文僅供交流學(xué)習(xí) ，若侵犯到您的權(quán)益煩請告知，我們將立即刪除。

 案情

原告：段某某

被告：甲市市場監(jiān)督管理局

被告：甲市人民政府

 審判

一審法院認(rèn)為，《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！痹摲ǖ诙l第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！笨梢?，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益是行政訴訟的立法目的之一。當(dāng)事人行使行政訴權(quán)應(yīng)當(dāng)具有值得通過司法途徑予以保護(hù)的正當(dāng)利益，不得有惡意訴訟、無理纏訴以及其他違反訴訟誠信的行為，這是提起行政訴訟的起訴條件之一。本案雖是原告因?qū)Σ挥枋芾硇姓?fù)議申請決定提起的訴訟，但除本案以外，同一時(shí)間段內(nèi)又發(fā)生多起原告段某某向不同商家購買商品存在質(zhì)量問題向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)的案件，原告段某某認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或履行法定職責(zé)不到位，遂向相關(guān)行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，原告段某某不服行政復(fù)議，又向一審法院提起行政訴訟。原告段某某頻繁地向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)、申請行政復(fù)議，并頻繁提起行政訴訟，其行為已不具有保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)需要的正當(dāng)目的性，客觀上也導(dǎo)致了行政、司法等公共資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。綜上，原告段某某提起本訴存在主觀上濫用訴權(quán)的意圖，屬于法律所禁止的濫訴行為。依照《行政訴訟法》第一條、第二條第一款及《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》第六十九條第一款第十項(xiàng)、第三款之規(guī)定，裁定駁回段某某的起訴。

段某某不服一審裁定，向乙省高級人民法院上訴，請求撤銷一審裁定，支持其一審訴訟請求。

二審法院認(rèn)為，行政訴訟之立法目的，在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，但當(dāng)事人行使訴權(quán)并非不受任何約束，惡意訴訟、無理纏訴以及其他違反訴訟誠信的行為均為法律所禁止。一般來講，公民提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)以該訴訟能夠保護(hù)其自身合法權(quán)益為必要，應(yīng)當(dāng)具有值得通過司法途徑予以保護(hù)的正當(dāng)利益。本案段某某近年來在山西省范圍內(nèi)提起了數(shù)百起行政訴訟，多數(shù)案件依據(jù)的事實(shí)是其以購買商品存在問題為由進(jìn)行舉報(bào)，又以行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或履行法定職責(zé)不到位為由申請行政復(fù)議、信息公開，最后提起相關(guān)行政訴訟。關(guān)于段某某起訴的目的，其在（2017）行申363號申請?jiān)賹彴讣杏幸韵抡f明：“我的目的是監(jiān)督食藥局對舉報(bào)事項(xiàng)的處理是否合法，也能獲得獎勵”。二審法院全面、綜合考察段某某已提起的訴訟案件，其出于牟取個人私利的目的，在較短時(shí)間內(nèi)頻繁進(jìn)行舉報(bào)、申請復(fù)議、提起訴訟的行為，難以認(rèn)定為出于生產(chǎn)、生活或者科學(xué)研究等正當(dāng)需要，不具有保護(hù)合法人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之必要性，造成了司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，屬于法律禁止的濫訴行為。故原審法院對段某某起訴不予立案并無不當(dāng)。綜上，段某某的上訴請求不能成立。依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，裁定如下：駁回上訴，維持原裁定。

段某某仍不服，向最高人民法院申請?jiān)賹彙?/span>

最高人民法院認(rèn)為，段某某在乙省內(nèi)不同的經(jīng)營場所購買商品后，以購買的商品存在問題為由，反復(fù)多次以相同或者類似理由進(jìn)行舉報(bào)，繼而大量申請行政復(fù)議并提起行政訴訟，其提起的訴訟已逾百件。段某某的上述行為目的上已非救濟(jì)受損的合法權(quán)益，客觀上耗費(fèi)了大量的行政資源及司法資源，案涉投訴舉報(bào)行為不值得鼓勵。原審裁定駁回段某某的起訴，并無不當(dāng)。段某某的再審申請不符合《行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定駁回再審申請。

