在1990年出版的《注定領(lǐng)導(dǎo)：變化中的美國力量的本質(zhì)》中，約瑟夫·奈明確指出,如果一個國家可以通過建立和主導(dǎo)國際規(guī)范及國際制度,從而左右世界政治的議事日程,那么它就可以影響他國的偏好和他國對本國國家利益的認識,從而具有軟實力。在2004出版的著作《軟力量：世界政壇成功之道》中，他又指出，“如果一個國家可以塑造國際法則,使之與自己的利益和價值觀念相吻合,其行為就更可能在他人看來具有合法性。如果它可以使用和遵循那些能夠引導(dǎo)和限制他國自愿行為的制度和規(guī)則的話,那么它就沒有必要使用代價高昂的胡蘿卜與大棒。”

　　很明顯，前面引用的約瑟夫?奈的話語，都談?wù)摰氖菑乃茉於噙吙蚣艿慕嵌葋斫④泴嵙?。奈也表示?#8220;如果政策是基于涵蓋廣泛和規(guī)劃長遠的國家利益之上，就比狹隘和短視的政策更容易吸引人。同樣，如果政策要傳遞的重要價值觀為大家共享，政策會更具吸引力。”這意味著，深謀遠慮的、建立在共同價值觀基礎(chǔ)上的外交政策，無論是在多邊場合，還是雙邊場合，都具有吸引力，具有使國家不費一兵一卒就獲得國際社會的支持的效果。

　　事實確實如此。和平共處五項原則贏得了很多國家對中國的欣賞與支持；亞洲金融風(fēng)暴期間，人民幣不貶值的政策塑造了一個負責(zé)任的大國形象，為中國贏得了廣泛的贊譽；中國政府設(shè)定的雄心勃勃的節(jié)能減排目標以及在新能源技術(shù)方面的大力投資，同樣贏得了世界的敬意。這些政策均提升了中國的軟實力。與此相反，小布什時代的美國拒不簽署《京都議定書》。在全人類面臨嚴重的環(huán)境與資源問題，其他發(fā)達國家均接受節(jié)能減排的責(zé)任時，作為全球唯一超級大國的美國居然倒行逆施。美國的這一態(tài)度嚴重損害了它在世界人民心中的正面形象，反倒樹立起一個目光短淺、自私自利、專橫霸道、不負責(zé)任的“流氓國家”形象。

　　在傳統(tǒng)的政府間外交之外，一種歷史上不大受重視的外交模式——公共外交成為新寵，備受世界各國的關(guān)注。一份美國的外交事務(wù)委員會的報告《贏得冷戰(zhàn)：美國的意識形態(tài)攻勢》（1964年出版）指出：

　　在外交事務(wù)中，有些目標通過直接和外國的人民接觸能夠比和它們的政府接觸更好地達到，在今天，通過通訊技術(shù)和工具的中介，有可能接觸到其他國家人口中重要而富有影響力的那部分人，從而給他們傳達消息，左右他們的態(tài)度，甚至能成功地促使他們采取某些果斷的行動。然后，這些團體就有能力對他們的政府施加相當(dāng)大的影響。（Mattelart，1978，p.12）

　　那么，什么是公共外交呢？或許在某些人看來，這個定義問題實在不值一提，他們即便未曾看過嚴謹?shù)慕忉專仓朗窃趺匆换厥?。然而可惜的是，他們的感覺常常是錯的——這些人將民間交流也算作公共外交，殊不知，談及外交，其主體必然是中央政府。

　　實際上，公共外交是以信息和語言為主導(dǎo)的外交決策行為,以一國政府機構(gòu)為主體，以國外民眾為對象，是強調(diào)外交實施國(主體)與國外民眾(受體)之間的“合作”關(guān)系的外交形式。

　　英國謝菲爾德大學(xué)政治學(xué)系教授雷阿隆?威克斯(Rhiannon Vickers)認為,公共外交是國際政治的必要組成部分,其興起的原因在于:

　　其一,隨著全球化和信息化的深入發(fā)展,國家已失去對信息的壟斷權(quán),非國家行為體如跨國壓力集團、不同政見者和恐怖分子的網(wǎng)絡(luò)不斷增強,實力正向不同行為體擴散,在一個“多中心”和相互依賴的體系中互動。

　　其次,相對軍事力量和經(jīng)濟資源等硬實力而言,由于新媒體手段不斷涌現(xiàn),各國民眾參與國際關(guān)系的興趣漸濃,迫切希望獲取其他國家的信息和政策結(jié)果,世界輿論的重要性與日俱增,國際體系中軟實力的地位也愈來愈被各國看重。

　　以上兩條概括起來，就是新的國際政治行為體的崛起和新的信息傳播方式的出現(xiàn)。實際上，這兩條相互間也是密切相關(guān)的。美國咨詢委員會1998年的一份關(guān)于公共外交的報告《全球化通訊時代的民眾和外交家》指出：

　　在信息化、民主化、英特網(wǎng)和全球性市場體系時代下,公眾的力量比以往任何時候都要強大。公眾通過選舉、游行示威以及非政府組織等方式,極大地影響了其政府的對外政策。

