長期以來，以“控制權(quán)”理論為代表的關(guān)于基層政府執(zhí)行波動和共謀行為的研究，大多將討論集中于縱向政府間的關(guān)系，較少關(guān)注基層政府與社會的互動機(jī)制(Zhou et al.，2012；Zeng，2020；Xiao & Zhu，2022; 周雪光、練宏， 2011；周飛舟，2012)。

新近研究觀察到中國縱向政府治理中“控制權(quán)”體系的動態(tài)調(diào)適：上級政府以問責(zé)權(quán)為主導(dǎo)的新責(zé)任體系，壓縮了基層政府與中層政府的“上下共謀”空間。在模糊性組織任務(wù)體系中，上級政府釋放目標(biāo)設(shè)定權(quán)，只發(fā)包任務(wù)框架給直接下級政府(何艷玲、肖蕓，2021；彭勃、劉旭，2022)。由于缺少確定的執(zhí)行目標(biāo)，上級政府難以依照標(biāo)準(zhǔn)化績效排名進(jìn)行檢查驗(yàn)收與激勵；相對獨(dú)立于政府結(jié)構(gòu)的國家監(jiān)督體系則為行使檢查驗(yàn)收權(quán)提供了新路徑，可實(shí)現(xiàn)對基層任務(wù)完成情況的常態(tài)化、全過程定性評估(呂德文，2022)。任務(wù)評估方式的變化導(dǎo)致了檢查驗(yàn)收權(quán)的重新配置：縱向監(jiān)督機(jī)制的引入使得執(zhí)行層政府(承包方)直接向決策層政府(發(fā)包者)匯報，在向上收束檢查驗(yàn)收權(quán)的同時弱化了中層政府的驗(yàn)收權(quán)力，解決了中層政府既受上級政府檢查，又需督察下級政府的“雙重角色問題”(歐陽靜，2022；Tang et al.，2022；游海疆，2022)。 因此，這一制度變化限制了基層政府與中層政府間的 “共謀行為”。

然而，基層政策執(zhí)行波動并未因?yàn)檫@一縱向政府結(jié)構(gòu)變化而有效改善，學(xué)者多從科層控制、激勵機(jī)制和任務(wù)-資源矛盾三個方面加以討論。從科層控制的角度出發(fā)，以上更張并未改變經(jīng)濟(jì)社會任務(wù)逐級下壓，并以上級考核為特征的“壓力型體制”科層控制格局(榮敬本，1998；周雪光，2014)。上級政府依靠政治力量和高位驅(qū)動推動下級政府的政策執(zhí)行或被動應(yīng)付(賀東航、孔繁斌，2011)。因此在科層控制過程中，基層政府因無法完成目標(biāo)而采用各種應(yīng)付手段，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行效果不及預(yù)期(周雪光，2005，2011；王亞華，2013)。從激勵機(jī)制的角度出發(fā)，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)了兩種主要激勵因素，即因分稅制改革而形成的財(cái)政激勵與干部晉升錦標(biāo)賽的政治激勵(Li et al.，2019)。 財(cái)政激勵論者從基層政府追逐本級的財(cái)政收益動機(jī)切入，強(qiáng)調(diào)基層政府通過選擇性執(zhí)行可獲得更多財(cái)政資源傾斜的項(xiàng)目(楊善華、蘇紅，2002；周飛舟，2006；Walder，1995；何顯明，2007)。政治激勵論者則從基層政府官員的行為動機(jī)出發(fā)，認(rèn)為基層政府官員為回應(yīng)上級政府晉升考核制度的政治激勵，選擇性執(zhí)行優(yōu)先級更高的任務(wù)(Whiting，2001；周黎安，2007)。由于任務(wù)負(fù)擔(dān)與行政資源存在矛盾，在管理任務(wù)不斷膨脹的同時，基層治理的行政體系資源配置并不具備相應(yīng)的靈活性以滿足基層政策執(zhí)行的需求(陳那波、李偉，2020)，這使得基層政府以“逆向軟預(yù)算約束”向社會汲取資源(周雪光，2005；艾云，2011)。因此，在不具備充足的資源能力完成所有任務(wù)的情況下，基層政府將對政策進(jìn)行選擇、變通甚至懸置忽視。鑒于此，基層政府又將與哪一行動者合作以回應(yīng)上級政策要求？