評析

一、投訴與舉報(bào)的辨析

投訴，一般是指權(quán)益被侵害者對涉案組織侵犯其合法權(quán)益的行為，向有權(quán)主體反映并要求處理，以救濟(jì)自身權(quán)利。舉報(bào)，一般是指公民或者單位依法行使其民主權(quán)利，向司法機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)和組織檢舉、控告違紀(jì)、違法或犯罪的行為。兩種行為具有相互交叉的情形，如侵犯權(quán)益的行為涉嫌違法違紀(jì)的，被侵權(quán)人為救濟(jì)自身權(quán)益進(jìn)行的投訴，也具有檢舉的實(shí)質(zhì)效果。事實(shí)上，投訴與舉報(bào)在實(shí)踐中通常被混用，當(dāng)事人在向行政機(jī)關(guān)表達(dá)訴求時(shí)，并未嚴(yán)格區(qū)分投訴與舉報(bào)之間的差別。但在市場監(jiān)督管理領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)將兩種行為予以區(qū)分對待。2020年1月1日起施行的《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》規(guī)定，本辦法所稱的投訴，是指消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭議，請求市場監(jiān)督管理部門解決該爭議的行為。通俗說就是消費(fèi)者要求市場監(jiān)管部門解決修理、更換、退貨、退款、賠償損失等民事訴求，投訴對應(yīng)行政調(diào)解程序；本辦法所稱的舉報(bào)，是指自然人、法人或者其他組織向市場監(jiān)督管理部門反映經(jīng)營者涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的行為，也就是任何人都可以要求市場監(jiān)管部門查處違法行為，舉報(bào)對應(yīng)行政執(zhí)法程序。市場監(jiān)管總局網(wǎng)監(jiān)司負(fù)責(zé)人就前述規(guī)定對投訴與檢舉進(jìn)行解讀，表明公眾可以同時(shí)主張民事訴求和查處違法行為，投訴材料客觀上也可能包含違法線索，市場監(jiān)管部門將按照法定程序區(qū)分處理，以全面履行市場監(jiān)管和消費(fèi)維權(quán)職能。

但是，在行政訴訟領(lǐng)域，司法機(jī)關(guān)對投訴與舉報(bào)的理解又不盡相同，尤其是與原告主體資格的關(guān)聯(lián)方面。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條第五項(xiàng)規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于舉報(bào)人對行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請人資格問題的答復(fù)》中規(guī)定，舉報(bào)人為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報(bào)相關(guān)違法行為人，要求行政機(jī)關(guān)查處，對行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服申請行政復(fù)議的，具有行政復(fù)議申請人資格。最高人民法院在（2019）最高法行申14230號行政裁定中認(rèn)為，投訴舉報(bào)分為“公益性質(zhì)的投訴舉報(bào)”和“涉己性質(zhì)的投訴舉報(bào)”，前者主要是涉及公益，與舉報(bào)投訴人自身合法權(quán)益沒有直接關(guān)系。但后者不同，舉報(bào)人為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報(bào)相關(guān)違法行為人，要求行政機(jī)關(guān)查處，舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)具備行政復(fù)議的主體資格。由此可見，在行政訴訟司法領(lǐng)域，人民法院并未將投訴舉報(bào)嚴(yán)格區(qū)分，而是根據(jù)當(dāng)事人提出主張的行為性質(zhì)，來判斷其是否具有原告主體資格。

