2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》首次提出構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。2017年，黨的十九大報(bào)告提出要將“國(guó)土空間用途管制”和“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”作為生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。自2018年自然資源部組建以來(lái)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制成為“兩統(tǒng)一”的核心職責(zé)之一，構(gòu)建全域、全要素、全流程國(guó)土空間用途管制制度體系是時(shí)代所需，更是現(xiàn)實(shí)所盼，是深化自然資源管理體制改革以及落實(shí)國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手，對(duì)完善國(guó)土空間治理體系和提升治理能力現(xiàn)代化水平意義重大。當(dāng)前，“三區(qū)三線”劃定工作已全面完成，各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃陸續(xù)批復(fù)，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)探究國(guó)土空間用途管制制度體系構(gòu)建框架，健全關(guān)鍵制度，明確實(shí)施路徑，推進(jìn)規(guī)劃有效實(shí)施，十分緊迫且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 

為建立健全國(guó)土空間用途管制制度體系，從國(guó)家到地方相繼開(kāi)展了一系列理論研究和試點(diǎn)實(shí)踐，在分區(qū)準(zhǔn)入、管制規(guī)則、審批路徑、信息化管理等方面取得了一定成效。相關(guān)研究主要集中在以下方面：①國(guó)外國(guó)土空間管控或用途管制經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和借鑒；②國(guó)土空間用途管制基本內(nèi)涵、制度變遷、轉(zhuǎn)型方向和制度體系的基礎(chǔ)性研究；③不同區(qū)域、不同類型國(guó)土空間的用途管制規(guī)則、制度；④管制分類分區(qū)、空間準(zhǔn)入規(guī)則、規(guī)劃許可、糾錯(cuò)機(jī)制等關(guān)鍵技術(shù)方法。通過(guò)既有研究，在國(guó)土空間用途管制的內(nèi)涵、體系構(gòu)建思路、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等方面形成了一定的共識(shí)，但系統(tǒng)的具體的核心管制規(guī)則、關(guān)鍵制度建設(shè)及制度實(shí)施路徑的研究討論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。本文結(jié)合地方實(shí)踐，分析國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)要求和地方現(xiàn)實(shí)困境及發(fā)展訴求，從增強(qiáng)實(shí)施性、操作性入手，重構(gòu)國(guó)土空間用途管制理論框架，剖析國(guó)土空間用途管制關(guān)鍵內(nèi)容，針對(duì)關(guān)鍵制度提出具體實(shí)施路徑，在分析“為什么管”的基礎(chǔ)上，側(cè)重回應(yīng)“管什么”“怎么管”的問(wèn)題，為建立健全實(shí)施型國(guó)土空間用途管制制度體系提供參考。

國(guó)土空間用途管制制度構(gòu)建訴求

1.1　回應(yīng)三大要求

1.1.1　健全生態(tài)文明建設(shè)制度體系、著力推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的時(shí)代要求

生態(tài)文明制度建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容和不可分割的有機(jī)組成部分，這一性質(zhì)是由中國(guó)特色社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求決定的。黨的全會(huì)十九屆四中明確提出，“加快建立健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度”是完善和發(fā)展生態(tài)文明制度體系的關(guān)鍵任務(wù)之一。黨的報(bào)告二十大擘畫了以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖，深刻闡述了中國(guó)式現(xiàn)代化的中國(guó)特色和本質(zhì)要求，這對(duì)國(guó)土空間用途管制制度體系建設(shè)提出更高更新的要求。以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，落實(shí)好對(duì)所有國(guó)土空間的分區(qū)分類用途管制，為生態(tài)文明建設(shè)提供高品質(zhì)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局成為重要任務(wù)。

1.1.2　推動(dòng)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的治理要求

在自然資源部門“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)中：第一項(xiàng)統(tǒng)一職責(zé)即國(guó)家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行管理，行使占用、使用、收益和處分的權(quán)利，是所有者意義上的權(quán)利；第二項(xiàng)統(tǒng)一職責(zé)即國(guó)家對(duì)所有國(guó)土空間范圍內(nèi)的自然資源進(jìn)行監(jiān)管，體現(xiàn)的是管理者意義上的權(quán)力。不管是行使所有者職責(zé)，還是管理者職責(zé)，都需要以國(guó)土空間規(guī)劃為基本依據(jù)，遵循國(guó)土空間用途管制的基本要求，既包括對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)配置、處置的監(jiān)督和制約，也包括對(duì)集體所有自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的引導(dǎo)及監(jiān)督。國(guó)土空間用途管制既是推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，也是有效監(jiān)督、約束開(kāi)發(fā)利用行為的關(guān)鍵抓手。