近年來，基層政府與公眾在政策執(zhí)行中所達(dá)成的默契乃至合作，引起學(xué)界廣泛關(guān)注。西方社會學(xué)者的相關(guān)研究已提出了一個被普遍接受的觀點(diǎn)：社會組織、社會團(tuán)體和協(xié)會與政府互動，能夠提升基層政策績效及其社會滿意度(Reily，2005；McFarland & Thomas，2006；Lee，2007)。從參與主動性角度出發(fā)，國內(nèi)研究主要具有兩個面向：其一，強(qiáng)調(diào)基層政府對社會的動員，即政府通過強(qiáng)制性政策指令或組織建構(gòu)，將社會嵌入科層治理邏輯之中(狄金華，2010；王詩宗、楊帆，2019)。政府對社會的征召能力和社會自身的資本密度是影響該社會合作模式的因素(徐宗陽，2016)。其二，強(qiáng)調(diào)因?yàn)槟撤N資源要素或政策制度變化，社會與基層政府關(guān)系從沖突轉(zhuǎn)向合作，并主動參與到基層政策執(zhí)行之中(張靜，2020)。這一社會合作模式的主要驅(qū)動因素是資源要素為公眾引致的經(jīng)濟(jì)利益，而非行政控制。然而，研究者并沒有將公眾在政策執(zhí)行中的“合作”行為與基層政府回應(yīng)上級政策要求的“應(yīng)付”相關(guān)聯(lián)，忽略了在現(xiàn)有行政體制下，基層政府在合作之中的組織環(huán)境和治理動機(jī)外的科層動機(jī)(Zhou et al.，2013)。

可見，當(dāng)前研究已從三個視角觀察到“縱向政府治理體系權(quán)力的動態(tài)調(diào)適”、“基層政府政策執(zhí)行波動”與“基層政府與公眾在政策執(zhí)行中的合作”這三個縱向?qū)哟蔚慕M織現(xiàn)象。

然而，當(dāng)前對基層政府行為形成機(jī)制的研究大多關(guān)注其中的一個側(cè)面，并未將三個組織現(xiàn)象串聯(lián)于一個政策過程中。特別是，在中國縱向政府治理體系中控制權(quán)變化、政府-社會合作廣泛出現(xiàn)的當(dāng)下，尚未有學(xué)者將控制權(quán)的變化動向作為自變量代入基層政府行為的研究之中。本文的研究策略是，從模糊性任務(wù)導(dǎo)致的縱向控制權(quán)動態(tài)調(diào)適與財(cái)政資源再分配體系變化入手，分析基層政府與中層政府“共謀行為”的影響及“合作應(yīng)對”行為出現(xiàn)的可能；而后轉(zhuǎn)向?qū)鶎诱⒁饬Ω偁幒瓦x擇性執(zhí)行的討論，探究基層政府在財(cái)政資源再分配下的執(zhí)行波動；最后挖掘社會公眾與基層政府合作的原因。出于對三層組織現(xiàn)象復(fù)雜性的考量，本研究采用新制度主義組織學(xué)的分析路徑，沿組織層級自上而下展開討論，從宏觀以降微觀，解剖“合作應(yīng)對”行為的制度環(huán)境和合法性基礎(chǔ)(DiMaggio & Powell，1983)。本文的研究假設(shè)是：控制權(quán)在縱向政府間動態(tài)變化，特別是檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵分配權(quán)從中層政府向上級移動，導(dǎo)致了政府間產(chǎn)生共謀的空間被壓縮；為了應(yīng)付上級政府新形態(tài)的檢查驗(yàn)收，基層政府與在政策執(zhí)行中獲利的社會公眾合作，形成了以春鎮(zhèn)案例為代表的“合作應(yīng)對”的新模式。