綜上，在認(rèn)定行政相對人與投訴舉報(bào)案件的法定主體資格時(shí)，不應(yīng)拘泥于投訴與舉報(bào)稱呼之間的差異，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為的性質(zhì)來判斷，行為的性質(zhì)則需結(jié)合當(dāng)事人要求查處的事項(xiàng)以及進(jìn)一步的主張等作出判斷。不同主體可以根據(jù)自身的用語習(xí)慣賦予其特定的含義，區(qū)分的目的僅在于根據(jù)各自的習(xí)慣，快速進(jìn)行分類及作出處理。但在處理或評價(jià)法律問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)在同一語境或含義中。

二、投訴舉報(bào)人的原告主體資格認(rèn)定

無論當(dāng)事人為投訴人或舉報(bào)人，均有共同的表現(xiàn)即向行政機(jī)關(guān)提出進(jìn)行相關(guān)處理的主張。在其主張不能得到實(shí)現(xiàn)時(shí)，當(dāng)事人則可能進(jìn)一步申請行政復(fù)議及提起行政訴訟。

一般而言，投訴舉報(bào)的事項(xiàng)主要為其他主體的違法行為，投訴舉報(bào)的緣由包括兩類情形：侵犯其合法權(quán)益以及未侵犯其合法權(quán)益。

對于第一種情形，投訴舉報(bào)人通常可以直接依法向侵權(quán)主體主張權(quán)益。行政機(jī)關(guān)是否處理被投訴事項(xiàng)，并非導(dǎo)致投訴舉報(bào)人合法權(quán)益受損的直接原因。但是，若行政機(jī)關(guān)的處理可以減少合法權(quán)益的損失，包括使侵權(quán)人彌補(bǔ)損失或避免損失進(jìn)一步擴(kuò)大等，以及使侵權(quán)人為自身的侵權(quán)行為承擔(dān)不利后果，如依法給予行政處罰等，那么投訴舉報(bào)人可被認(rèn)定為與行政機(jī)關(guān)的處理行為具有利害關(guān)系。合法權(quán)益的損失，可以是已經(jīng)發(fā)生的損失，也可以是尚未發(fā)生但必然遭受的損失。需要注意的是，投訴舉報(bào)人所要求查處的侵權(quán)行為是否屬于事實(shí)以及是否違反法律規(guī)定，均屬于是否應(yīng)當(dāng)予以處理的實(shí)體問題即涉及投訴舉報(bào)事項(xiàng)是否成立，并不影響投訴舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)的處理行為之間的利害關(guān)系。

對于第二種情形，因投訴舉報(bào)人并不存在合法權(quán)益的損失，行政機(jī)關(guān)是否處理對其權(quán)利義務(wù)也不會產(chǎn)生直接的實(shí)際的影響。當(dāng)事人的投訴舉報(bào)行為，系行使憲法、法律賦予公民的控告檢舉或投訴舉報(bào)的權(quán)利，一般不認(rèn)定其與投訴處理行為具有利害關(guān)系。但是，在法律有明確規(guī)定的情況下，投訴舉報(bào)人也可能因其可以依法獲得的額外權(quán)益而與行政機(jī)關(guān)的處理行為具有利害關(guān)系，如法律規(guī)定舉報(bào)線索成立的，依法給予特定的行政獎勵。在此情形下，投訴舉報(bào)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未依法給予獎勵的，包括線索成立而未給予獎勵或獎勵不足的，以及認(rèn)定線索不成立不符合客觀事實(shí)而導(dǎo)致其未能獲得獎勵等，都可以依法就行政機(jī)關(guān)的查處行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

需要注意的是，行政獎勵與行政查處必須具有直接關(guān)聯(lián)，且由法律作出明確規(guī)定，兩個條件缺一不可。對于僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)查處，而未規(guī)定給予特定獎勵的，則仍要求投訴舉報(bào)人必須基于自身受損的合法權(quán)益，才能認(rèn)定具有利害關(guān)系。但也有例外情形，如沒有法律明確規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)自身允諾給予行政獎勵的，一般可推定其具有準(zhǔn)行政協(xié)議性質(zhì)，在符合行政獎勵情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)其承諾。在實(shí)體審查時(shí)，具體應(yīng)當(dāng)分兩種情形：若行政允諾不存在與上位法相抵觸的情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以兌現(xiàn)；若與上位法相抵觸的，相抵觸部分的行政允諾，人民法院則不能予以支持。但無論支持與否，都不能否定此類情形下投訴舉報(bào)人與行政查處行為的利害關(guān)系。