1.1.3　實(shí)現(xiàn)自然資源要素優(yōu)化配置、探尋服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展新路徑的發(fā)展要求

國(guó)土空間承載著所有人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，國(guó)土空間用途管制是建構(gòu)底線約束與激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是推動(dòng)自然資源要素配置供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的邏輯起點(diǎn)。為更好地支撐及服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，需強(qiáng)化相關(guān)“高質(zhì)量發(fā)展保障部門”的使命和擔(dān)當(dāng)，持續(xù)健全國(guó)土空間用途管制規(guī)則，系統(tǒng)化推進(jìn)自然資源要素與人口、資金、創(chuàng)新等的協(xié)調(diào)配置，注重重大戰(zhàn)略的空間響應(yīng)，通過(guò)空間準(zhǔn)入、用途轉(zhuǎn)用等手段，引導(dǎo)資源要素向重大戰(zhàn)略承載區(qū)域、重大項(xiàng)目?jī)A斜，既保障量的合理增長(zhǎng)，又把牢質(zhì)的高效提升，充分發(fā)揮國(guó)土空間用途管制在統(tǒng)籌發(fā)展和安全以及推進(jìn)重大項(xiàng)目落地、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、“放管服”改革等方面的關(guān)鍵作用，以項(xiàng)目建設(shè)、優(yōu)勢(shì)區(qū)域引領(lǐng)帶動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

1.2　破解兩個(gè)難題

1.2.1　破解“管什么”的問(wèn)題

一是管制范圍再梳理。當(dāng)前，涉及多要素、立體化使用、多功能復(fù)合利用的項(xiàng)目越來(lái)越多，海陸規(guī)劃邊界、地下空間、河口邊界等管制范圍亟待明確界定標(biāo)準(zhǔn)，因此需對(duì)相關(guān)管制范圍進(jìn)行梳理。二是管制對(duì)象再明確。當(dāng)前功能空間、規(guī)劃分區(qū)、規(guī)劃地類與管制分區(qū)的邏輯關(guān)系尚未完全厘清，以功能空間、規(guī)劃分區(qū)還是規(guī)劃地類進(jìn)行管制仍有待探索，傳統(tǒng)的管制對(duì)象和管制思路不能滿足部分項(xiàng)目建設(shè)“系統(tǒng)性、綜合性審批”的訴求，因此需進(jìn)一步明晰管制對(duì)象和管制思路。

1.2.2　破解“怎么管”的問(wèn)題

一是空間準(zhǔn)入要求需盡快明確。生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)空間管控區(qū)域的管制仍需細(xì)化，各地“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”管制方式的實(shí)施路徑尚未完全統(tǒng)一。例如，越來(lái)越多的城市推進(jìn)對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用和海域分層使用的探索，但目前缺乏地下空間、海域空間(特別是陸海交互區(qū))立體分層、分級(jí)準(zhǔn)入的相關(guān)規(guī)則。

二是用途轉(zhuǎn)換規(guī)則需盡快完善。非建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)換規(guī)則不健全，亟待探索農(nóng)用地向未利用地轉(zhuǎn)換的規(guī)則和路徑；建設(shè)用地轉(zhuǎn)為非建設(shè)用地，特別是轉(zhuǎn)為生態(tài)用地的，如何通過(guò)完善轉(zhuǎn)換規(guī)則充分發(fā)揮土地資源資產(chǎn)空間效應(yīng)和價(jià)值的路徑還不明確；在增量空間逐步減少的背景下，城鎮(zhèn)空間內(nèi)承擔(dān)生態(tài)功能的項(xiàng)目用地的用途轉(zhuǎn)換規(guī)則仍有待探索。