為突出現(xiàn)象間的因果機(jī)制和控制內(nèi)生性，本文選擇了公眾獲利較多，但處于基層政府政策優(yōu)先級底層的基層幫扶政策作為考察對象，嘗試通過案例分析，探析“有限資源為何形成有效合作”的子命題，以期增強(qiáng)理論解釋力。下文采用過程追蹤方法，對春鎮(zhèn)的政策執(zhí)行以及“合作應(yīng)對”現(xiàn)象的形成進(jìn)行過程性考察與反思，總結(jié)社會群體在“中央與地方關(guān)系”中的能動作用。

(一)案例選擇和研究方法

本文選取浙江省春鎮(zhèn)的結(jié)對幫扶政策執(zhí)行過程作為案例展開研究。春鎮(zhèn)轄區(qū)總面積87.1平方公里，遠(yuǎn)離市中心，核心經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均低于其所在區(qū)平均水平，居于末位；在2015年以前，春鎮(zhèn)下轄的4個村還是遠(yuǎn)近知名的“矛盾村”。由此，春鎮(zhèn)成為重點(diǎn)幫扶對象。而在兩期(每期5年)結(jié)對幫扶政策的扶持下，該鎮(zhèn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和環(huán)境綜合整治效果突出，2020年、2021年先后被認(rèn)定為省景區(qū)鎮(zhèn)、省歷史文化名鎮(zhèn)和省小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治樣板鎮(zhèn)。與此同時，春鎮(zhèn)的干群關(guān)系明顯好轉(zhuǎn)，信訪案例從2015年的239例降至2021年的31例，鄉(xiāng)村志愿活動參與人數(shù)顯著增加。

本文選取春鎮(zhèn)作為分析對象，是因其政策執(zhí)行工作具有典型性，且該案例能夠有效控制組織結(jié)構(gòu)、任務(wù)情境、政策資源等因素的影響，以探討“合作應(yīng)對”組織現(xiàn)象背后關(guān)鍵機(jī)制之間的因果關(guān)系。春鎮(zhèn)政策執(zhí)行案例有以下特點(diǎn)：其一，結(jié)對幫扶政策符合模糊性任務(wù)的特點(diǎn)，可以從中清晰觀察縱向政府治理體系的動態(tài)調(diào)適對基層政府與中層政府“上下共謀”的影響。其二，結(jié)對幫扶政策的工作重點(diǎn)是削薄“入村”債務(wù)(村集體財(cái)政債務(wù))、增收“入戶”項(xiàng)目(農(nóng)村居民可支配收入)，后者為其政策重點(diǎn)目標(biāo)。據(jù)2017年市第二期幫扶工作啟動時頒布的《實(shí)施意見》，項(xiàng)目的考核指標(biāo)如下：至2021年，幫扶地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增幅高于全市農(nóng)村居民平均增幅，其中低收入農(nóng)戶家庭人均可支配收入年增長不低于10%。但基層政府在執(zhí)行時卻將幫扶政策和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策相捆綁，以旅游設(shè)施建設(shè)的名義，將幫扶政策專項(xiàng)資金廣泛用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等“入村”政策。這一現(xiàn)象符合基層政府對不同項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先級排序的特征，便于發(fā)現(xiàn)基層政府注意力競爭和選擇性執(zhí)行的組織邏輯。其三，基層政策執(zhí)行后，即使“入戶”幫扶項(xiàng)目有限落地，社會公眾仍然選擇轉(zhuǎn)變態(tài)度，甚至與基層政府合作應(yīng)付上級檢查驗(yàn)收，該現(xiàn)象符合本文對“合作應(yīng)對”的概念定義。鑒于此，這一任務(wù)執(zhí)行過程不僅展現(xiàn)了上級政府、中層政府、基層政府和社會公眾不同的行為模式，而且呈現(xiàn)了在縱向政府控制權(quán)和其他基層政策執(zhí)行條件不斷變化的情況下，基層政府如何轉(zhuǎn)向與公眾合作，公眾又為何愿意與政府合作。

