|
裁判要旨 在我國，行政行為效力內(nèi)容分為確定力、拘束力、公定力和執(zhí)行力等。根據(jù)行政行為的穩(wěn)定性功能、拘束性或賦權(quán)性功能以及實現(xiàn)性功能，行政行為效力內(nèi)容包括以下三方面的內(nèi)容： 一是行政行為的穩(wěn)定性功能要求行政行為所規(guī)制的內(nèi)容具有穩(wěn)定性，不得朝令夕改，從而形成行政行為的“確定力”。確定力分為形式確定力和實質(zhì)確定力。前者又叫不可爭力，它是基于體現(xiàn)法治的安定性原則的期限制度而產(chǎn)生的，該效力的實質(zhì)在于為了保持行政行為的穩(wěn)定性，在法定救濟(jì)期限屆滿后，行政行為具有不可訴請撤銷性；而后者指的是行政行為一經(jīng)作出，作出該行為的行政機(jī)關(guān)原則上不得隨意變更行政行為，強(qiáng)調(diào)行政行為的有限“變更禁止”。所以，行政行為的實質(zhì)確定力又被稱為不可變更力。 二是行政行為的拘束性或賦權(quán)性功能要求行政行為所規(guī)制的內(nèi)容約束所有人（尤其是相關(guān)組織及人員），要求其必須服從，并以此為依據(jù)作出行為，或者以作為或不作為方式讓他人行使權(quán)利，從而形成行政行為的“既決力”。既決力，類似于法院判決的“既判力”，是指行政行為一經(jīng)作出或者生效，其具體內(nèi)容對相關(guān)組織及人員產(chǎn)生的法律上的約束效力，相關(guān)組織及人員必須遵守和服從?！跋嚓P(guān)組織及人員”的范圍，不僅限于行政行為的相對人與關(guān)系人以及作出行政行為的行為機(jī)關(guān)，還包括原行為機(jī)關(guān)以外的其他行政機(jī)關(guān)與法院，甚至包括一般公眾。 三是行政行為的實現(xiàn)性功能要求行政行為所規(guī)制的內(nèi)容具有實現(xiàn)性，在該行為無法實施之時，擁有要求得到實現(xiàn)的能力，從而形成行政行為的“實現(xiàn)力”。行政行為所規(guī)則的內(nèi)容要加以實現(xiàn)，必須在相關(guān)主體不按照“既決力”進(jìn)行活動之時，或者對該行政行為不遵守或承認(rèn)之時，有關(guān)組織及個人具有依據(jù)法律以各種方式（甚至包括強(qiáng)制方式）加以實現(xiàn)的效力。
中華人民共和國最高人民法院 行 政 裁 定 書 （2017）最高法行申6861號 再審申請人（一審原告、二審上訴人）陳某明，男，1952年3月25日出生，漢族，住四川省瀘州市江陽區(qū)。 再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）四川省瀘州市江陽區(qū)人民政府，住所地四川省瀘州市江陽區(qū)星光路6號。 法定代表人楊長纓，該區(qū)區(qū)長。 再審申請人陳某明因與四川省瀘州市江陽區(qū)人民政府（以下簡稱“江陽區(qū)政府”）政府信息公開一案，不服四川省高級人民法院（2016）川行終994號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。 陳某明不服，向本院申請再審，請求撤銷一、二審裁定，依法再審本案。主要理由為：（一）原審法院裁非所訴，陳某明所訴行為系江陽區(qū)政府未依法履行政府信息公開法定職責(zé)，原審法院將其認(rèn)定為未依法履行行政復(fù)議決定錯誤；（二）陳某明享有就江陽區(qū)政府未依法履行政府信息公開職責(zé)提起行政訴訟的權(quán)利，原審法院認(rèn)定本案不屬于行政訴訟受案范圍屬于適用法律錯誤。 本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案爭議焦點(diǎn)為陳某明在行政復(fù)議機(jī)關(guān)瀘州市政府作出行政復(fù)議決定后，被申請機(jī)關(guān)江陽區(qū)政府并未實質(zhì)履行行政復(fù)議決定，再次就同一請求提起行政訴訟是否符合行政訴訟受理條件。本案是否符合行政訴訟受理條件主要取決于以下方面: （一）從法律規(guī)定來看，當(dāng)事人就同一個行政行為尋求救濟(jì)，只能在行政復(fù)議與行政訴訟之間擇一而行之，而不得同時提出 《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條規(guī)定“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。”該規(guī)定對于行政訴訟和行政復(fù)議的選擇以當(dāng)事人自由選擇作為原則，法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)復(fù)議前置或者復(fù)議終局的情形除外，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為不服的，可以選擇向相應(yīng)行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，或者直接向人民法院起訴。這種自由選擇的立法模式充分尊重了行政相對人的意愿，但也應(yīng)遵循“行政復(fù)議與行政訴訟，當(dāng)事人應(yīng)擇一而行之”之原則。