三是銜接機(jī)制亟待健全。這一方面體現(xiàn)在國(guó)土空間規(guī)劃與相關(guān)部門規(guī)劃成果的銜接上，如生態(tài)管控區(qū)域管制規(guī)則如何與生態(tài)環(huán)境部門“三線一單”銜接，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)保障建設(shè)項(xiàng)目的合理用地需求仍待探索；另一方面體現(xiàn)在與既有規(guī)劃成果的銜接上，用途管制如何與國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)、存量空間用途變更和審批(城市更新等)、詳細(xì)規(guī)劃銜接，以及留白區(qū)域管制等方面的要求不夠明晰。

1.3　解決一個(gè)需要

國(guó)土空間用途管制制度構(gòu)建是持續(xù)深化“放管服”改革的要求、破解地方發(fā)展困境的現(xiàn)實(shí)需要。近年來(lái)，自然資源部門在深入推進(jìn)“多審合一”“多證合一”改革的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了強(qiáng)化用地用海要素保障相關(guān)政策，并通過(guò)制定相應(yīng)的制度規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從計(jì)劃管理、用途分區(qū)、管制規(guī)則、用途轉(zhuǎn)用、行政審批等多個(gè)方面開(kāi)展了實(shí)踐探索，取得了顯著成效。新征程上，發(fā)展仍是第一要?jiǎng)?wù)。堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，在嚴(yán)守資源底線的前提下，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源可持續(xù)利用，強(qiáng)化自然資源要素保障，提高服務(wù)質(zhì)效，仍是當(dāng)前自然資源工作的重點(diǎn)。在存量發(fā)展時(shí)代，要素需求和供給矛盾更加凸顯，國(guó)土空間用途管制急需精準(zhǔn)掌握地方發(fā)展的難點(diǎn)堵點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)管制對(duì)象再明確、管制規(guī)則再清晰、用途轉(zhuǎn)換規(guī)則再完善、銜接機(jī)制再健全，優(yōu)化實(shí)施路徑，提高審批效能，實(shí)現(xiàn)與宏觀政策的協(xié)同發(fā)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

國(guó)土空間用途管制“四分”思路和實(shí)施策略

2.1　國(guó)土空間用途管制“四分”思路

國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)的根本目的是解決無(wú)序、過(guò)度、分散開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)破壞等問(wèn)題，堅(jiān)持山水林田湖草沙生命共同體理念。與傳統(tǒng)空間管制手段相比，國(guó)土空間用途管制以可持續(xù)發(fā)展為根本價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)底線約束和彈性發(fā)展，更具整體性、系統(tǒng)性，具有空間管控和空間治理雙重功能。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，國(guó)土空間用途管制制度既要體現(xiàn)精準(zhǔn)性、剛性，又要體現(xiàn)引領(lǐng)性、彈性，需要盡快完善管制規(guī)則、優(yōu)化實(shí)施路徑，助推各項(xiàng)中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鑒于此，應(yīng)從管制目標(biāo)、主體、對(duì)象、內(nèi)容和機(jī)制等方面構(gòu)建國(guó)土空間用途管制基本框架。其中：自然資源主管部門承擔(dān)所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，即管制主體為各級(jí)自然資源主管部門；管制對(duì)象則包括全域、全類型、全要素，通過(guò)“分級(jí)、分區(qū)、分類、分步”的方式進(jìn)行管制，指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、能源勘采、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)、整治修復(fù)活動(dòng)等，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化國(guó)土空間格局、提升空間治理能力以及人與自然和諧共生的目標(biāo)。見(jiàn)圖1。

圖1　國(guó)土空間用途管制基本框架圖  

2.2　“統(tǒng)籌—傳導(dǎo)—落實(shí)”分級(jí)實(shí)施策略

2.2.1　分級(jí)管制總體思路

國(guó)土空間用途管制是保障國(guó)土空間規(guī)劃逐級(jí)落實(shí)全國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、確保三條控制線落地實(shí)施的關(guān)鍵，是管制對(duì)象逐步聚焦、管制重點(diǎn)逐步細(xì)化、管制手段和政策逐步具體化的過(guò)程，是“自上而下”引導(dǎo)及約束以及“自下而上”反饋的有機(jī)結(jié)合。其中：國(guó)家級(jí)和省級(jí)統(tǒng)籌是國(guó)土空間用途管制的基本前提，提供方向引導(dǎo)；市縣級(jí)傳導(dǎo)是傳遞國(guó)土空間管制措施和規(guī)則的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；鄉(xiāng)村級(jí)為實(shí)現(xiàn)管制措施的有效落地提供根本保障。