　　從這段話可以看到，信息化正是公眾在國際政治中崛起的一個重要支撐條件。另外，正是因為公眾對于外交政策具有如此重大的影響，所以A國政府可以通過影響B(tài)國的公眾來間接塑造B國的外交政策。與政府對政府的傳統(tǒng)外交形式相比,公共外交的行為方式是間接的,是“隱形的說服者”,在很大程度上能改變另一國政治生態(tài),促進有利于自己的政策產(chǎn)出。對這種功能，約瑟夫?奈說得更為明白，他指出,公共外交的價值不僅在于能獲取特定時限的目標,而且具有惠及所有國際事務(wù)的潛力,是實現(xiàn)一國長期戰(zhàn)略目標必不可少的部分。如果我們將一國實力劃分為硬實力與軟實力，我們就會看到，公共外交同時具有柔性和硬性雙重實力效應(yīng)：

　　公共外交可為國際互動創(chuàng)造信任機制。公共外交在現(xiàn)代外交政策體系中的作用日益顯現(xiàn),主要在于它被視為一種在國外培植信任和理解的有效工具,其重要使命之一就是向國外民眾展示本國的正面形象,感化國外民眾,以對本國形成親和力。

　　公共外交為一系列硬性目標的成功鋪路,最直接的效果就是帶來經(jīng)濟利益的最大化。過去僅僅通過經(jīng)濟手段追求經(jīng)濟利益的做法在今天的全球化時代已不復(fù)存在,文化與經(jīng)濟、情感和品牌、慣例與價值觀不再分離。國家可借助公共外交這一政治色彩相對較弱的外交形式塑造有利的宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。舉例來說，信息、文化交流與經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)人在私人層面上形成的親密文化關(guān)聯(lián),尤其能促進政府間的經(jīng)濟合作,并加強商業(yè)部門和國外民眾的溝通,使之接觸新的信息和教育資訊,催生充滿活力的大眾消費社會。

　　從公共外交的硬實力效應(yīng)中可以看到，實際上它還是通過影響軟實力來促進硬實力的發(fā)展的。這是由公共外交的性質(zhì)所決定的。公共外交的內(nèi)容是信息傳播，這就注定了它只能具有軟實力效應(yīng)，如果說它也能作用于硬實力，那這種作用必然是通過軟實力而間接實現(xiàn)的。

　　對外政策不僅對一國在國際社會中受歡迎的程度，進而對該國的國際政治和經(jīng)濟環(huán)境具有重要的影響，而且還直接影響著一國的國內(nèi)政治和經(jīng)濟。我們以美國為例來說明這一問題。20世紀下半葉以來，美國致力于贏取和鞏固全球霸權(quán)，打造新的世界帝國。但是，美國學(xué)者丹尼爾?貝爾指出：

　　帝國的角色對于任何國家來說都是難以扮演的，因為它意味著國家必須承擔(dān)起提供大量的人力和財力的義務(wù)。如果這一切不能得到回報，就會在內(nèi)部導(dǎo)致嚴重的緊張狀態(tài)。

　　事實證明貝爾所言不虛：2009年4月，奧巴馬總統(tǒng)將要求國會批準撥款834億美元，用于2009財年剩余時間內(nèi)的伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭開銷。據(jù)國會研究服務(wù)局統(tǒng)計，如果奧巴馬政府這一追加撥款要求得到批準，將使美國這兩場戰(zhàn)爭開銷總額達到近１萬億美元。這意味著，布什時期，美國就已經(jīng)在這兩場戰(zhàn)爭中耗資近9000億美元。關(guān)于美國政府發(fā)起的這兩場戰(zhàn)爭，2007年的一次美國民意調(diào)查顯示，有60%的美國人認為入侵伊拉克是一個錯誤，和越戰(zhàn)時的反對比例相當(dāng)。對共和黨來說更為糟糕的是，布什政府所實施的單邊主義政策，不僅讓布什自己失去了民眾的甚至是共和黨內(nèi)部的支持，更讓共和黨失去了民心，并在2008年的大選中慘敗于民主黨。科羅拉多學(xué)院教授大衛(wèi)?亨德里克森(David C. Hendrickson)認為：

　　其實美國人民無須別人來提醒他們，任何行使不加限制的權(quán)力的情況表明一種初期政治病癥的危險的信號。對權(quán)力的制衡正是我們建國元勛們留傳給我們的思想遺產(chǎn)，這一思想是我們憲政的中心議題。

　　這說明，美國的單邊主義行徑違背了本國的傳統(tǒng)政治理念，是很難得到本國民眾的一貫支持的。要維系這樣一種政策，也就勢必需要像小布什所做的那樣，挑戰(zhàn)政治傳統(tǒng)，擴大總統(tǒng)和政府的權(quán)力——而這顯然就是一種對內(nèi)政的重大影響。因此，外交不僅具有外部軟實力的效應(yīng)，還具有內(nèi)部軟實力的效應(yīng)，兩方面都是不能忽略的。