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許多人心中都藏著一個“飛行旅行夢”，但因受限于低空管制政策，這個夢想難以實現(xiàn)。就在今年全國兩會期間，低空經(jīng)濟(jì)首次被寫入政府工作報告，并納入2024年國家培育新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的重點任務(wù)之一。這一發(fā)展導(dǎo)向，不僅為我國低空旅游新業(yè)態(tài)發(fā)展帶來歷史性機遇，也讓更多平凡人的飛行旅行夢想照進(jìn)了現(xiàn)實。
作者 | 無花果（三川匯文化產(chǎn)業(yè)作者、三川匯文旅體研究院研究員）編審 | 時光 編輯 | 半島 來源 | 三川匯文化產(chǎn)業(yè)（ID：schwhcy） 
低空經(jīng)濟(jì)是一種新興的綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)，它以通用航空飛行器為基礎(chǔ)，涵蓋了各類低空飛行活動，并且輻射帶動相關(guān)領(lǐng)域的融合發(fā)展。這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)對于第一，第二和第三產(chǎn)業(yè)都有著重要的作用，被認(rèn)為是未來經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。低空旅游作為低空經(jīng)濟(jì)的重要融合業(yè)態(tài)之一，通過“文化+航空”“旅游+航空”“體育+航空”等創(chuàng)新融合模式，能夠輻射帶動包括低空旅游航空器研發(fā)、低空旅游交通、低空旅游觀光、文化體育活動等低空旅游產(chǎn)業(yè)鏈的形成，推動文旅產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展。
2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要大力發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，明確了低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展地位。今年全國兩會期間李強總理在2024年政府工作報告中提出，實施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新工程，完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)，拓展應(yīng)用場景，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展。積極打造商業(yè)航天、低空經(jīng)濟(jì)等新增長引擎。這也是低空經(jīng)濟(jì)作為重要任務(wù)首次寫入政府工作報告。隨著低空經(jīng)濟(jì)納入國家重點發(fā)展目標(biāo)，標(biāo)志著低空旅游產(chǎn)業(yè)正迎來史上最好的戰(zhàn)略機遇期和黃金窗口期，一個新興旅游市場已經(jīng)呼之欲出。一、政策引導(dǎo)持續(xù)升級 我國低空旅游起步于20世紀(jì)90年代初，由S-76機型執(zhí)飛的八達(dá)嶺長城游覽開創(chuàng)了國內(nèi)低空旅游項目的先河。然而，受低空空域管理改革不夠充分、大眾消費理念尚未形成、相關(guān)配套設(shè)施不完善等因素影響，彼時的低空旅游未能形成穩(wěn)定的商業(yè)模式，也沒有長期的發(fā)展規(guī)劃。2014年8月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，首次提出鼓勵探索“低空飛行旅游”。在政策的引導(dǎo)下，一些通用航空公司開始嘗試開展通場條件下提供空中觀光服務(wù)。由于季節(jié)性突出、游客數(shù)量有限、空域航線限制以及政府噪音管制等多重原因，此類項目整體盈利能力有限，尚未形成可持續(xù)發(fā)展的模式。為推動低空旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2016年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出到2020年要建成500個以上通用機場，并覆蓋50%以上的5A級旅游景區(qū)。同年11月，國家旅游局聯(lián)合國家發(fā)改委、民航局、體育總局推出首批16個通用航空旅游試點項目，為低空旅游產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)提供了實踐樣本。
