2024年4月2日，上海市政府發(fā)布修正后的《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（以下簡稱實施細則），我們以實施細則為主線，結合筆者經手的司法案例，談談“公房”征收的那些事。

“公房”也就是公有住房、公租房，國家或集體所有的公有房屋，國家或者集體將房屋以較低的租金出租給承租人使用，目的是保障公民基本生活居住?！肮俊笔且粋€獨具歷史意義的概念，是我國解放后由于歷史原因而形成的一種城市房屋形態(tài)。對城市新一代居民來說比較陌生。但是，在北京、上海等一線城市仍保持著一定存量，有關公房拆遷補償利益分配的糾紛時有發(fā)生。

在公房廣泛存在的年代，由于居住條件普遍緊張，公房內常常還住著承租人的直系親屬，甚至非直系親屬，這些人可能一直住在公房內，或臨時在公房內住過，或隨著成年或經濟條件變好，搬出公房但戶口可能仍在公房內，或者為享受征收福利又將戶口遷回至公房。那么，在公房被征收時，哪些人可以得到補償呢？那就是公房承租人和共同居住人。

根據《實施細則》第二十三條（征收補償協(xié)議主體的確定），房屋征收補償協(xié)議應當由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人簽訂；被征收人、公有房屋承租人以征收決定作出之日合法有效的房地產權證、租用公房憑證、公有非居住房屋租賃合同計戶，按戶進行補償；被征收人以房地產權證所載明的所有人為準，公有房屋承租人以租用公房憑證、公有非居住房屋租賃合同所載明的承租人為準。

《實施細則》第四十四條（居住房屋征收補償所得的歸屬和安置義務），征收居住房屋的，被征收人取得貨幣補償款、產權調換房屋后，應當負責安置房屋使用人；公有房屋承租人所得的貨幣補償款、產權調換房屋歸公有房屋承租人及其共同居住人共有。

由《實施細則》規(guī)定可知，公房的補償主體為租用公房憑證記載的承租人及共同居住人，按戶進行補償。每一租用公房憑證視為一戶。如果同一公房內有兩個戶口簿，在符合《關于公有居住房屋變更、分列租賃戶名的若干規(guī)定》規(guī)定的分戶條件的情況下，可以向出租人申請，出租人與各申請人分別建立租賃關系，并按規(guī)定重新計算租金、換發(fā)《租用居住公房憑證》。取得《租用居住公房憑證》的可以按照單獨一戶，在房屋征拆中單獨活動補償，獨立按照困難戶認定標準認定居住困難戶并獲得相應補貼。

1、共同居住人概念

《實施細則》第五十一條：共同居住人，是指作出房屋征收決定時，在被征收房屋處具有常住戶口，并實際居住生活一年以上（特殊情況除外），且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人。

“共同居住人”需要同時符合這三個條件：

A.作出房屋征收決定時，在被征收房屋處具有常住戶口。

這要求不但有上海市常住戶口，還不是落戶在被征收的公房內。

B.在被征收公房內實際居住滿一年以上。

這個條件涉及一個我們常說的“空掛戶口”問題，也就是那些戶口在公房內，但無法被認定為“同住人”的人員?？諕鞈艨诘娜?，在公房內沒有居住利益，當然也不應得到征收補償或分得安置房?！翱諕鞈艨凇比藛T包括兩類情況：一是居住不滿一年的情況；二是居住滿一年但是在外有房且居住不困難的人。

C.且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人。

此處“無其他住房”是僅限于福利性質取得的房屋，包括原承租的公有房屋、計劃經濟下分配的福利房、自己部分出資的福利房，房款的一半以上系用單位的補貼所購買的商品房，公房被拆遷后所得的安置房（包括自己少部分出資的產權安置房），以及按公房出售政策購買的產權房等。

他處雖有住房但居住困難的情況，是指在他處房屋內人均居住面積不足法定最低標準的情況。上海市高級人民法院發(fā)布《房屋征收補償利益分割民事糾紛研討會會議紀要》（2020）進一步認定：“居住困難”是指在他處房屋內人均居住面積不足法定最低標準的情況。法定最低標準面積的認定，應按照房屋調配當時的公房政策所規(guī)定“居住困難”的面積標準?！?/span>

2、被認定為同住人的特殊情形

上海市高級人民法院《關于房屋動拆遷補償款分割民事案件若干問題的解答》有下列情形之一的人，也視為同住人：

（1）具有本市常住戶口，至拆遷許可證核發(fā)之日，因結婚而在被拆遷公有住房內居住的，即使居住未滿一年，也視為同住人。但其在該處取得拆遷已補償款后，一般無權再主張本市其他公房拆遷補償款的份額；

