摘要：大家開始關(guān)注棚戶區(qū)改造這件事是從李克強(qiáng)同志到遼寧把這項(xiàng)工作作為民生工程來抓，李克強(qiáng)同志擔(dān)任國(guó)務(wù)院總理后又把棚戶區(qū)改造工程在全國(guó)推開。而當(dāng)初棚戶區(qū)改造是從資源枯竭型城市起步的，并不是一帆風(fēng)順。

棚戶區(qū)調(diào)研，居民生活狀況堪憂

改革開放40周年可以說的故事非常多，這次我想專門談?wù)勎以趪?guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院振興東北辦”）負(fù)責(zé)的棚戶區(qū)改造工程，可能有些人不了解棚戶區(qū)改造整個(gè)故事的來龍去脈。

大家開始關(guān)注棚戶區(qū)改造這件事是從李克強(qiáng)同志到遼寧把這項(xiàng)工作作為民生工程來抓，李克強(qiáng)同志擔(dān)任國(guó)務(wù)院總理后又把棚戶區(qū)改造工程在全國(guó)推開。而當(dāng)初棚戶區(qū)改造是從資源枯竭型城市起步的，并不是一帆風(fēng)順。

2004年根據(jù)溫家寶總理的批示，由國(guó)務(wù)院振興東北辦牽頭，我具體負(fù)責(zé)資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作。我們跑了好多城市，伊春、白山、阜新都去了，印象最深刻的就是遼寧的撫順市。當(dāng)時(shí)撫順市委書記周忠軒向調(diào)研組介紹了煤炭資源枯竭的情況，特別強(qiáng)調(diào)了棚戶區(qū)的窘?jīng)r。調(diào)研過程中，我第一次親眼看到棚戶區(qū)就是在撫順。

當(dāng)時(shí)資源型城市面臨的問題很多，原來的資源枯竭了，比如說像撫順市的龍鳳煤礦、阜新市的海州煤礦，露天煤礦都枯竭了，造成了一系列的問題。其中突出的是采礦工人大量失業(yè)，依附于煤炭生產(chǎn)的下游企業(yè)也十分困難。職工生活困難的程度，周忠軒對(duì)我說，你想象不出來，2004年改革開放已經(jīng)20多年了，一些發(fā)達(dá)地區(qū)像珠海、深圳、上海、北京這些城市都已經(jīng)非常漂亮了。他帶著我們一行人，包括財(cái)政部、國(guó)資委，還有全國(guó)政協(xié)的同志去棚戶區(qū)調(diào)研。到了棚戶區(qū)，看到當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞵F(xiàn)狀，我們當(dāng)時(shí)的思想震動(dòng)很大，調(diào)研組有的同志在聽匯報(bào)時(shí)當(dāng)場(chǎng)就掉了眼淚。

當(dāng)時(shí)看到的情況確實(shí)觸目驚心：大概有14萬(wàn)人住在集中連片的棚戶區(qū)，這些棚戶區(qū)什么時(shí)候蓋的呢？大多都是上世紀(jì)50年代初蓋的那種很小的半地下的窩棚，還有一部分是日偽時(shí)期開礦時(shí)候蓋的。怎么這么多年沒改造呢？因?yàn)橐郧伴L(zhǎng)期堅(jiān)持的思想，就是“先生產(chǎn)后生活，先治坡后治窩”。當(dāng)然，在當(dāng)時(shí)條件下堅(jiān)持先生產(chǎn)后生活并沒有錯(cuò)，但對(duì)整個(gè)居民生活區(qū)的建設(shè)，包括住房供水供電、道路的修繕，欠賬非常嚴(yán)重。在撫順和白山兩市調(diào)研期間，前往礦區(qū)的沿途滿目瘡痍，破敗不堪，礦區(qū)沉陷嚴(yán)重，建筑年久失修。隨處都可以看到成片的棚戶區(qū)，擠住著大量居民，房屋破敗，面積狹小，供暖困難，道路泥濘，污水橫流，垃圾遍地……

改革開放以后，中央下放了不少工礦企業(yè)給省里面管理，省里面又下放給市里面，市里的財(cái)政根本支持不了那些資源接近枯竭的企業(yè)，雖然中央在財(cái)政上給了一定的支持，但也就夠發(fā)一點(diǎn)養(yǎng)老金和工資，對(duì)于整個(gè)棚戶區(qū)的改造和當(dāng)時(shí)生活基礎(chǔ)設(shè)施的改善，那些錢根本就不夠。