△促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)（制作：三川匯文化產(chǎn)業(yè)） 在一系列政策的引導(dǎo)下，我國低空旅游市場迎來了新的發(fā)展機遇。公開資料顯示，截至2017年底，國內(nèi)獲得空中游覽資質(zhì)的企業(yè)超過90家，全年實際投資突破100億元，同比增長90.2%。同樣，受低空空域尚未完全開放、運營審批程序繁瑣、通用機場覆蓋率較低等問題的限制，此時的低空旅游仍處于市場培育和產(chǎn)業(yè)布局階段。2017年3月，原國家旅游局聯(lián)合交通運輸部、國家鐵路局、中國民用航空局等六部門印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)交通運輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》提出，積極開展通用航空旅游試點，鼓勵重點旅游城市及符合條件的旅游區(qū)開辟低空旅游航線；推動通用機場建設(shè)，建設(shè)低空旅游產(chǎn)業(yè)園、通航旅游小鎮(zhèn)與飛行營地。由此，低空旅游培育有了更具實操性的方向。
△大力發(fā)展低空飛行旅游產(chǎn)品（制作：三川匯文化產(chǎn)業(yè)） 為了優(yōu)化低空旅游相關(guān)政策，交通運輸部自2018年起對《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》進(jìn)行了連續(xù)三年的修訂和完善，并于2020年發(fā)布了新版《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》。修訂后的規(guī)定對涉及低空旅游經(jīng)營范圍及活動進(jìn)行了大幅優(yōu)化，低空旅游也由此進(jìn)入了有序發(fā)展的階段。2021年3月，國家在“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中明確提出，要完善低空旅游等發(fā)展政策。2022年1月，國務(wù)院發(fā)布了《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，強調(diào)了完善低空旅游等發(fā)展政策，推動通用航空與旅游融合發(fā)展。同時，中國民航局發(fā)布的《“十四五”通用航空發(fā)展專項規(guī)劃》中也回應(yīng)，將推動低空旅游發(fā)展，支持文旅主管部門和地方政府構(gòu)建低空旅游網(wǎng)絡(luò)的措施。
△將低空旅游發(fā)展納入國家重點規(guī)劃（制作：三川匯文化產(chǎn)業(yè)） 2023年4月，文化和旅游部、交通運輸部、中國民用航空局六部門聯(lián)合開展交通運輸與旅游融合發(fā)展典型案例推薦遴選工作。其中，包括橫店“航空+影視+旅游”交旅融合、江西機場紅色旅游精品航線、鄂爾多斯機場“干支通、全網(wǎng)聯(lián)”交旅融合和張掖丹霞景區(qū)低空旅游等4個航空旅游案例分別入選全國首批交旅融合發(fā)展案例名單，標(biāo)志著我國低空旅游市場取得了實質(zhì)性的發(fā)展。
2014年低空旅游首次納入旅游業(yè)改革事項到2017年列入交旅融合發(fā)展任務(wù)，從2021年完善低空旅游政策首次寫入國家規(guī)劃再到2024年政府工作報告明確定調(diào)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過10年的漸進(jìn)式推進(jìn)和政策引導(dǎo)的不斷升級，為低空旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。二、發(fā)展現(xiàn)狀不及預(yù)期 近年來，在國家一系列政策引導(dǎo)下，低空旅游已經(jīng)成為各地政府和產(chǎn)業(yè)資本持續(xù)關(guān)注的新賽道，并在部分試點省市取得了階段性成效。然而，據(jù)三川匯文化產(chǎn)業(yè)（ID：schwhcy）分析，目前我國低空旅游市場發(fā)展不及預(yù)期，仍存在諸多亟待破解的現(xiàn)實問題。一是低空旅游規(guī)?？傮w偏小。據(jù)《2022年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》披露，截至2022年底，獲得通用航空經(jīng)營許可證的傳統(tǒng)通用航空企業(yè)661家（比上年底凈增62家）。其中，華北地區(qū)130家，東北地區(qū)48家，華東地區(qū)179家，中南地區(qū)150家，西南地區(qū)93家，西北地區(qū)37家，新疆地區(qū)24家。由于審批程序復(fù)雜，獲準(zhǔn)經(jīng)營低空旅游服務(wù)業(yè)務(wù)的企業(yè)占比不到20%。
二是通用機場旅游適飛度不高。根據(jù)《2022-2023中國通用航空發(fā)展報告》，截至2022年底，全國在冊管理的通用機場數(shù)量為399個，對重點景區(qū)景點覆蓋不足；通用航空在冊航空器總數(shù)3186架，其中民用直升機機隊規(guī)模為1037架；全年通用航空共計飛行121.9萬小時，而其中僅有1.8萬小時用于載客旅游飛行，占比不足1.5%。與全球通用航空飛行中低空旅游所占的50%左右相比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際平均水平。
三是低空旅游潛力釋放不足。目前，在我國通用航空消費領(lǐng)域中，低空游覽、娛樂飛行及運動飛行等應(yīng)用場景較為成熟。業(yè)內(nèi)保守估計，國內(nèi)低空旅游市場潛在客戶約有4億人次。然而，由于大眾消費市場尚處于起步階段，并且個體消費價格較高，僅有10%左右的低空旅游項目實現(xiàn)盈利。據(jù)中國民航局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2022年國內(nèi)參與空中游覽和航空運動的人數(shù)約為48萬人次，消費潛力釋放不足。