（2）一般情況下，在本市無常住戶口，至拆遷許可證核發(fā)之日，因結婚而在被拆遷公有住房的居住滿五年的，也視為同住人，可以分得拆遷補償款；

（3）在按拆遷公有居住房屋處有本市常住戶口，因家庭矛盾、居住困難等原因在外借房屋住，他處也未取得福利性房屋的；

（4）房屋拆遷的，因在服兵役、讀大學、服刑等原因，戶籍被遷出被拆公有居住房屋，且在本市他處也沒有福利性房屋的。

3、不能被認定為“共同居住人”的特定情形

根據上海市高級人民法院《關于房屋動拆遷補償款分割民事案件若干問題的解答》，有下列情形之一的人，不能被視為同住人，無權分得公有居住房屋拆遷貨幣補償款：

（1）將本來享有的他處公有住房權利（本解答第二條所列的住房困難的情況除外）予以處分，居住在被拆公有居住房屋的；

（2）獲得單位購房補貼款后已有能力購房而不購房，仍居住在被拆公有居住房屋的共同居住人；

（3）已在本市他處公有房屋拆遷中取得貨幣補償款。

根據《實施細則》第二十七條的規(guī)定，征收居住房屋的，應當根據不同情況，按照本細則規(guī)定給予公有房屋承租人以下補償、補助：

（一）被征收房屋的房地產市場評估價格；

對公有房屋承租人的補償金額計算公式為：評估價格×80%。

（二）價格補貼；

價格補貼=評估均價×補貼系數×被征收房屋的建筑面積。補貼系數不超過0.3，具體標準由區(qū)人民政府制定。

（三）特定房屋類型的套型面積補貼；

被征收房屋屬于舊式里弄房屋、簡屋以及其他非成套獨用居住房屋的，按照本細則規(guī)定增加套型面積補貼。套型面積補貼按照房屋征收決定作出之日合法有效的房地產權證、租用公房憑證計戶補貼，每證補貼面積標準不超過15平方米建筑面積，具體標準由區(qū)人民政府制定。

上述規(guī)定中的（一）、（二）、（三）合稱房屋價值補償，即俗稱的“三塊磚”。

（四）居住困難戶的保障補貼；

居住困難的被征收人、公有房屋承租人應當向所在區(qū)住房保障機構提出居住困難審核申請，并提供相關證明材料。

《實施細則》第三十一條規(guī)定，按照上海市經濟適用住房有關住房面積核定規(guī)定以及本條第二款規(guī)定的折算公式計算后，人均建筑面積不足22平方米的居住困難戶，增加保障補貼，但已享受過經濟適用住房政策的除外。增加的保障補貼可以用于購買產權調換房屋。

保障補貼=折算單價×居住困難戶人數×22平方米-被征收居住房屋補償金額。（“折算單價”是區(qū)政府定期公布的一個每平米單價，實際會參考房屋征收范圍內使用的政府定價的產權調換房屋的價格而確定）

首先，需要澄清的是，“居住困難戶”是一個獨立于公房征收體系之外的概念，和上述第三部分提到的認定“同住人”的第三個條件中：“他處有房但居住困難”中所說的“居住困難”，并不是同一個概念。

“居住困難戶”實際上是一個歷史悠久的名詞，最早出現(xiàn)在上海1991年頒布的住房改革政策中，一直以來被用于認定居住條件較差的人員，以便給與政策傾斜，如申請廉租房或經濟適用房等。居住困難的認定主要看人均居住面積，這個面積標準也歷經住房制度改革以及經濟逐年增長的大潮，從最早的人均3.5平方米，增長到現(xiàn)在的人均15平方米，人均面積的詳細算法可參考《上海市共有產權保障住房申請對象住房面積核查辦法》（滬房規(guī)范〔2019〕17號）。

根據該核查辦法，對“居住困難戶”的認定，只看人均居住面積，而并不考慮其實際居住時長；而且，認定“居住困難戶”時當然會考慮其名下的商品房，這也與上述第三部分認定同住人“他處有房但居住困難”時不考慮商品房的思路，有著明顯區(qū)別。這種區(qū)別，反映了在房屋征收和住房保障兩種不同語境下，立法者對“居住利益”的不同考量。

（五）搬遷費和臨時安置費。

臨時安置費和搬遷費的具體標準由區(qū)人民政府制定。

對按期簽約、搬遷的被征收人、公有房屋承租人，房屋征收部門應當給予獎勵，具體獎勵標準由各區(qū)人民政府制定。

《關于房屋動拆遷補償款分割民事案件若干問題的解答》第九條規(guī)定的分配方式為承租人、同住人之間，一般遵循一人一份，均等分割的原則取得拆遷補償利益。

兩種有例外情況：

（一）有下列情況之一的，可以酌情多分；

1、承租人或同住人屬于年老體弱，缺乏經濟來源，且按均分所得的補償款，無法購得房屋保證其正常生活的；

2、承租人或同住人在取得公房承租權時額外支付過較多款項的；

3、對公房內居住的未成年人實際承擔監(jiān)護義務的。

對在公房內居住的未成年人實際承擔監(jiān)護義務的人，可以就該房屋的拆遷補償款適當多分。承租人或同住人允許他人未成年子女在自己承租的公房內居住的，一般可認定為屬于幫助性質，并不當然等于同意該未成年人取得房屋的權利份額。因此，在這種情況下，該未成年人無權主張分割房屋拆遷補償款，除非其能夠證明其居住權并非基于他人的幫助而取得。

