【原】出臺(tái)20年的《行政許可法》條款，終于接軌地方實(shí)踐 | 住所登記系列（十）

注冊助手 2024-10-10 發(fā)布于黑龍江

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辦了營業(yè)執(zhí)照之后，在登記住所之外的地方經(jīng)營，要不要辦營業(yè)執(zhí)照？

這個(gè)事情看似簡單，但居然成了登記管理領(lǐng)域長期模糊的問題。

一、無照經(jīng)營問題幾十年的誤區(qū)

有人認(rèn)為，在登記住所以外經(jīng)營要另辦營業(yè)執(zhí)照，典型的就是一些地方登記機(jī)關(guān)對(duì)住所在城區(qū)，但倉庫、貨場在郊區(qū)的經(jīng)營者予以處罰。比如在那段時(shí)期內(nèi)，一些煤炭經(jīng)營者就深有體會(huì)。

也有人認(rèn)為，在登記住所以外經(jīng)營應(yīng)當(dāng)辦“一照多址”，在營業(yè)執(zhí)照上加一個(gè)地址。

公眾號(hào)較早前發(fā)布的案例 83 無照經(jīng)營怎么查？這是一份高院認(rèn)定的“鐵案”一文，在“鐵案”一次用的就是引號(hào)，這份高院案例其實(shí)談不上是“鐵案”，反而存在一定爭議。在無照經(jīng)營的認(rèn)定上，無論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，以至于律師界，都存在不同認(rèn)知。

實(shí)際上，我國的營業(yè)執(zhí)照登記，在法律意義上是一地辦照，全國經(jīng)營的概念。法理上，一般的主體在一個(gè)地方辦理營業(yè)執(zhí)照后，可以在任何地方經(jīng)營，只要通過登記的住所能夠找到其主要辦事機(jī)構(gòu)或主要經(jīng)營場所。如其行業(yè)等另有規(guī)定的除外。

我國《行政許可法》第四十一條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可，其適用范圍沒有地域限制的，申請(qǐng)人取得的行政許可在全國范圍內(nèi)有效。”

這一規(guī)定從2004年開始就明確了“一地許可，全國有效”的原則，但很遺憾，一直沒有很好地落實(shí)到登記實(shí)踐中。跨轄區(qū)經(jīng)營或本轄區(qū)異地經(jīng)營，可能會(huì)被登記機(jī)關(guān)的監(jiān)管部門要求辦理新的營業(yè)執(zhí)照或者分支機(jī)構(gòu)營業(yè)執(zhí)照。

筆者在平日與各地同事們交流中，經(jīng)常舉的例子就是大慶油田的例子，大慶油田的油井?dāng)?shù)以萬計(jì)，都是生產(chǎn)經(jīng)營場所，這些油井分布在多個(gè)市縣區(qū)，如果設(shè)一個(gè)固定的生產(chǎn)經(jīng)營場所就要辦一個(gè)執(zhí)照，就太離譜了。

同理的，其他經(jīng)營主體的多個(gè)車間，多個(gè)倉庫，也沒必要視為無照經(jīng)營。

二、《行政許可法》接軌地方登記立法實(shí)踐

可喜的是，在住所登記方面，《行政許可法》在出臺(tái)20年后，又煥發(fā)了新的生命力。

2024年9月27日，上海市第十六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議決定對(duì)《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》作出修改：

其中一項(xiàng)是將第三十一條第五款修改為：本市登記的經(jīng)營主體可以在登記住所以外開展經(jīng)營活動(dòng)，無需向市場監(jiān)管部門申請(qǐng)辦理經(jīng)營主體登記備案手續(xù)；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。企業(yè)需要辦理增加經(jīng)營場所備案的，可以向原辦理登記的市場監(jiān)管部門申請(qǐng)辦理。

這一條款在筆者首次見到在省級(jí)地方立法層面對(duì)經(jīng)營主體異地經(jīng)營不屬于違法的明確規(guī)定，完美闡述了《行政許可法》20年前的“一地許可，全國有效”原則，且更明確為“一地登記，全市經(jīng)營”。只是因立法機(jī)關(guān)是上海市人大，因此該法規(guī)僅適用上海市范圍內(nèi)。除此之外，條例同時(shí)也保留了可以自愿辦理增加經(jīng)營場所備案的渠道。