四是區(qū)域間同質(zhì)化競爭激烈。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2023年，我國已有13個省市相繼出臺支持發(fā)展低空旅游等新業(yè)態(tài)的政策措施，天津、西安、武漢、三亞、?？?、中衛(wèi)等100多個城市探索推出空中游覽項目。總體來看，由于低空旅游產(chǎn)品創(chuàng)新不足，區(qū)域間的低空旅游主要側(cè)重于空中觀光，導(dǎo)致嚴(yán)重的同質(zhì)化競爭。例如，三亞市目前約有20家航空公司提供空中游覽服務(wù)，也加劇了同城化的無序競爭。
△三亞鳳凰島觀光直升機停機坪（圖源：李學(xué)仕/攝） 五是低空旅游產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成。低空旅游產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)且粋€以低空旅游為核心的高度融合產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，涵蓋了低空交通、低空觀光、娛樂飛行體驗、地面靜態(tài)體驗及組合產(chǎn)品等業(yè)態(tài)。然而，就眼下的情況看，低空旅游市場的融合度依然較低，通航企業(yè)、旅游景區(qū)以及地方政府之間的合作仍顯表淺，尚未建立穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)鏈條與合作運營模式，導(dǎo)致低空旅游市場化程度不高，缺乏高品質(zhì)主題產(chǎn)品和客源市場支撐。
△低空旅游產(chǎn)業(yè)鏈思維拓展圖（制作：三川匯文化產(chǎn)業(yè)） 總體來看，我國低空旅游市場發(fā)展雖經(jīng)政策引導(dǎo)取得初步進(jìn)展，但仍面臨著規(guī)模偏小，通用航空企業(yè)數(shù)量不足；通用機場覆蓋不足，旅游服務(wù)使用率較低；消費潛力大但釋放有限，市場尚未成熟；同質(zhì)化競爭激烈，市場化程度不夠；產(chǎn)業(yè)鏈條單一，產(chǎn)品品質(zhì)不高等問題，需要引起各方高度重視。三、發(fā)展前景未來可期 我國擁有豐富的自然風(fēng)光和文化旅游資源，為低空旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了獨特的優(yōu)勢。同時，隨著發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)被提到國家新質(zhì)生產(chǎn)力的戰(zhàn)略高度，低空旅游將成為低空經(jīng)濟(jì)和文旅經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的重要組成部分，迎來史上最好的戰(zhàn)略機遇期和黃金窗口期。據(jù)測算，2023年國內(nèi)低空旅游經(jīng)濟(jì)規(guī)模接近500億元，2030年有望達(dá)到2000億元以上。那么，如何搶抓當(dāng)前政策發(fā)展新機遇，積極拓展旅游產(chǎn)業(yè)“海陸空”立體發(fā)展空間，推動低空旅游借勢“高飛”？三川匯文化產(chǎn)業(yè)（ID：schwhcy）結(jié)合研究分析認(rèn)為，當(dāng)前和未來一個階段，應(yīng)著力從以下四個方面發(fā)力。（一）聚焦“一個重點”，加快完善基礎(chǔ)設(shè)施。低空旅游最重要的基礎(chǔ)設(shè)施主體是通用機場和目的地的起落場，這不僅是布局發(fā)展低空旅游的重中之重，更是保障旅游飛行活動的必備條件。前文中提到，截至2022年全國在冊管理的通用機場數(shù)量僅有399個，且對重點景區(qū)景點通場覆蓋率不足，嚴(yán)重制約了低空旅游飛行半徑和時長，導(dǎo)致游客消費體驗和滿意度大幅降低。因此，針對低空旅游基礎(chǔ)設(shè)施的重要性以及存在的問題，加快完善基礎(chǔ)設(shè)施是推動低空旅游發(fā)展的關(guān)鍵一步。建議：進(jìn)一步加大通用機場建設(shè)力度，通過政府引導(dǎo)和資金支持，增加通用機場數(shù)量和完善布局，特別是要加強對重點景區(qū)的覆蓋，構(gòu)建起完善的起降場網(wǎng)絡(luò)，方便低空旅游線路的規(guī)劃和實施，促進(jìn)旅游資源的整合和共享。