本文采用過程追蹤法(process tracing)剖析春鎮(zhèn)的政策執(zhí)行全過程。過程追蹤法是個案研究設(shè)計(jì)中探究因果機(jī)制的重要方法，可識別自變量(X)在特定情境中導(dǎo)出因變量(Y)的過程。在實(shí)證研究中，過程追蹤法可還原特定研究場域中各主體間的動態(tài)互動過程，探究不同要素在因果機(jī)制傳導(dǎo)中的作用。與其他方法相比，過程追蹤法集中于單個案例的研究，并強(qiáng)調(diào)案例不同發(fā)展階段變量間的互動。本文意在使用過程追蹤法還原春鎮(zhèn)政策執(zhí)行中行動者間的互動全過程，并通過劃分特定的時空場域范圍以降低機(jī)制詮釋的難度。過程追蹤法通常分為理論驗(yàn)證(theory-testing)、理論構(gòu)建(theory-building)、案例闡釋(explaining-outcome)三類(Beach & Pederson，2019)。當(dāng)下對“合作應(yīng)對”行為的研究并沒有完整的理論框架，本文試圖運(yùn)用理論構(gòu)建方法闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行過程中上級政府、中層政府、基層政府與社會公眾四個行動者的互動關(guān)系，為基層政策過程理論體系完善提供新思路。因此，本文將按照層級維度自上而下地探討四個行動者之間的互動關(guān)系，包括以下三個過程：縱向政府之間的控制權(quán)動態(tài)變化，基層政府政策執(zhí)行波動和選擇性執(zhí)行，基層政府與社會公眾間“合作應(yīng)對”的形成。

本研究的實(shí)證資料來源于本文第一作者、第二作者在2021年5月至11月在春鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地走訪的田野筆記，以及全體作者于2022年對政府官員、屬地公眾不間斷的對話訪談。雖然筆者未能親歷2016年至2020年省、市幫扶政策決策和部署的全過程，但田野調(diào)查補(bǔ)充的材料為還原該政策“目標(biāo)設(shè)定-檢查驗(yàn)收-激勵分配”的主要過程提供了依據(jù)，其中包括：(1)政策文件：政府政策文件、地方財(cái)政預(yù)算支出、會議紀(jì)要、要報專報；(2)訪談記錄：對地方官員的半結(jié)構(gòu)式訪談以及與村民的交談記錄；(3)其他書面材料：新聞報道、政府官網(wǎng)的政務(wù)公開信息等。政策文件補(bǔ)充了田野過程中缺失的部分細(xì)節(jié)，有助于還原政策發(fā)包與任務(wù)制定環(huán)節(jié)中上下級政府間的互動；半結(jié)構(gòu)式訪談是田野筆記的核心，為構(gòu)建基層行動者在“政府-社會”維度的互動場域提供了更為生動翔實(shí)的記錄；新聞報道與政府官網(wǎng)信息則補(bǔ)充了對檢查驗(yàn)收過程的正式記錄，對重要時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了補(bǔ)充。上述資料互為印證，增強(qiáng)了本研究的真實(shí)性、有效性。

對春鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研表明，在扶貧政策執(zhí)行過程中，“合作應(yīng)對”的生成機(jī)制明顯呈現(xiàn)出自上而下逐層傳遞的鏈?zhǔn)絺鲗?dǎo)過程，即因果鏈(chains of causation)，這與我們的研究假設(shè)相符。在社會理論中，這種鏈?zhǔn)揭蚬P(guān)系屬于 厚鏈(thick chain)，其顯著特征是后續(xù)機(jī)制的觸發(fā)取決于先前機(jī)制的觸發(fā)，且附加機(jī)制都會降低結(jié)果出現(xiàn)的概率(Collins，1999：55-56)。由此看來， 制度行為的形成不僅需要制度化過程和資源積累，還需各個機(jī)制在規(guī)定的時序中形成因果力量，如此才能導(dǎo)致結(jié)果的形成(Gross，2018)。作者對春鎮(zhèn)政策執(zhí)行的過程追蹤亦按照以上討論的因果鏈排序依次展開，分別是：(1)第一階段，考察控制權(quán)在縱向政府間的動態(tài)變化，探討檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵分配權(quán)上收、上級驗(yàn)收形式變化、資源再分配模式變化對春鎮(zhèn)與中層政府“共謀行為”的影響；(2)第二階段，分析春鎮(zhèn)政府按照注意力分配的差序原則，優(yōu)先完成需要通過上級政府實(shí)地驗(yàn)收的重點(diǎn)工程的“選擇性執(zhí)行”行為；(3)第三階段，從春鎮(zhèn)政府財(cái)政資源再分配的視角切入，觀察社會公眾與基層政府在上級檢查驗(yàn)收過程中形成的利益共同體，剖析合作形成的基層因素。最后，綜合三個階段的組織現(xiàn)象和鏈?zhǔn)綑C(jī)制，總結(jié)“合作應(yīng)對”的政策過程和形成機(jī)制。

