裁判要旨

　　對(duì)答復(fù)或通知等程序性行為的可訴性認(rèn)定，要從行政機(jī)關(guān)是否具有法定的答復(fù)或者通知的義務(wù)、答復(fù)或者通知行為是否僅僅構(gòu)成行政行為的中間性程序和答復(fù)或者通知行為是否構(gòu)成行政決定的構(gòu)成要件三個(gè)方面進(jìn)行考量。

　　【案情】

　　坐落于福建省龍海市海澄鎮(zhèn)前厝村后厝土地一塊（面積173.25平方米），1985年由原告蔡某建房使用。蔡某于2008年4月向被告龍海市自然資源局申請(qǐng)土地使用權(quán)登記，同年5月10日取得《集體土地使用權(quán)證》（以下簡(jiǎn)稱《土地證》）。2018年11月，被告工作人員發(fā)現(xiàn)蔡某的身份證與其于2008年4月向被告申請(qǐng)土地使用權(quán)登記時(shí)提供的身份證不一致，被告遂于同年11月30日對(duì)該本《土地證》立案復(fù)查。2019年1月22日龍海市公安局開具證明認(rèn)定蔡某申請(qǐng)土地確權(quán)登記時(shí)提交的身份證系偽造。同年2月20日，被告作出《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書注銷通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求蔡某自接到通知之日起30個(gè)工作日內(nèi)，主動(dòng)將涉案《土地證》繳交到龍海市行政服務(wù)中心不動(dòng)產(chǎn)登記窗口辦理注銷，逾期不主動(dòng)繳交，將依法予以公告注銷、廢止。因2019年2月20日作出的《通知》援引法律錯(cuò)誤，被告又于2019年3月28日重新作出《通知》，認(rèn)定蔡某所取得的涉案《土地證》無(wú)效，要求蔡某自接到通知之日起15個(gè)工作日內(nèi)，主動(dòng)將該《土地證》繳交到龍海市行政服務(wù)中心登記窗口辦理注銷，逾期不主動(dòng)繳交，將依法予以公告注銷、廢止。蔡某對(duì)上述兩份《通知》不服提起訴訟，請(qǐng)求判令撤銷上述兩份《通知》。

　　【裁判】

　　福建省漳浦縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)規(guī)定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（六）行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為……”第六十九條第一款第（八）項(xiàng)規(guī)定：“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：……（八）行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的……”根據(jù)上述法律規(guī)定和行政訴訟法理論上的行政行為成熟原則，對(duì)于行政程序中的對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)未產(chǎn)生實(shí)際影響的過程性、階段性行政行為，司法權(quán)不應(yīng)過早介入進(jìn)行司法審查，以免破壞行政權(quán)行使的獨(dú)立性、完整性。本案中，被告作出兩份《通知》，告知原告自行前往不動(dòng)產(chǎn)登記窗口辦理注銷，這是被告依照職權(quán)在行政執(zhí)法過程中實(shí)施的階段性行為，是整個(gè)行政處理行為的一個(gè)環(huán)節(jié)，兩份《通知》對(duì)原告的合法權(quán)益未產(chǎn)生實(shí)際影響。且從法律法規(guī)規(guī)定的程序來(lái)看，可能對(duì)原告產(chǎn)生實(shí)際影響的應(yīng)是原告未按《通知》所載自行辦理注銷后行政機(jī)關(guān)最終作出的行政處理等行政行為，而非行政過程性行為。原告針對(duì)這兩份《通知》提起訴訟，不屬于行政訴訟的受案范圍，裁定駁回了原告的起訴。

　　裁定書送達(dá)后，雙方均未上訴，現(xiàn)裁定已發(fā)生法律效力。

　　【評(píng)析】

　　本案涉及行政通知行為的可訴性問題。行政通知行為是行政機(jī)關(guān)以公開的方式告知公眾特定事項(xiàng)的行政行為，通知行為因針對(duì)的事項(xiàng)不同而具有不同的法律性質(zhì)，其是否可訴應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。筆者認(rèn)為，對(duì)答復(fù)或通知等程序性行為是否具有可訴性的認(rèn)定，主要需考察以下三個(gè)因素：

　　1.考察行政機(jī)關(guān)是否具有法定的答復(fù)或者通知的義務(wù)。如果行政機(jī)關(guān)具有作出答復(fù)或者通知的義務(wù)，且該答復(fù)或者通知行為對(duì)行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或者消滅產(chǎn)生影響的，應(yīng)當(dāng)屬于可訴的行為；如果行政機(jī)關(guān)沒有作出答復(fù)或者通知的法定義務(wù)，且該答復(fù)或者通知對(duì)行政關(guān)系的產(chǎn)生、變更或者消滅未產(chǎn)生影響的，則屬于事實(shí)行為，屬于不可訴行政行為。

　　2.考察答復(fù)或者通知行為是否僅僅構(gòu)成行政行為的中間性程序。如果構(gòu)成行政行為的中間性程序，則一般屬于不可訴的行為。例如，在行政處罰案件中，對(duì)違法行為人的“處罰前告知”，又或者對(duì)于符合聽證條件的，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)。這里的“告知”與“通知”均只是行政處罰程序中的一個(gè)中間性程序，不具備可訴性。

　　3.考察答復(fù)或者通知行為是否構(gòu)成行政決定的構(gòu)成要件。一般情況下，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)必須通過一定的書面形式體現(xiàn)出來(lái)，該書面文件則有答復(fù)或者通知的含義，此時(shí)答復(fù)或者通知行為僅構(gòu)成行政決定的一個(gè)要件，并不具有獨(dú)立性和可訴性，對(duì)于這種答復(fù)或者通知行為不服的，實(shí)際上是對(duì)行政決定不服，應(yīng)當(dāng)以該行政決定為訴訟標(biāo)的提起行政訴訟。

　　具體到本案，根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第二十一條規(guī)定，涉案的《通知》作出之后，不論最后是原告自行去辦理注銷登記亦或是被告依法公告注銷原告的《土地證》，被告均應(yīng)向原告核發(fā)登記證明。本案中可訴的行政行為則是被告后續(xù)作出的注銷登記行為，而涉案的兩份《通知》僅是被告辦理注銷登記之前的一個(gè)中間性行為，并未給原告設(shè)定權(quán)利、加負(fù)義務(wù)，顯然不具有可訴性。

　　本案案號(hào)：（2019）閩0623行初74號(hào)