頂山市中心開展便民服務大篷車進行上門服務，焦作、新鄉(xiāng)、許昌等地還將代辦服務延伸到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，實現(xiàn)了市縣有中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有代辦站、村有代辦員。

６、網(wǎng)上審批的投入力度進一步加大。隨著各地政府電子政務建設步伐的加快，許多地方行政服務中心設立了中心網(wǎng)站，開通了網(wǎng)上查詢、政策咨詢、投訴受理、表格下載等業(yè)務。濟源市于2003年9月1日開通了網(wǎng)上審批系統(tǒng)，經(jīng)過幾年的運行，目前已經(jīng)成為集網(wǎng)上咨詢、表格下載、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上查詢和審批反饋意見建議等多功能于一體的現(xiàn)代化行政服務平臺。信陽市行政審批服務中心聯(lián)合省財政廳計算中心共同開發(fā)了具有國內(nèi)先進水平的“政通網(wǎng)”專用軟，其各縣區(qū)也使用了統(tǒng)一的新開發(fā)的行政審批服務軟件，實現(xiàn)了與市中心的互聯(lián)互通。

（二）河南省行政服務中心存在的突出問題

1、中心機構性質不明確，機制不順暢。全省有的定性為行政單位，有的定性為事業(yè)單位，絕大多數(shù)是參照公務員管理的事業(yè)單位，這樣就形成了參照管理的公務員要協(xié)調和管理正式公務員的現(xiàn)象，其結果是難以達到有效的實際協(xié)調和管理效能。運行比較有效的機構，基本上依賴的是當?shù)攸h政一把手的重視，這種狀況也使到中心的作用得不到有效的發(fā)揮。而且省級也沒有主管部門，不便于上下領導、指導和橫向信息交流。

2、依法監(jiān)督難到位。行政服務中心主要落實《行政許可法》關于實行“聯(lián)合、集中、統(tǒng)一辦理，一次性書面告知，統(tǒng)一送達行政許可決定”等方面的規(guī)定和要求，但是，對違反《行政許可法》的投訴和舉報，法規(guī)已明確由紀檢監(jiān)察部門負責查處，造成行政許可事中監(jiān)管和事后查處脫節(jié)，使行政服務中心事中監(jiān)管規(guī)范工作缺乏力度和權威，無法真正實現(xiàn)對行政許可事務的規(guī)范化管理。但各地行政服務中心均借風行舟，依靠優(yōu)化辦和效能監(jiān)察室對各行政職能部門的違規(guī)行為進行有效監(jiān)督。

3、行政許可法的配套法規(guī)缺失。雖然我國于2004年7月1日開始正式實施《行政許可法》，但目前單靠一部實體法就想徹底變革我國現(xiàn)有的行政審批制度，顯然力不從心，而且，《行政許可法》在有關審批項目、審批范圍方面只有原則性規(guī)定，在行政審批職權和審批范圍的設置方面還過于原則化，缺乏可操作性。

4、網(wǎng)上審批發(fā)展滯后。一些中心硬件設施落后，軟件開發(fā)滯后，部分職能部門借口安全、保密、經(jīng)費等問題不愿與中心互聯(lián)互通，致使中心網(wǎng)絡成為“孤網(wǎng)”。多數(shù)中心電子政務功能簡單，服務單一，不能開展網(wǎng)上審批服務。

以上諸多問題中，法律的不完善和無業(yè)務主管部門是主要問題。

四、對進一步辦好行政服務中心的探索和思考

（一）明確政府服務機構的定位。目前行政服務中心的地位普遍不高，在政府部門的分類上，既不算經(jīng)濟管理部門，也不是社會事業(yè)類管理部門；在機構級別上，有的地方為行政單位，有的地方為事業(yè)單位。其主要原因在于政務服務機構的定位不清，普遍認為這個機構僅是權宜之計，是一種過渡形式?，F(xiàn)階段，行政服務中心至少定位于：承擔行政許可監(jiān)督、管理、協(xié)調、服務職能的綜合管理部門，它僅次于政府辦公室（廳），是政府服務于社會公眾的重要陣地，對外展示形象的重要窗口。

（二）完善行政許可法的配套法規(guī)。目前有《行政許可法》，但太原則，無實施細則，未明確行政服務中心機構的執(zhí)法地位，下一步需進一步完善行政許可法的配套法規(guī)、行政許可集中辦理制度、行政許可決定公示制度，健全通過招標、拍賣等方式做出行政許可決定的制度、行政許可聽證制度、重大行政許可決定備案制度等。建立行政許可項目的動態(tài)評估機制，對行政許可項目的實施情況適時進行評估。研究建立新設定行政許可項目的審查論證機制，做好新設定行政許可項目與現(xiàn)行行政許可項目的銜接，避免出現(xiàn)新的多頭許可、重復許可。

（三）規(guī)范運行方式，充分發(fā)揮行政服務中心在建設服務型政府方面的作用。從發(fā)展水平看，全國差異較大，在簡化審批程序方面，也不盡如人意，行政政務中心還不是實際意義上的審批服務機構，因為有些審批項目仍需到原單位審批，這種情況在全國有一定的普遍性，這說明行政服務中心的建設和規(guī)范管理，還需要一個過程，需要中央給予極大的關注，在總結地方成功經(jīng)驗的基礎上，加以推廣。

（四）中心的發(fā)展要不斷創(chuàng)新。總結各個中心的先進經(jīng)驗，都是一部探索和發(fā)展的歷程，作為新生事物，沒有現(xiàn)成的路子可以遵循，都是在實踐中摸索的。如各地中心推出的“兩集中、兩到位”、“一審一核”制、并聯(lián)審批制，都是在行政審批機制和體制上的創(chuàng)新，行政服務中心的發(fā)展需要我們?nèi)パ芯?、去探索、去?chuàng)新，只有創(chuàng)新才會有出路，只有創(chuàng)新才能夠持久，只有創(chuàng)新才可以長盛不衰，保持旺盛的生命力。