(二)階段一：縱向政府間控制權(quán)變化與“上下共謀”空間的壓縮

1.控制權(quán)變化前政府間共謀的尋租機(jī)制

上傳下達(dá)的“指標(biāo)化”確定性任務(wù)是科層組織結(jié)構(gòu)正式化的結(jié)果，也是中國政府早期在縱向?qū)用孢M(jìn)行政策派發(fā)與傳遞的重要特征。數(shù)目字、指標(biāo)化任務(wù)因其目標(biāo)導(dǎo)向性、任務(wù)明確性，與科層制體系對上負(fù)責(zé)的特征相契合，在推動地方經(jīng)濟(jì)粗放增長的早期發(fā)展階段具有重要作用。2015年以前浙江省的幫扶政策呈現(xiàn)出鮮明的“指標(biāo)化”確定性任務(wù)特征。省級扶貧辦負(fù)責(zé)總體統(tǒng)籌，省－市－區(qū)－縣多級扶貧辦層層向下發(fā)包，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)。在這一目標(biāo)設(shè)定結(jié)構(gòu)中，各級政府部門都分別直接對上負(fù)責(zé)，任務(wù)逐層發(fā)包。各上級政府為其直屬下級制定了目標(biāo)，明確責(zé)任及考核手段，制造出強(qiáng)目標(biāo)約束。

當(dāng)時，春鎮(zhèn)面臨的政策任務(wù)發(fā)包方、檢查驗(yàn)收方和激勵分配方均為作為直接上級政府的區(qū)縣一級政府。雖然省、市也是幫扶政策的發(fā)包方，但上述主體不會直接參與基層政策執(zhí)行的檢查驗(yàn)收和激勵分配。相對于市級政府的政策發(fā)包，區(qū)縣一級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)指標(biāo)要求更高，層層加碼。此外，由于政府間監(jiān)督成本高昂，檢查驗(yàn)收權(quán)的行使范圍和方式都受到了限制；任務(wù)完成后，各級政府還需要將屬地政策執(zhí)行成果逐級向上級匯報。因此，基層政府只能單元化、項(xiàng)目化地將考核結(jié)果以數(shù)目字的方式向上呈報。該驗(yàn)收形式代替了過程控制：區(qū)政府以當(dāng)年年度任務(wù)指標(biāo)的形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和領(lǐng)導(dǎo)委以行政責(zé)任，并在年度考核時根據(jù)目標(biāo)完成狀況進(jìn)行獎懲；基層政府只需完成既定目標(biāo)即可。因此，中層政府不僅是春鎮(zhèn)幫扶政策執(zhí)行的監(jiān)督者，還是實(shí)施激勵的獎懲者，牢牢地將控制權(quán)鎖定在了本級。

這一控制權(quán)下懸于縣級的現(xiàn)象導(dǎo)致了兩種政府間“上下共謀”行為的出現(xiàn)：第一，基層政府為了完成任務(wù)目標(biāo)，將其他政策執(zhí)行的資金轉(zhuǎn)移到該項(xiàng)目上，上級部門(區(qū)農(nóng)辦和財(cái)政局)配合協(xié)調(diào)資金項(xiàng)目專戶使用。第二，基層政府粉飾任務(wù)完成情況、進(jìn)行政績宣傳，而上級以默許承認(rèn)的方式使之通過檢查驗(yàn)收。