三、更早的歷史痕跡

在2004年《行政許可法》之前，1993年《公司法》就規(guī)定“公司以其主要辦事機(jī)構(gòu)所在地為住所?！?，這意味著公司可以有多個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，除了主要辦事機(jī)構(gòu)，還可以有次要辦事機(jī)構(gòu)，但《公司法》并未要求公司對(duì)次要辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行定義，也沒有要求必須登記。

原國家工商局時(shí)期的文件也體現(xiàn)著“一地辦照，全國經(jīng)營”的精神?！秶夜ど绦姓芾砭株P(guān)于企業(yè)法人持原登記機(jī)關(guān)營業(yè)執(zhí)照在異地從事經(jīng)營活動(dòng)有關(guān)問題的答復(fù)》（工商企字［1996］第233號(hào)）中規(guī)定，“就《請(qǐng)示》中所提及案件看，對(duì)江蘇江陰市飛天石油化工公司以自己名義在西寧從事石油制品購銷活動(dòng)按'無照經(jīng)營’處理缺乏法律依據(jù)?！?/span>

由上述文件可見，企業(yè)法人可以在異地以自己名義經(jīng)營，這并非無照情形。但其如果該公司西寧分公司名義經(jīng)營，或者西寧市飛天石化公司名義經(jīng)營則涉嫌另一種違法行為了。

后期，國家工商行政管理總局的工商企字［2000］第203號(hào)文件對(duì)上述文件中“進(jìn)一步研究”的問題做出了實(shí)質(zhì)上的規(guī)定“企業(yè)在其住所以外地域用其自有或租、借的固定的場所設(shè)點(diǎn)從事經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其企業(yè)類型，辦理相關(guān)的登記注冊?！币馑际侵灰皇恰霸O(shè)點(diǎn)經(jīng)營”，就不用辦營業(yè)執(zhí)照。

關(guān)于什么是“設(shè)點(diǎn)經(jīng)營”具體界定上也要結(jié)合實(shí)際情況具體分析，而且上述文件業(yè)已廢止，在本文研究這一詞語已無太大意義。

直到2004年，國務(wù)院法制辦公室《對(duì)〈關(guān)于提請(qǐng)解釋〈中華人民共和國行政許可法〉有關(guān)適用問題的函〉的復(fù)函》（國法函〔2004〕293號(hào)）：法律、行政法規(guī)規(guī)定的取得有關(guān)行政許可的條件、標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是全國統(tǒng)一的。只要申請(qǐng)人取得的行政許可的適用范圍依法沒有地域限制，被許可人在一個(gè)地方取得了行政許可，就可以在全國范圍內(nèi)從事被許可的活動(dòng)，無需在其他地方再次申請(qǐng)同一行政許可或者目的相同的行政許可。

這也是對(duì)“一地許可，全國經(jīng)營”原則的重申。

同時(shí)，國務(wù)院法制辦也預(yù)留了口子，即因企業(yè)自身需要辦理分支機(jī)構(gòu)或投資設(shè)立其他主體，就要辦理營業(yè)執(zhí)照了。在這份文件中，國務(wù)院法制辦解釋的精神是自愿而非法定義務(wù)。至此，《行政許可法》及其解釋確定了“一地許可，全國經(jīng)營”的原則。

20年后的今天，上海市人大立法確定“經(jīng)營主體可以在登記住所以外開展經(jīng)營活動(dòng)，無需向市場監(jiān)管部門申請(qǐng)辦理經(jīng)營主體登記備案手續(xù)”，是《行政處罰法》精神的再次閃耀。

四、異地經(jīng)營的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

在幾十年前，因?yàn)楸O(jiān)管能力所限，監(jiān)管范圍受限于全靠兩條腿的人工巡察方式。因此我們設(shè)定了管轄制度，不在該轄區(qū)登記，則該轄區(qū)無法監(jiān)管其經(jīng)營情況。

實(shí)際上，對(duì)跨地區(qū)經(jīng)營的情況，因?yàn)殡y以認(rèn)定，也確實(shí)沒有嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，很多地方多年沒有辦理過無照經(jīng)營案件。

隨著執(zhí)法裝備和各類技術(shù)的發(fā)展，我們已經(jīng)具備了更高的監(jiān)管能力，因此，我們期待在上海市出臺(tái)規(guī)定，明確允許經(jīng)營主體不備案經(jīng)營場所之后，更多的地方能夠推出同類規(guī)定，為經(jīng)營主體降低更多的制度性成本與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。