這一原則包括如下三個方面的內(nèi)容：一是不得對同一行政行為同時提起行政復(fù)議與行政訴訟；二是不得對己經(jīng)進(jìn)入行政訴訟程序的行政行為提起行政復(fù)議，亦不得對已經(jīng)進(jìn)入行政復(fù)議程序的行政行為提起行政訴訟；三是不得對己經(jīng)有行政訴訟結(jié)論的行政行為提起行政復(fù)議，亦不得對已經(jīng)有行政復(fù)議結(jié)論的行政行為提起行政訴訟。本案中，瀘州市政府已經(jīng)作出責(zé)令江陽區(qū)政府進(jìn)行答復(fù)的行政復(fù)議決定，江陽區(qū)政府卻未就信息有無、是否屬公開的范圍等實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行答復(fù)，陳某明再次就同一請求提起行政訴訟，不僅違反《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條的規(guī)定及立法精神，亦不符合人民法院行政訴訟受理條件。 同時，法律并未規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為后，當(dāng)事人還可以就原行政行為提起行政訴訟?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定“復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告”；《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十二條規(guī)定“行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為，是指復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的處理結(jié)果。”對于復(fù)議決定改變原行政行為的情形，法律規(guī)定可以復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告提起行政訴訟，而不得對原行政行為提起行政訴訟。本案中，瀘州市政府認(rèn)為答復(fù)主體不適格，責(zé)令江陽區(qū)政府重新進(jìn)行答復(fù)的復(fù)議決定事實上已經(jīng)對江陽區(qū)政府先前的答復(fù)予以了否定評價。陳某明如不服該行政復(fù)議決定，可以瀘州市政府作為被告就其作出的行政復(fù)議決定依法提起行政訴訟，而其繞過行政復(fù)議決定，徑直以同一訴請再次提起行政訴訟等同于起訴原行政行為，并無法律依據(jù)。 （二）有關(guān)法律對于行政機(jī)關(guān)不履行行政復(fù)議決定的救濟(jì)路徑進(jìn)行了明確規(guī)定 《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十一條第三款規(guī)定，行政復(fù)議決定一經(jīng)送達(dá)，即發(fā)生法律效力。作為復(fù)議機(jī)關(guān)的下級機(jī)關(guān)的被申請人，應(yīng)當(dāng)在收到?jīng)Q定書之后履行復(fù)議決定。“履行”是指采取措施，實施復(fù)議決定的內(nèi)容。被申請人履行復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定，是該機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，且行政機(jī)關(guān)是上級領(lǐng)導(dǎo)下級，即使被申請人對復(fù)議決定有不同意見，亦應(yīng)按行政復(fù)議決定的內(nèi)容辦理，然后再以合適的方式（如報告、請示等）向上級表示不同意見，不可以采取置之不理或者故意違背的態(tài)度。為了保證行政復(fù)議決定的履行，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十二條規(guī)定，被申請人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定。被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行。“不履行”是指明確表示不能執(zhí)行復(fù)議決定或者不予理睬復(fù)議決定的內(nèi)容，仍然按照自己的原來意愿去辦理，或者仍然堅持原行政行為；“無正當(dāng)理由拖延履行”則是指被申請人堅持自己的意見不立即采取措施執(zhí)行行政復(fù)議決定。對無正當(dāng)理由延緩履行復(fù)議決定或者不履行的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)可以依照該規(guī)定，責(zé)令被申請人履行復(fù)議決定；如果復(fù)議機(jī)關(guān)或上一級行政機(jī)關(guān)對被申請人沒有采取責(zé)令限期履行措施的，申請人也可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院有關(guān)執(zhí)行的司法解釋向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。故對于江陽區(qū)政府不履行瀘州市政府行政復(fù)議決定的行為，瀘州市政府或者有關(guān)上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行，陳某明無需就同一請求另行提起本案行政訴訟，否則容易引起行政訴訟與行政復(fù)議在實踐中的銜接混亂。 （三）陳某明徑直提起本案行政訴訟亦不符合行政行為效力理論 在行政法學(xué)中，行政行為效力和效力內(nèi)容是兩個不同的法律概念。行政行為效力是指行政行為在成立后，若非為無效，依其外形和內(nèi)容可產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)影響相對人，原行為機(jī)關(guān)，以及其他組織與人員的作用力。而行政行為的效力內(nèi)容，視其行為所依據(jù)的法律規(guī)范、所針對的行政事項及行為的內(nèi)容等方面的不同而不盡相同。在德國，行政行為效力以存續(xù)力為主，它包括形式存續(xù)力（不可爭訴性）與實質(zhì)存續(xù)力（不可變更性）；此外，行政行為效力還包括構(gòu)成要件效力、確認(rèn)效力和執(zhí)行力。在日本，行政行為效力內(nèi)容分為公定力、拘束力、不可爭力、不可變更力和執(zhí)行力。在我國，行政行為效力內(nèi)容分為確定力、拘束力、公定力和執(zhí)行力等。根據(jù)行政行為的穩(wěn)定性功能、拘束性或賦權(quán)性功能以及實現(xiàn)性功能，行政行為效力內(nèi)容包括以下三方面的內(nèi)容： 一是行政行為的穩(wěn)定性功能要求行政行為所規(guī)制的內(nèi)容具有穩(wěn)定性，不得朝令夕改，從而形成行政行為的“確定力”。確定力分為形式確定力和實質(zhì)確定力。前者又叫不可爭力，它是基于體現(xiàn)法治的安定性原則的期限制度而產(chǎn)生的，該效力的實質(zhì)在于為了保持行政行為的穩(wěn)定性，在法定救濟(jì)期限屆滿后，行政行為具有不可訴請撤銷性；而后者指的是行政行為一經(jīng)作出，作出該行為的行政機(jī)關(guān)原則上不得隨意變更行政行為，強(qiáng)調(diào)行政行為的有限“變更禁止”。所以，行政行為的實質(zhì)確定力又被稱為不可變更力。本案中，瀘州市政府作出責(zé)令江陽區(qū)政府進(jìn)行答復(fù)的復(fù)議決定，在當(dāng)事人未于法定期限內(nèi)提起行政訴訟的情況下，具有形式確定力或者不可爭力，這種形式確定力或者不可爭力決定了江陽區(qū)政府未依法進(jìn)行答復(fù)，構(gòu)成實質(zhì)上的不履行行政復(fù)議決定，應(yīng)當(dāng)屬于生效法律文書是否得到執(zhí)行的問題，陳某明不宜再次就同一請求提請行政訴訟，否則容易形成相互矛盾的法律文書，損害國家機(jī)關(guān)的權(quán)威及公信力。 二是行政行為的拘束性或賦權(quán)性功能要求行政行為所規(guī)制的內(nèi)容約束所有人（尤其是相關(guān)組織及人員），要求其必須服從，并以此為依據(jù)作出行為，或者以作為或不作為方式讓他人行使權(quán)利，從而形成行政行為的“既決力”。既決力，類似于法院判決的“既判力”，是指行政行為一經(jīng)作出或者生效，其具體內(nèi)容對相關(guān)組織及人員產(chǎn)生的法律上的約束效力，相關(guān)組織及人員必須遵守和服從?！跋嚓P(guān)組織及人員”的范圍，不僅限于行政行為的相對人與關(guān)系人以及作出行政行為的行為機(jī)關(guān)，還包括原行為機(jī)關(guān)以外的其他行政機(jī)關(guān)與法院，甚至包括一般公眾。本案中，瀘州市政府作出責(zé)令江陽區(qū)政府進(jìn)行答復(fù)的復(fù)議決定作為具有既決力的行政行為，不僅拘束行政復(fù)議申請人陳某明和復(fù)議被申請人江陽區(qū)政府，還拘束人民法院，排除人民法院對本案的管轄權(quán)，人民法院受理本案則屬于違反“一事不再理”原則。 三是行政行為的實現(xiàn)性功能要求行政行為所規(guī)制的內(nèi)容具有實現(xiàn)性，在該行為無法實施之時，擁有要求得到實現(xiàn)的能力，從而形成行政行為的“實現(xiàn)力”。行政行為所規(guī)則的內(nèi)容要加以實現(xiàn)，必須在相關(guān)主體不按照“既決力”進(jìn)行活動之時，或者對該行政行為不遵守或承認(rèn)之時，有關(guān)組織及個人具有依據(jù)法律以各種方式（甚至包括強(qiáng)制方式）加以實現(xiàn)的效力。本案中，瀘州市政府已經(jīng)作出責(zé)令江陽區(qū)政府進(jìn)行答復(fù)的復(fù)議決定，江陽區(qū)政府未依法進(jìn)行答復(fù)，構(gòu)成實質(zhì)上的不履行行政復(fù)議決定，陳某明有權(quán)依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十二條的規(guī)定尋求救濟(jì)，而無需舍近求遠(yuǎn)再次就同一請求提起行政訴訟，故其提起本案訴訟亦缺乏訴的利益。 綜上，陳某明就同一請求在已選擇行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)且有復(fù)議決定的情況下，再次徑直提起本案行政訴訟，不僅違反了“一事不再理”原則及缺乏訴的利益，亦不符合行政行為效力理論。故陳某明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下： 駁回陳某明的再審申請。 審判長 楊科雄 審判員 李智明 審判員 李德申 二〇一八年三月二日 法官助理曹巍 書記員諶虹蓉 |
|
|