當事人對該未成年人入住的相關問題另有約定的，依約定處理。

（二）屬于本市兩處以上公房承租人的，其對各處被拆遷公房的補償款均有權主張分割。

當簽訂公房租賃的人戶口遷離本市或者死亡時，需要及時按照法定程序辦理公房變更租賃戶名的手續(xù)，否則，在公房征遷時可能無法保障征遷利益。

比如在徐某永與上海北外灘物業(yè)管理有限公司共有糾紛一案中，徐某永認為原公房承租人1963年去世后，僅有其一人居住使用，并按時繳納租金。數十年來，物業(yè)管理單位收取徐某永繳納的租金，應視為其認可了徐某永承租人地位。在房屋拆遷時，其應作為公房承租人拆遷利益。而上海市高級人民法院（2019）滬民申819號民事裁定 書中認為：“公有住房承租權應以法定程序取得，徐某永在原承租人去世后，并未通過法定程序取得承租人地位，其支付房租始終以原承租人的名義，故據此無法確立其承租人地位。系爭房屋直至被征收前登記的承租人仍為郁滿棠，而徐某永戶籍并不在此處，也不是原承租人的直系親屬，不具備成為新承租人的條件。根據《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》的規(guī)定，共同居住人是指在做出房屋征收決定時，在被征收房屋處具有常住戶口，并實際居住生活一年以上(特殊情況除外)，且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人。徐某永在系爭房屋被征收時在該房屋內無戶籍，也不實際居住，他處已另行獲得過公房分配，不符合同住人條件，故對徐某永要求獲得系爭房屋征收利益補償的訴訟請求不予支持”。

（一）公房變更租賃戶名應當符合下列條件：

1.承租人與本處有本市常住戶口的共同居住人協(xié)商一致要求變更租賃戶名的；

2.承租人戶口遷離本市，本處有本市常住戶口的共同居住人協(xié)商一致要求變更租賃戶名的；

3.承租人死亡，其生前在本處有本市常住戶口的共同居住人協(xié)商一致要求變更租賃戶名的；

4.承租人死亡，其生前在本處無共同居住人的，其生前具有本市常住戶口的配偶與直系親屬協(xié)商一致要求變更租賃戶名的。

（二）承租人死亡或戶口遷離本市，出租人受理公房變更租賃戶名申請后，經審核符合政策規(guī)定但當事人協(xié)商不一致的，按下列順序確定承租人：

a. 原承租人的配偶；

b. 原承租人的子女（按他處住房情況，本處居住時間長短；本處無本市常住戶口的共同居住人的，按他處住房情況）；

c. 原承租人的父母；

d. 其他人（按他處住房情況，本處居住時間長短；本處無本市常住戶口的共同居住人的，按他處住房情況）。

（三）在當事人就變更公房承租戶名無法達成一致意見時，公房管理方有權指定。

近30年來上海市動遷征收補償標準及相關政策不斷演變，從1991年一直持續(xù)到了2001年“數人頭”，即拆遷居住房屋應安置人口，以拆遷公告公布之日拆遷范圍內常住戶口為計算標準；發(fā)展到“數磚頭”，即只參考被拆遷房屋的面積來計算補償標準”。后來上海市政府于2006年出臺了《上海市房屋拆遷面積標準房屋調換應安置人口認定辦法》也就是我們常說的61號令上海動遷政策再一次加入“戶口因素”，從純粹的“數磚頭”轉向“數磚頭+數人頭”模式。

隨著改革的不斷完善，上海市政府在2009年開始重新試點探索更好的舊改方案“數磚頭+托底保障”安置政策，實現(xiàn)“陽光動遷”，公開公正公平。公房征收補償制度體系，隨著歷史的推進，從簡單變得復雜，復雜的背后反映的是征收補償制度體系的日益完善和精細，本文從“空掛戶口”和“居住困難戶”這普通百姓容易困惑，甚至專業(yè)人員都不時“云里霧里”的兩個難點概念入手，簡要勾勒出公房征收補償制度體系的基本框架。但筆者也要強調，真正在司法實踐中，對“空掛戶口”、“居住困難戶”的認定，還要更加復雜，裁判者還會有更多需要考量的因素和價值。因而，我們建議，在遇到此類糾紛時，應尋求經驗豐富的律師協(xié)助，并盡可能地向法官陳述完整事實，方便法官作出更好、更公正的判決，從而維護自己應有的權益。

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