(1)國(guó)家級(jí)、省級(jí)側(cè)重宏觀尺度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。國(guó)家層面?zhèn)戎貐^(qū)域協(xié)調(diào)，堅(jiān)持全國(guó)“一盤棋”，落實(shí)“一帶一路”倡議以及長(zhǎng)三角一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和黃河高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略，加強(qiáng)區(qū)域和流域協(xié)調(diào)；空間資源分配向國(guó)家和省級(jí)戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)、中心城市等優(yōu)勢(shì)地區(qū)傾斜。省級(jí)層面?zhèn)戎厝轿唤y(tǒng)籌，在陸海等不同功能空間、地上地下不同維度、省市縣不同層級(jí)堅(jiān)持底線管制，完善管制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，突出“空間格局引導(dǎo)+重點(diǎn)區(qū)域底線剛性管制+制度運(yùn)行保障”。

(2)市縣級(jí)側(cè)重中觀尺度的功能管制。劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線，在此基礎(chǔ)上根據(jù)各地實(shí)際落實(shí)歷史文化保護(hù)控制線、重要基礎(chǔ)設(shè)施廊道控制線等，將這些控制線作為國(guó)土空間管制的基本邊界。在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)部，應(yīng)注重整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，強(qiáng)化功能分類管制，突出“功能引導(dǎo)+指標(biāo)剛性管制+名錄彈性管理”。

(3)鄉(xiāng)村級(jí)側(cè)重微觀尺度的用途(地類)管制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃是“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系中的第五個(gè)層級(jí)，是落實(shí)國(guó)家約束性要求、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村國(guó)土空間用途管制需要在與國(guó)土空間規(guī)劃體系聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化和完善。從“自上而下”傳導(dǎo)的角度來(lái)看，鄉(xiāng)村級(jí)國(guó)土空間用途管制主要包括“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村域—地塊”3個(gè)管制層級(jí)，鄉(xiāng)村級(jí)國(guó)土空間用途管制應(yīng)細(xì)化建設(shè)引導(dǎo)要求和管制規(guī)則，在用途管制的基礎(chǔ)上，突出空間形態(tài)、風(fēng)貌引導(dǎo)以及地塊、景觀設(shè)計(jì)，更注重可實(shí)施性、可操作性，突出“用途+邊界管制+形態(tài)風(fēng)貌引導(dǎo)”。

2.2.2　分級(jí)傳導(dǎo)內(nèi)容和路徑

國(guó)土空間治理和管制的意志與理念主要是通過(guò)“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系以不同方式逐級(jí)向下傳遞的，由此構(gòu)成國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的層級(jí)管理模式。然而，在傳導(dǎo)過(guò)程中，層級(jí)越多往往管制效力越弱，這給實(shí)現(xiàn)全域空間的有效管理帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。因此，明確分級(jí)傳導(dǎo)內(nèi)容并提出有效的傳導(dǎo)路徑，成為落實(shí)國(guó)土空間用途管制的重要前提和基礎(chǔ)。

國(guó)土空間用途管制對(duì)象包括全域、全要素、全類型，傳導(dǎo)內(nèi)容涉及用地規(guī)模、指標(biāo)等數(shù)量要素，也涉及地上建設(shè)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及空間布局等結(jié)構(gòu)性要素，以及資源利用效率、建筑高度/密度等建設(shè)強(qiáng)度和形態(tài)風(fēng)貌要素。為便于梳理，可將傳導(dǎo)內(nèi)容劃分為物質(zhì)(要素)、空間和權(quán)屬等3種，并以指標(biāo)和邊界為主要傳導(dǎo)媒介，通過(guò)剛性管控與彈性引導(dǎo)兩者相結(jié)合的方式傳導(dǎo)。見(jiàn)圖2。