棚戶區(qū)主要是哪些人生活在里面呢？70%、80%以上是大集體職工和他們的家屬。我們?cè)谂飸魠^(qū)和學(xué)校老師、居民座談時(shí)了解到，煤礦枯竭以后，多數(shù)下崗職工到外面打工，有的女工的也到外面打工，很多孩子爸爸媽媽都不在身邊。所以在小學(xué)里你不能唱“世上只有媽媽好”——你要一唱，小孩兒哭成一片。

我們進(jìn)到棚戶區(qū)調(diào)研，周忠軒說，“我們不用造假，造假只能造一兩家，你就站這兒一看，這一片隨便你到哪戶去，看看他們家有什么東西，門開著你隨便看”。我們隨機(jī)去了不少職工家，家里面真是家徒四壁，我說小偷進(jìn)去都偷不著東西，就那么窮！有一個(gè)人當(dāng)場(chǎng)給我們跪下了，舉著個(gè)狀紙，說他曾經(jīng)當(dāng)采礦工人的時(shí)候受了工傷，應(yīng)該享受工傷待遇，家里沒錢也享受不了工傷待遇，房子也沒有。

進(jìn)棚戶區(qū)職工家里了解情況，外面就會(huì)站好多人，不少人都跟著我們走。有人就在那兒喊，調(diào)研管什么用。后來人群就把我們圍住了。我當(dāng)時(shí)跟周忠軒說，看樣子咱們今天回不去了。周忠軒說，我事先安排好了，還有別的道。大路被上訪的群眾給堵死了，我們只能從小道出來，當(dāng)時(shí)就這么個(gè)情況。

由于貧困人群規(guī)模大，地方財(cái)政困難，一些政策落實(shí)不到位，導(dǎo)致棚戶區(qū)的犯罪率比正常的地方要高十幾倍，刑事犯罪、自殺、離婚、學(xué)生輟學(xué)等嚴(yán)重社會(huì)問題時(shí)有發(fā)生。當(dāng)?shù)卣肓撕芏噢k法，組織下崗工人自謀職業(yè)，有些人想搞些小買賣，利用院邊兒的地或者到遠(yuǎn)處從農(nóng)民手里租塊地種些農(nóng)作物，但是因?yàn)榕飸魠^(qū)居民消費(fèi)水平太低了，沒多少人買，小商小販也發(fā)展不起來。調(diào)研回來我們就棚戶區(qū)問題專門寫了一個(gè)報(bào)告，指出在資源型城市可持續(xù)發(fā)展中面臨的重大問題是民生問題、失業(yè)問題、低保問題，突出問題是棚戶區(qū)的窘境。

調(diào)研期間在撫順市開個(gè)會(huì)，我專門談了可持續(xù)發(fā)展有資源環(huán)境問題，更不能忽視民生問題。從棚戶區(qū)情況看，我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，但財(cái)富沒有完全合理分享，這應(yīng)該作為可持續(xù)發(fā)展的重大問題提出來。中國(guó)歷史上多少次發(fā)展被中斷，哪一次是由于資源環(huán)境出問題了？都是社會(huì)矛盾導(dǎo)致的，蘇聯(lián)的垮臺(tái)也不是資源環(huán)境出了問題。可持續(xù)發(fā)展，大家都在講資源環(huán)境，當(dāng)然這很重要，特別是當(dāng)資源環(huán)境約束日趨加大的背景下，可是如果忽視了社會(huì)矛盾，忽視了民生，可持續(xù)發(fā)展面臨的問題會(huì)更嚴(yán)重。

棚戶區(qū)立項(xiàng)，歷經(jīng)重重困難

資源枯竭型城市普遍都存在棚戶區(qū)現(xiàn)象，只是程度不同而已。撫順有棚戶區(qū)，后來我們到吉林白山、黑龍江伊春、甘肅白銀、寧夏石嘴山等市調(diào)研發(fā)現(xiàn)都存在這種情況。

撫順調(diào)研回來后，國(guó)務(wù)院振興東北辦專題向國(guó)家發(fā)展改革委黨組匯報(bào)了情況，提出棚戶區(qū)改造應(yīng)當(dāng)立項(xiàng)，由財(cái)政出一部分資金支持資源枯竭型城市的棚戶區(qū)改造方案。時(shí)任國(guó)家發(fā)展改革委主任馬凱同志很重視，要求國(guó)務(wù)院振興東北辦把這件事抓好、抓實(shí)。為此，我們與撫順市領(lǐng)導(dǎo)商議，專門拍攝了棚戶區(qū)的錄像，送給馬凱主任和時(shí)任國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)的溫家寶總理。