三、對濫用投訴舉報(bào)權(quán)的認(rèn)定及處理

按照前述判斷標(biāo)準(zhǔn)，本案的投訴舉報(bào)人段某某屬于第一種情形，即以其權(quán)益受到損害為由投訴舉報(bào)，一般應(yīng)當(dāng)肯定其利害關(guān)系。但三級人民法院最終都認(rèn)可裁定駁回的處理方式，正是本案的特殊之處，也是當(dāng)前市場監(jiān)督管理領(lǐng)域較為困擾的難題之一即濫用投訴舉報(bào)權(quán)。投訴舉報(bào)通常針對負(fù)面現(xiàn)象，目的在于糾正不當(dāng)行為，以救濟(jì)或彌補(bǔ)受損的合法權(quán)益，基于此可能獲得超出其受損權(quán)益部分的利益。反之則背離制度初衷，如在自身合法權(quán)益未受到損害的前提下，為了獲得超出自身合法權(quán)益之外的其他利益，主動與違法行為發(fā)生利害關(guān)系，并通過投訴舉報(bào)查處不當(dāng)行為實(shí)現(xiàn)其目的。前者系保護(hù)合法權(quán)益以避免遭受損失，而后者則主動尋求損失以追求獲得更多利益。

對于權(quán)利的濫用行為，行政機(jī)關(guān)與人民法院都已經(jīng)給予高度關(guān)注，并都在努力的嘗試予以規(guī)制，但因判斷標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識，客觀上也未制定明確的識別依據(jù)，而是以規(guī)范性文件的方式較為抽象地引導(dǎo)公眾正當(dāng)行使權(quán)利。盡管如此，在行政訴訟案件中，最高人民法院通過規(guī)定部分類型案件的處理方式，以形成處理權(quán)利濫用行為的法律精神。如在投訴舉報(bào)的行政訴訟案件中，當(dāng)事人一般提起不作為之訴，投訴舉報(bào)事項(xiàng)不能成立的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法判決駁回訴訟請求。但為了避免當(dāng)事人濫用投訴舉報(bào)權(quán)而不當(dāng)增加行政機(jī)關(guān)的應(yīng)訴負(fù)擔(dān)，對于行政機(jī)關(guān)明顯沒有查處法定職責(zé)的，人民法院可以將投訴舉報(bào)行為視為信訪性質(zhì)，依法直接裁定駁回起訴。前述處理的法律精神，同樣可以適用于濫用投訴舉報(bào)權(quán)的其他情形。實(shí)踐中，兩類情形都有大量濫用投訴舉報(bào)權(quán)的現(xiàn)象，且當(dāng)事人一般都通過一定的手段使其在形式上符合利害關(guān)系的條件，如為了獲得利害關(guān)系，故意多次選擇權(quán)益受損，或?yàn)榱双@得獎勵，主動大范圍收集相關(guān)違法線索。

按照前述判斷標(biāo)準(zhǔn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以及人民法院原則上都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)體審查及判決，但與此同時(shí)也將耗費(fèi)大量的行政及司法資源。因此，對于明顯具有濫用投訴舉報(bào)權(quán)的行為，不宜再按照正常投訴舉報(bào)的同樣標(biāo)準(zhǔn)予以對待。