△江蘇無錫丁蜀機場（圖源：無錫博報） （二）把握“兩個關(guān)鍵”，推動政策規(guī)劃落實。在推動低空旅游市場發(fā)展的過程中，貫徹政策規(guī)劃并簡化審批手續(xù)至關(guān)緊要。近年來，山西、江西、廣東、江蘇、山東、四川、陜西、湖南等重點省份，以及北京、上海、深圳、重慶等城市，在重點任務(wù)和政策規(guī)劃中均提出重點發(fā)展低空旅游新業(yè)態(tài)，然而規(guī)劃的具體實施卻步履維艱。同時，當(dāng)前“一站式”飛行審批機制尚未完善，飛行計劃申報渠道、飛行審批報備流程依然錯綜復(fù)雜。為此，建議：在推動規(guī)劃落實方面，各地政府及相關(guān)部門可通過設(shè)立專門工作組、完善政策法規(guī)、建立融資渠道等多種舉措，著力推進(jìn)重點規(guī)劃項目的早落地快推進(jìn)。在優(yōu)化營商環(huán)境方面，應(yīng)將推動實施“一站式”飛行審批機制置于首位，推動建立地方政府與軍方、民航空管部門以及通航企業(yè)之間的協(xié)同管理機制，爭取早日實現(xiàn)低空旅游飛行的“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一次辦結(jié)”。
△2018年阿勒泰冬季低空旅游航線首航儀式（圖源：中國日報網(wǎng)） （三）發(fā)力“三個環(huán)節(jié)”，延伸低空旅游鏈條。低空旅游行業(yè)貫穿著一、二、三產(chǎn)業(yè)，涵蓋了上中下游各個發(fā)展環(huán)節(jié)，具有“多領(lǐng)域、跨行業(yè)、全鏈條”特點。雖然我國各地已陸續(xù)開展了數(shù)量眾多的低空航空旅游項目，但仍然停留在單一的低空觀景模式上，在多類型低空旅游產(chǎn)品和行程方面發(fā)展不足，無法充分滿足不同層次消費者、包括大眾和高端客群的需求。因此，建議：從研發(fā)、市場和消費三個方面入手，以產(chǎn)品拓展和質(zhì)量提升為著力點拓展低空旅游產(chǎn)業(yè)鏈。在研發(fā)端，抓住國家發(fā)展低空旅游的戰(zhàn)略機遇，加大對適于低空旅游的專用航空旅游裝備的研發(fā)力度。在市場端，通用航空企業(yè)可以積極邀請文旅企業(yè)參與通用航空產(chǎn)品供需對接會等營銷推廣活動，促進(jìn)與低空旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。在消費端，結(jié)合當(dāng)?shù)匚拿}、山脈和水脈和城市等景觀特點，打造差異化的低空旅游產(chǎn)品。△圍繞三個環(huán)節(jié)拓展低空旅游產(chǎn)業(yè)鏈（制作：三川匯文化產(chǎn)業(yè)） （四）用好“四個成果”，強化示范引領(lǐng)作用。低空旅游作為我國新興產(chǎn)業(yè)之一，由于起步較晚，尚未形成相對成熟的產(chǎn)業(yè)體系。因此，在借鑒國外成功案例的同時，還應(yīng)進(jìn)一步梳理總結(jié)國家和地方層面近年來的探索實踐成果，通過試點示范成果引領(lǐng)低空旅游產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。建議：重點用好以下四個方面成果和經(jīng)驗。一是用好低空空域改革試點的成果。從2018年開始，國家陸續(xù)在湖南、江西、安徽、四川、海南等五省啟動低空空域改革試點項目。經(jīng)過多年的摸索實踐，已初步形成了低空空域開放、政策設(shè)計和配套設(shè)施建設(shè)等方面的成果。例如，湖南圍繞“1+13+N”通用機場骨架網(wǎng)，相繼建成或開工50個通用機場或臨時起降點，計劃開通30條低空旅游航線。二是用好試點項目和示范案例成果。2016年11月，國家旅游局聯(lián)合國家發(fā)改委、民航局、體育總局推出首批16個通用航空旅游試點項目，去年4月評選出了4個全國首批交旅融合（航空旅游）案例，這些生動的實踐為各地推動低空旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供借鑒范本。例如，甘肅張掖丹霞景區(qū)現(xiàn)有直升機2架、動力傘10架、熱氣球30只，短短幾年間已經(jīng)成為國內(nèi)外知名的低空旅游體驗?zāi)康牡亍?/span>△張掖七彩丹霞熱氣球嘉年華（圖源：通航信息） 三是用好重點區(qū)域創(chuàng)新政策成果。近年來，京津冀、大灣區(qū)、長三角在低空旅游領(lǐng)域發(fā)展上走在全國前列，北京、上海、廣東、江蘇、海南等重點省市出臺了一系列扶持政策，為其他地區(qū)完善本地政策措施提供了重要參考。例如，深圳形成低空經(jīng)濟(jì)“6+N”政策體系，帶動全市500多家涉及低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)進(jìn)入低空旅游領(lǐng)域。四是用好航空企業(yè)運營經(jīng)驗成果。近年來，各地通用航空企業(yè)積極構(gòu)建“航空+旅游+”產(chǎn)品體系，引入低空旅游項目，總結(jié)了一系列成功經(jīng)驗和領(lǐng)先的運營模式，對于加強市場主體培育、創(chuàng)新運營方式具有重要意義。例如，青海機場公司打造的空港房車營地、空港全球購、祁連空港牧場等6個空港產(chǎn)品就是一個很好的運營模式。結(jié)語 低空旅游作為一個潛力型新興產(chǎn)業(yè)，正處在史上最好的戰(zhàn)略機遇期和黃金窗口期。相信，隨著國家和地方政策措施持續(xù)向?qū)?、發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)體系豐富完善，未來我國低空旅游產(chǎn)業(yè)一定能夠飛得更高、飛得更遠(yuǎn)！
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