2. 控制權(quán)變化后政府間共謀的空間壓縮

近年來，浙江省在部署政策目標(biāo)時不再使用確定性任務(wù)框架，而是以模糊性任務(wù)取而代之，幫扶政策即為其中典型案例。2016年后，浙江省不再為各市設(shè)定幫扶指標(biāo)，只提供了一個促進(jìn)低收入農(nóng)戶增收、削薄村集體債務(wù)增長的基本任務(wù)框架，具體任務(wù)則由各市自行擬定。而在市一級，市里確定以結(jié)對幫扶為導(dǎo)向的行動方案，跳過中層政府，直接定點(diǎn)幫扶春鎮(zhèn)。對于基層政策而言，調(diào)整后的幫扶政策任務(wù)發(fā)包過程中，目標(biāo)設(shè)定由省、市、縣層層分解轉(zhuǎn)化為由中層政府(縣級)自主設(shè)置；檢查驗(yàn)收由中層政府考核轉(zhuǎn)向由上級政府(省、市)評估；激勵分配則由中層政府(縣級)和上級政府(省、市)共同實(shí)施。在模糊性任務(wù)的情境下，縱向政府體系之中的權(quán)力分配和運(yùn)作方式也發(fā)生了改變，最明顯的特點(diǎn)即為檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵分配權(quán)上移，總體控制權(quán)向上級政府移動。如春鎮(zhèn)專項(xiàng)工作人員談道：

這(結(jié)對幫扶——作者注)和以前不同了，幫扶政策的上級單位不再是區(qū)政府，而是市政府。我們要面對的考核領(lǐng)導(dǎo)不再是縣農(nóng)辦(扶貧 辦)而是市領(lǐng)導(dǎo)和市直部門。另外，來自政府督查、紀(jì)委監(jiān)委的檢查也 變得更多了……人變了，考核的方式也變了，這些考核方式不僅僅是指標(biāo)(不僅針對指標(biāo)——作者注)，而且也很看重實(shí)地考察的情況。(訪談資料 B20210813F)

模糊性任務(wù)在春鎮(zhèn)落地過程中，控制權(quán)的變化改變了任務(wù)執(zhí)行過程中政府間的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在目標(biāo)設(shè)定方面，中層政府和基層政府擁有了部分目標(biāo)設(shè)定權(quán)，可自主內(nèi)化模糊性任務(wù)的目標(biāo)。春鎮(zhèn)可根據(jù)實(shí)際情況向市級政府申請項(xiàng)目，市級政府則調(diào)配相應(yīng)人力資金，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)以進(jìn)一步回應(yīng)省級政府的模糊性任務(wù)要求。在檢查驗(yàn)收層面，與以往根據(jù)“硬指標(biāo)”的量化評估不同，模糊性任務(wù)的檢查驗(yàn)收注重對項(xiàng)目落實(shí)總體情況的定性化考察。姚東旻等(2021)的研究認(rèn)為，“驗(yàn)收難度”是模糊性任務(wù)的任務(wù)屬性之一：定性化考察大大提高了檢查驗(yàn)收過程的組織成本。其往往要求上級政府通過駐地視察、垂直派駐的方式對基層政策執(zhí)行進(jìn)行驗(yàn)收。這一變化雖然帶來了檢查成本攀升的風(fēng)險，但在轉(zhuǎn)化任務(wù)屬性的同時引發(fā)了縱向監(jiān)督體制的總體性變革：監(jiān)督工具的完善降低了驗(yàn)收難度和問責(zé)成本，為控制權(quán)上收提供了制度條件。在檢查驗(yàn)收權(quán)向上級政府收束后，該權(quán)力的實(shí)施主體也從直接上級部門(區(qū)扶貧辦)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立于政府層級系統(tǒng)的督查機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和中心工作領(lǐng)導(dǎo)小組派出的檢查組，弱化了中層政府的檢查者角色。地方監(jiān)察體系在政府中逐級派駐了垂直獨(dú)立、向上負(fù)責(zé)的第三方監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過“上下聯(lián)動”“片區(qū)協(xié)同”的方式向省、市報告幫扶政策執(zhí)行情況。此舉在保障監(jiān)督人力、物力的同時，實(shí)現(xiàn)了跨層級檢查驗(yàn)收行為的信息對稱。激勵分配則成為檢查驗(yàn)收的副產(chǎn)品，通過上級政府驗(yàn)收且有示范性的成果，將為春鎮(zhèn)政府和干部贏得更多政治資源。由此可見，縱向政府間的控制權(quán)向上移動，導(dǎo)致在幫扶政策執(zhí)行中春鎮(zhèn)和區(qū)政府之間的利益紐帶斷裂；且常態(tài)化定性考核方式使得縱向政府間非正式紐帶“失靈”，壓縮了“上下共謀”的空間。我們與春鎮(zhèn)紀(jì)委書記的交談也證實(shí)了這一變化：