圖2　實(shí)施型國(guó)土空間用途管制分級(jí)傳導(dǎo)內(nèi)容和路徑示意圖

從傳導(dǎo)內(nèi)容來(lái)看，物質(zhì)(要素)主要指附著于國(guó)土空間的各種自然資源要素，主要通過(guò)設(shè)定“指標(biāo)”來(lái)傳導(dǎo)，可以分為戰(zhàn)略性資源要素和其他資源要素：對(duì)于耕地、永久基本農(nóng)田等戰(zhàn)略性資源要素，通過(guò)設(shè)定約束性指標(biāo)來(lái)進(jìn)行剛性傳導(dǎo)；其他資源要素則根據(jù)層級(jí)差異來(lái)設(shè)定指標(biāo)。不同空間主要以“邊界”為媒介進(jìn)行傳導(dǎo)，針對(duì)重要生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間等，通過(guò)劃定三條控制線來(lái)進(jìn)行剛性傳導(dǎo)。權(quán)屬是附著在物質(zhì)(要素)和國(guó)土空間上的屬性，不同權(quán)屬類型在國(guó)土空間用途管控過(guò)程中體現(xiàn)了差異化的空間配置和價(jià)值，具有重要戰(zhàn)略意義、生態(tài)敏感度較高的資源(資產(chǎn))多通過(guò)剛性約束實(shí)現(xiàn)傳導(dǎo)；其他資源(資產(chǎn))及集體所有自然資源多通過(guò)彈性引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)傳導(dǎo)。

從管制層級(jí)來(lái)看，傳導(dǎo)內(nèi)容逐步細(xì)化。在國(guó)家級(jí)和省級(jí)尺度，構(gòu)建約束性指標(biāo)體系，在剛性指標(biāo)和邊界傳導(dǎo)的基礎(chǔ)上，突出主體功能布局引導(dǎo)，如陸海統(tǒng)籌、城市群、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展空間的布局引導(dǎo)等，同時(shí)側(cè)重于大江大河、國(guó)家公園、重要森林公園和濕地公園等全民所有自然資源(資產(chǎn))的底線管控。在市縣尺度，在落實(shí)國(guó)家約束性指標(biāo)、劃定三條控制線的基礎(chǔ)上，突出歷史文化保護(hù)和建設(shè)空間內(nèi)部管控，結(jié)合區(qū)域特色，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)內(nèi)部功能布局，實(shí)現(xiàn)居住、商業(yè)、產(chǎn)業(yè)等用地的合理布局，并預(yù)留留白區(qū)域以供彈性使用；通過(guò)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)定建筑高度、密度、容積率等，或引入城市景觀美學(xué)指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)空間形態(tài)和建筑風(fēng)貌的引導(dǎo)。在鄉(xiāng)村尺度，除了落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的剛性約束，突出村莊地區(qū)用途管控和引導(dǎo)，還要注重編制科學(xué)、合理、實(shí)用的村莊規(guī)劃，明確村莊發(fā)展邊界，對(duì)地塊用途以及建筑高度、建筑密度、色彩等進(jìn)行引導(dǎo)。

2.3　“分區(qū)準(zhǔn)入—用途轉(zhuǎn)用”分區(qū)、分類實(shí)施策略

2.3.1　分區(qū)準(zhǔn)入實(shí)施策略

生態(tài)空間以生態(tài)保護(hù)和修復(fù)為主，農(nóng)業(yè)空間以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村振興為主，城鎮(zhèn)空間以完善城鎮(zhèn)功能、提升公共服務(wù)水平和環(huán)境品質(zhì)為主?？傮w而言，需對(duì)國(guó)土空間分級(jí)分類制定用途管制規(guī)則和準(zhǔn)入要求(表1)。在城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。例如：生態(tài)控制區(qū)探索實(shí)行“名錄管理+約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”或“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；海洋空間探索實(shí)行“分類管理+用海準(zhǔn)入”的管制方式；地下空間探索實(shí)行“分區(qū)+準(zhǔn)入正(負(fù))面清單”的管制方式。分區(qū)(用海)準(zhǔn)入在遵循空間主體功能定位的基礎(chǔ)上，可采用正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，合理約束與引導(dǎo)開(kāi)發(fā)、建設(shè)、保護(hù)、修復(fù)行為。其中，正負(fù)面清單中具體項(xiàng)目開(kāi)發(fā)行為的約束規(guī)定要全面落實(shí)國(guó)家、省的法律法規(guī)以及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)政策要求，遵循自然資源部門三條控制線相關(guān)規(guī)定，綜合考慮生態(tài)環(huán)境、工信等部門提出的市場(chǎng)準(zhǔn)入和行業(yè)準(zhǔn)入要求。