討論棚戶區(qū)改造立項(xiàng)的過程中，還是有爭(zhēng)議的。當(dāng)時(shí)財(cái)政并不寬裕，想申請(qǐng)新立一個(gè)項(xiàng)目是很難的。有的同志就提出來，設(shè)立棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，首先要明確“棚戶區(qū)”定義是什么？北京鐵路邊上、馬路邊上蓋的小棚子算不算“棚戶區(qū)”？

當(dāng)時(shí)中央已經(jīng)有了關(guān)于采煤沉陷區(qū)改造專項(xiàng)基金?！俺料輩^(qū)”是有科學(xué)依據(jù)的，沉一米是一米，沉半米是半米。棚戶區(qū)怎么定標(biāo)準(zhǔn)，政府按什么標(biāo)準(zhǔn)出資？提出這些疑問也是有道理的。后來國(guó)務(wù)院振興東北辦牽頭，組織相關(guān)部門去棚戶區(qū)多次了解情況，大家基本統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)，同意對(duì)中央下放工礦企業(yè)集中連片棚戶區(qū)進(jìn)行改造?？梢哉f，最早棚戶區(qū)改造立項(xiàng)是有“工礦企業(yè)集中連片”這些限制詞的。

國(guó)務(wù)院通過棚戶區(qū)改造項(xiàng)目以后，國(guó)務(wù)院振興東北辦組織在東北地區(qū)開始推進(jìn)這項(xiàng)工作。先統(tǒng)計(jì)需要改造的棚戶區(qū)面積，改造要多少費(fèi)用，進(jìn)一步研究棚戶區(qū)改造以后，居民沒有就業(yè)怎么維持生活，把棚戶區(qū)都改成居民樓了，他們能否負(fù)擔(dān)起物業(yè)費(fèi)等，這是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是說就把棚子拆了蓋新房就完了。這項(xiàng)工作大概進(jìn)行了兩年，當(dāng)然中間還有很多曲折。有些地方為了多爭(zhēng)取中央棚戶區(qū)改造的支持資金，就夸大應(yīng)改造的棚戶區(qū)面積。國(guó)務(wù)院振興東北辦和財(cái)政部又對(duì)東北三省棚戶區(qū)面積做了核實(shí)?？梢哉f，棚戶區(qū)改造是從遼寧撫順、吉林白山等資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)的。

從棚戶區(qū)改造到一項(xiàng)民生工程

棚戶區(qū)改造工程正式啟動(dòng)不久，李克強(qiáng)同志到遼寧任省委書記。他深入棚戶區(qū)調(diào)研，那時(shí)候棚戶區(qū)改造工程雖然啟動(dòng)，但面臨的實(shí)際問題很多，如資金不足、就業(yè)困難、棚戶區(qū)地價(jià)低等。有的棚戶區(qū)甚至是在煤矸石上面蓋的，還出現(xiàn)了煤矸石地下自燃生成一氧化碳，造成晚上居民中毒的情況?？梢哉f，棚戶區(qū)所在地完全無(wú)法與大城市的土地價(jià)格相比，這也是造成棚戶區(qū)改造資金難的原因之一。

李克強(qiáng)同志對(duì)棚戶區(qū)改造的思路比我們開闊得多。我們當(dāng)時(shí)只是想著重解決特別困難的群體，尤其是資源枯竭型城市工礦企業(yè)職工居住條件。李克強(qiáng)同志指出棚戶區(qū)改造既是彌補(bǔ)歷史欠賬的民生工程，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，還能促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

現(xiàn)在棚戶區(qū)改造這項(xiàng)工程不斷擴(kuò)展，內(nèi)涵也更加豐富。2018年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告里面提到，過去5年棚戶區(qū)住房改造2600多萬(wàn)套。這5年，棚戶區(qū)改造工程從資金的投入到改善民生，后續(xù)又帶動(dòng)消費(fèi)等等，產(chǎn)生的影響和作用非常深遠(yuǎn)。（口述者簡(jiǎn)介：宋曉梧，國(guó)家發(fā)展改革委原黨組成員兼宏觀經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室原副主任。）