任務(wù)目標(biāo)變了，監(jiān)督方式變了，獎懲機(jī)制也變了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在幫扶工作上的成果，縣政府不僅管不上，也沒有意愿管。在新的機(jī)制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不會去和紀(jì)檢監(jiān)察部門“合作”，也沒有能力去和市里、省里的部門“討價還價”，所以只能踏實(shí)做，把政策落地到位。(訪談資料E20220313Q)

區(qū)級政府從任務(wù)上傳下達(dá)的環(huán)節(jié)中抽離，春鎮(zhèn)只得另尋其他迎檢“伙伴”。然而，第三方監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和更高級政府的科層距離卻使春鎮(zhèn)“望而卻步”，共謀空間被直接壓縮，基層政府在體制內(nèi)的合作空間受到限制。在合作需求總體不變的情況下，基層政府轉(zhuǎn)而開始將精力投放至體制之外，在“社會”維度拓展合作空間。

(三)階段二：“入村”還是“入戶”——基層執(zhí)行波動和選擇性執(zhí)行

2017年該市頒布的《市精準(zhǔn)幫扶工作的實(shí)施意見》明確說明，結(jié)對幫扶政策的任務(wù)將在“促進(jìn)低收入農(nóng)戶家庭人均可支配收入增長”和“削薄村集體債務(wù)”兩方面展開。這分別對應(yīng)2015年中央《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和浙江省脫貧攻堅(jiān)實(shí)施意見中“入戶”和“入村”兩個維度的幫扶。模糊性任務(wù)的傳輸體系為上級政府的治理目標(biāo)和基層政府的靈活應(yīng)對找到了雙贏的機(jī)會。一方面，市牽頭領(lǐng)導(dǎo)、扶貧辦會同結(jié)對部門給春鎮(zhèn)分解了任務(wù)框架，要求鎮(zhèn)政府將目標(biāo)進(jìn)一步落實(shí)到具體項(xiàng)目，并點(diǎn)明了工作細(xì)節(jié)和落實(shí)方法；另一方面，春鎮(zhèn)結(jié)合自身實(shí)際情況，將本地實(shí)際需求分解至不同項(xiàng)目，爭取立項(xiàng)以獲得資源、補(bǔ)足短板。這一設(shè)置使得上級政府的宏觀目標(biāo)和基層政府的地域性目標(biāo)均能得到有效實(shí)現(xiàn)。

1.“入戶”幫扶項(xiàng)目的擱置執(zhí)行

具體而言，春鎮(zhèn)實(shí)際需要執(zhí)行的“入戶”型與“入村”型幫扶項(xiàng)目主要有以下幾類：其一，非糧化整治和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扶助等“入戶”項(xiàng)目。此類項(xiàng)目大多是由市級政府指定要求完成，帶有指標(biāo)化任務(wù)半強(qiáng)制性的特征。這一類任務(wù)為中央、省級政府的硬性要求，被認(rèn)為與本地實(shí)際情況出入較大，也難“出成績”。其二，旅游產(chǎn)業(yè)幫扶、村莊環(huán)境整治、公共設(shè)施建設(shè)等“入村”項(xiàng)目，即目標(biāo)設(shè)定權(quán)由春鎮(zhèn)自行掌握的模糊性任務(wù)。有趣的是，第一類任務(wù)大多具有執(zhí)行優(yōu)先級低、完成質(zhì)量低、資金投入少等特征。春鎮(zhèn)財(cái)政所工作人員舉了“非糧化整治”的實(shí)例。