表1　不同分區(qū)規(guī)劃管制策略

2.3.2　用途轉(zhuǎn)用實(shí)施策略

用途轉(zhuǎn)用是指相同空間內(nèi)或不同空間之間的不同用途的轉(zhuǎn)換規(guī)則。管制對(duì)象包括所有自然資源，主要涉及陸地的建設(shè)用地、耕地、林地、濕地，以及陸上水體、海域及礦產(chǎn)資源。為方便管理、體現(xiàn)管理制度的延續(xù)性，對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地等三大地類開(kāi)展用途轉(zhuǎn)用探索，主要包括農(nóng)用地內(nèi)部用途轉(zhuǎn)換、建設(shè)用地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出、農(nóng)用地與未利用地轉(zhuǎn)換等。

總體上，在城鎮(zhèn)空間內(nèi)(城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi))，用途轉(zhuǎn)用類型主要有農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為未利用地或建設(shè)用地內(nèi)部用途轉(zhuǎn)換。在城鎮(zhèn)空間外，按生態(tài)和農(nóng)業(yè)主導(dǎo)功能差異，主要涉及的用途轉(zhuǎn)用類型有農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、農(nóng)用地內(nèi)部用途轉(zhuǎn)換、建設(shè)用地轉(zhuǎn)為非建設(shè)用地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為未利用地等。見(jiàn)圖3。

圖3　規(guī)劃管制下用途轉(zhuǎn)用思路示意圖

2.4　“前端—中端—后端”分步實(shí)施策略

當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系逐漸明晰，國(guó)土空間用途管制作為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的重要保障，管控手段逐漸明晰，分步驟來(lái)看主要包括規(guī)劃總量管控、計(jì)劃管理、規(guī)劃管制(空間準(zhǔn)入)、用途轉(zhuǎn)用、糾錯(cuò)退出、監(jiān)督管理等。

其中，規(guī)劃總量管控是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間的統(tǒng)籌安排，突出底線管控。計(jì)劃管理主要指組織擬訂并實(shí)施土地、海洋等自然資源年度利用計(jì)劃，計(jì)劃管理是自然資源主管部門的重要職責(zé)，也是穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用、開(kāi)展國(guó)土空間管控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其需要強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的用地保障，加大存量盤活力度，穩(wěn)妥有序推進(jìn)土地計(jì)劃管理制度改革。規(guī)劃管制(空間準(zhǔn)入)和用途轉(zhuǎn)用是管制“中端”的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，分別在宏觀區(qū)域尺度(項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié))和微觀地塊尺度(用地審批環(huán)節(jié))發(fā)揮作用。糾錯(cuò)退出和監(jiān)督管理是管制“后端”的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)：糾錯(cuò)退出是針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題的及時(shí)糾偏，以推進(jìn)國(guó)土空間格局不斷優(yōu)化，有效提高國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用效率和質(zhì)量；監(jiān)督管理是國(guó)土空間管控有效落實(shí)的關(guān)鍵舉措，可理順管理流程，促進(jìn)管控有效傳導(dǎo)。見(jiàn)圖4。

圖4　國(guó)土空間用途管制分步實(shí)施流程圖

國(guó)土空間用途管制實(shí)施保障措施

3.1　管制制度再完善：聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)精準(zhǔn)發(fā)力

3.1.1　細(xì)化管制對(duì)象

以規(guī)劃地類(農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地等三大類)作為基本管制對(duì)象，基于“三調(diào)”、《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，厘清“功能空間—規(guī)劃分區(qū)—規(guī)劃地類”之間的邏輯關(guān)系，細(xì)化地類對(duì)應(yīng)關(guān)系表，形成用途管制分區(qū)地類兼容表，建立分級(jí)分類的管制分區(qū)體系。

3.1.2　推進(jìn)計(jì)劃管理改革

充分發(fā)揮總量管控的作用，優(yōu)化計(jì)劃管理模式，加大計(jì)劃指標(biāo)省級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。統(tǒng)籌考慮國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)任務(wù)，在現(xiàn)有土地利用年度計(jì)劃的基礎(chǔ)上，將林地、濕地等重要的生態(tài)資源使用和新增情況納入計(jì)劃管理范疇，探索構(gòu)建全要素自然資源計(jì)劃管理體系。