筆者認(rèn)為，主要區(qū)別應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在舉證標(biāo)準(zhǔn)方面。因行政機(jī)關(guān)承擔(dān)保障良好社會秩序的法定職責(zé)，投訴舉報(bào)事項(xiàng)是否成立以及是否應(yīng)當(dāng)查處，主要證明責(zé)任在于行政機(jī)關(guān)。投訴舉報(bào)人的角色更多地在于提供線索，完成初步證明責(zé)任的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動啟動調(diào)查處理程序。但若線索過多，行政機(jī)關(guān)正常履行職責(zé)的能力將嚴(yán)重受到影響，不得不將無效線索進(jìn)行篩除。除投訴舉報(bào)事項(xiàng)明顯不能成立的線索之外，對于明顯偏離正常保護(hù)合法權(quán)益目的之線索，也可以探索納入無效線索范圍。認(rèn)定為無效線索的，則需要投訴舉報(bào)人承擔(dān)更高標(biāo)準(zhǔn)的舉證責(zé)任，否則行政機(jī)關(guān)可以依法簡單處理。如在違法事實(shí)是否存在的證明方面，要求提供更為確切的證據(jù)，提高證明標(biāo)準(zhǔn)，不再局限于初步證明程度。未達(dá)到較高標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)可以拒絕啟動調(diào)查處理程序，而是要求當(dāng)事人補(bǔ)充證據(jù)材料。在之后的行政復(fù)議或行政訴訟程序中，同樣可以借鑒相同標(biāo)準(zhǔn)，對當(dāng)事人的事實(shí)證明情況進(jìn)行審查，若所提供的證據(jù)材料不足以證明被投訴事實(shí)成立的，則可以從程序上對案件進(jìn)行處理。另外，即使行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出實(shí)體處理，在符合前述超出正常投訴舉報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院仍可以從程序上完成案件處理工作。

需要注意的是：其一，對于前述偏離正當(dāng)目的的判斷，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持審慎標(biāo)準(zhǔn)，即使同一當(dāng)事人多次投訴舉報(bào)，也應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)，慎重限制，不應(yīng)輕易否定其投訴舉報(bào)、申請復(fù)議以及提起訴訟的主體資格，僅限于特定情形：明顯超過合理次數(shù)，已經(jīng)對行政、司法資源造成巨大浪費(fèi)、投訴的事項(xiàng)明顯不成立，證據(jù)不足等。是否存在前述特定情形，應(yīng)當(dāng)建立在大量數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，這又需要在不同地域、不同層級范圍建立信息共享機(jī)制，以獲得有效的數(shù)據(jù)支持。

其二，即使當(dāng)事人已經(jīng)超出正常投訴舉報(bào)范圍，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)對投訴舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行受理，并對當(dāng)事人提交的證據(jù)材料進(jìn)行實(shí)體審查，根據(jù)審查結(jié)論再作出是否進(jìn)一步調(diào)查處理的決定。

其三，盡管其中可能存在為了獲得獎勵而進(jìn)行的投訴舉報(bào)，但只要未超過正常數(shù)量的范圍，也應(yīng)當(dāng)按照正常投訴舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行處理。這種獎勵必須是法定的、明確的，否則不能予以認(rèn)定。另外，對于特定領(lǐng)域或事項(xiàng)，為鼓勵社會公眾積極提供線索，法律明確規(guī)定沒有權(quán)益受損情形下提供有效線索且成立的，亦可以依法給予獎勵。同樣為避免線索過多，行政機(jī)關(guān)也可以參照超出正常數(shù)量范圍的投訴舉報(bào)進(jìn)行處理。

其四，前述方案屬于彌補(bǔ)制度漏洞的過渡之舉，系對行政機(jī)關(guān)職責(zé)的部分免除，對當(dāng)事人的投訴舉報(bào)權(quán)利作出一定范圍的限制，從制度完善角度出發(fā)，宜由賦予行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的法律依據(jù)作出規(guī)定，即由法律對明顯不合理的，提出特定的更嚴(yán)要求。

（執(zhí)筆人：章文英，最高人民法院）