3.1.3　健全關(guān)鍵環(huán)節(jié)用途轉(zhuǎn)用制度

關(guān)鍵環(huán)節(jié)用途轉(zhuǎn)用主要包括農(nóng)用地內(nèi)部用途轉(zhuǎn)換、建設(shè)用地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出、農(nóng)用地與未利用地轉(zhuǎn)換等，借鑒試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善農(nóng)用地內(nèi)部差異化用途轉(zhuǎn)用、建設(shè)用地內(nèi)部混合復(fù)合利用項(xiàng)目用途轉(zhuǎn)用、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為未利用地等的轉(zhuǎn)用規(guī)則，探索“征轉(zhuǎn)分離”等政策的內(nèi)涵、適用范圍、實(shí)施路徑及可行性。

3.1.4　探索建立彈性留白制度

一方面，加強(qiáng)彈性制度設(shè)計(jì)，深化韌性空間理念在規(guī)劃編制和用途管制中的運(yùn)用，探索城鎮(zhèn)空間內(nèi)部、海域利用區(qū)的彈性管控制度。另一方面，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略留白資源的分類管制，研究臨時(shí)利用、嚴(yán)格管護(hù)、動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制以及規(guī)范啟動(dòng)使用程序等。

3.2　實(shí)施管理再規(guī)范：優(yōu)化審批流程，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)監(jiān)管

3.2.1　重塑行政審批流程

理順不同層級(jí)審批權(quán)限，建議國(guó)家繼續(xù)開(kāi)展建設(shè)用地審批權(quán)委托工作，以更好地發(fā)揮自然資源要素保障功能。同時(shí)，厘順省、市、縣之間縱向的審批事權(quán)關(guān)系以及橫向部門之間的審批事權(quán)關(guān)系。以深入推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一”“多證合一”改革為契機(jī)，按照“一類事項(xiàng)一個(gè)部門統(tǒng)籌、一個(gè)階段同類事項(xiàng)整合”的原則，簡(jiǎn)化并整合審批許可流程；健全農(nóng)用地轉(zhuǎn)為未利用地等相對(duì)應(yīng)的審批事項(xiàng)的實(shí)施流程。

3.2.2　完善預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制

采用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)，在全域國(guó)土空間信息化與數(shù)字化的基礎(chǔ)上，建立國(guó)土空間動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，對(duì)全域全要素國(guó)土空間進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。通過(guò)自然資源督察、數(shù)字化技術(shù)與指標(biāo)監(jiān)測(cè)相結(jié)合的方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用和用途管制實(shí)施中的問(wèn)題，并及時(shí)處理違法違規(guī)行為和活動(dòng)。

3.2.3　推進(jìn)數(shù)字化全流程管理

搭建國(guó)土空間用途管制信息系統(tǒng)，或?qū)⒂猛竟苤葡嚓P(guān)信息納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管理以及數(shù)據(jù)資源、功能應(yīng)用、管理機(jī)制等一體化整合，同時(shí)支撐跨區(qū)域協(xié)同治理和縱向傳導(dǎo)，以業(yè)務(wù)數(shù)字化來(lái)促進(jìn)管理的精細(xì)化。可借鑒南京市經(jīng)驗(yàn)，將重大項(xiàng)目、規(guī)劃配置、計(jì)劃管控、管制規(guī)則、實(shí)施監(jiān)管等信息納入管制信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目“規(guī)劃—計(jì)劃—審批—監(jiān)管”全生命周期監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間全域、資源全要素、業(yè)務(wù)全流程、項(xiàng)目全周期、風(fēng)險(xiǎn)防控全方位的“5全管理”。

3.3　探索研究再深化：強(qiáng)化政策供給，加大保障力度

3.3.1　強(qiáng)化政策支撐，保障鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

健全農(nóng)業(yè)空間用途管制規(guī)則及具體實(shí)施路徑，促進(jìn)用地審批與規(guī)劃許可業(yè)務(wù)的深度融合，提高審批質(zhì)效；切實(shí)解決農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、公共服務(wù)設(shè)施等用地難題；實(shí)施嚴(yán)格耕地用途管制，實(shí)行耕地“進(jìn)出平衡”；有序開(kāi)展綜合整治，將節(jié)余建設(shè)用地空間規(guī)模在市(區(qū))內(nèi)有償調(diào)劑所得資金全部用于鄉(xiāng)村建設(shè)；探索拓寬城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策適用范圍；完善工作機(jī)制，按照“誰(shuí)提出、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，對(duì)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目實(shí)行全要素、全過(guò)程的動(dòng)態(tài)聯(lián)合監(jiān)管。

3.3.2　創(chuàng)新建設(shè)用地轉(zhuǎn)為非建設(shè)用地的管制規(guī)則

適當(dāng)拓寬城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策適用范圍，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則，將復(fù)墾為耕地、園地、林地、草地等其他農(nóng)用地的用地納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行管理，并將其作為增減掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)，探索規(guī)劃期內(nèi)流量指標(biāo)歸還的可行性和具體操作路徑。

3.3.3　在特定區(qū)域探索農(nóng)用地轉(zhuǎn)為未利用地的實(shí)施路徑

通過(guò)實(shí)踐，嘗試界定農(nóng)用地轉(zhuǎn)為未利用地的類型范疇，細(xì)化轉(zhuǎn)用規(guī)則，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為水域、濕地、公園綠地等生態(tài)空間，如確需轉(zhuǎn)用的，需符合生態(tài)空間準(zhǔn)入要求。探索“征轉(zhuǎn)分離”的適用范圍、實(shí)施條件和辦理程序，嚴(yán)格落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”和“進(jìn)出平衡”；農(nóng)用地確需轉(zhuǎn)為生態(tài)用地的，應(yīng)依法辦理手續(xù)，不納入建設(shè)用地規(guī)模管理，不占用新增建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)，以有效保障生態(tài)用地合理需求，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

3.3.4　探索用途管制實(shí)施片區(qū)“綜合性審批”路徑

依據(jù)不同用途管制目標(biāo)，將國(guó)土空間劃分為不同片區(qū)，建立各區(qū)域的用途管制規(guī)則，在剛性管制要求的基礎(chǔ)上，提升管制的彈性和適應(yīng)性。例如，針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、大型線型基礎(chǔ)設(shè)施(含配套設(shè)施)建設(shè)項(xiàng)目區(qū)等特定實(shí)施片區(qū)，在符合國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的前提下，編制分區(qū)綜合管制方案，探索“綜合性審批”改革，將實(shí)施片區(qū)內(nèi)部分地類變更事項(xiàng)進(jìn)行一次性審批，明確審批內(nèi)容、方式、程序和權(quán)限等。同時(shí)，完善“審批—供應(yīng)—項(xiàng)目實(shí)施—監(jiān)管—驗(yàn)收”全流程，加強(qiáng)管制規(guī)則和制度供給。

結(jié)束語(yǔ)

構(gòu)建全域、全要素、全流程的國(guó)土空間用途管制制度體系是落實(shí)國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。隨著各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃陸續(xù)批復(fù)，強(qiáng)化用途管控，提升用途管制制度體系的實(shí)施性、操作性迫在眉睫。本文針對(duì)用途管制管制對(duì)象和范圍界定不夠明晰、核心管制規(guī)則尚不完善等問(wèn)題，解析了國(guó)土空間用途管制制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)需求，從解決“管什么、怎么管”的視角提出“分級(jí)、分區(qū)、分類、分步”的管制思路，并細(xì)化到地類管制層級(jí)，提出“統(tǒng)籌—傳導(dǎo)—落實(shí)”分級(jí)實(shí)施策略、“分區(qū)準(zhǔn)入—用途轉(zhuǎn)用”分區(qū)分類實(shí)施策略和“前端—中端—后端”分步實(shí)施策略。國(guó)土空間用途管制強(qiáng)調(diào)底線約束和彈性管控，更具有整體性、系統(tǒng)性，同時(shí)具有空間管控和空間治理雙重功能。為提升用途管制效能，需要加快推進(jìn)試點(diǎn)探索，盡快完善關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)體系、系統(tǒng)高效的運(yùn)作體系和創(chuàng)新有效的政策體系。

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規(guī)劃師雜志

作者 | 金志豐 張曉蕾  沈春竹 陳揚(yáng)  閔皓

    編輯排版    

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