“非糧化整治”是越種越虧，成本我們就算一畝地的人工，現(xiàn)在種油菜要兩個人工，人還找不到，年輕人都去打工，也確實(shí)沒有人了。承包土地也需要我們鎮(zhèn)政府花錢，補(bǔ)貼也要貼一些 ?，F(xiàn)在種油菜這個任務(wù)還是非常尷尬，不種任務(wù)就完不成，種了又要虧。(訪談資料 B20210920v)

模糊性任務(wù)中，目標(biāo)設(shè)定與檢查驗(yàn)收的關(guān)系相對于確定性任務(wù)更為分離，其執(zhí)行成果考核并不以確定性目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，而是通過定性和定量結(jié)合的方式綜合分析研判。與“非糧化整治”相似，春鎮(zhèn)其他“入戶”項(xiàng)目的主要考核目標(biāo)是“確保低收入農(nóng)戶家庭人均可支配收入的增長”和“農(nóng)戶生活質(zhì)量水平的提升”。市級政府并不會對政策執(zhí)行的具體內(nèi)容做數(shù)目字的考核，而更側(cè)重對非糧化整治覆蓋的低收入農(nóng)戶收入和生活水平的定性評估。因此，在“入戶”項(xiàng)目執(zhí)行效果不佳的情況下，春鎮(zhèn)轉(zhuǎn)而從“入村”項(xiàng)目上尋找突破口。

2.“入村”幫扶項(xiàng)目與形象工程的上馬

春鎮(zhèn)政府認(rèn)為，“入村”項(xiàng)目可以在完成村集體收入增長目標(biāo)的同時兼顧農(nóng)戶增收。更重要的是，市級項(xiàng)目的投入成果將成為爭奪省級重點(diǎn)項(xiàng)目的重要基礎(chǔ)。春鎮(zhèn)將幫扶項(xiàng)目申請的重點(diǎn)放在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作上，如市農(nóng)辦的工作人員所言：

這幾年由春鎮(zhèn)上報的項(xiàng)目申請，主題基本上都和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有關(guān)。春鎮(zhèn)在申報書中將本鎮(zhèn)歷史文化資源與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、優(yōu)美人居環(huán)境、集體產(chǎn)業(yè)振興結(jié)合起來，既能加大招商引資及產(chǎn)業(yè)融村力度，又能提升村落農(nóng)戶收入水平，還能借此申報省級樣板鎮(zhèn)。對此，市里領(lǐng)導(dǎo)是很支持的。(訪談資料B202101009X)

雖然幫扶政策和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)重疊，但村集體和農(nóng)戶增收的目標(biāo)不可能一蹴而就。市財(cái)政撥款的幫扶項(xiàng)目資金有限，不足以支持春鎮(zhèn)的全盤規(guī)劃目標(biāo)?；鶎诱畬χ攸c(diǎn)項(xiàng)目的落實(shí)成效往往成為項(xiàng)目能否繼續(xù)落地、資金能否持續(xù)到位的重要因素?；趯Πl(fā)展資源的強(qiáng)烈需求，春鎮(zhèn)在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策框架下開始“注意力競爭”(練宏，2016)，通過選擇性地執(zhí)行重點(diǎn)政策競爭省級重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)自下而上的軟預(yù)算約束。首先，春鎮(zhèn)積極與縣級、市級政府溝通，挑選、扶植一些“底子好”的村莊以爭取省級的“歷史文化村”項(xiàng)目，希望借此獲得更多來自上級政府的政策和資金支持。同時，春鎮(zhèn)在絲村、蠶村開展古村落修復(fù)、環(huán)境治理、村莊歷史挖掘等工作，而這些與扶貧“若即若離”的項(xiàng)目資金全部被歸入以扶貧為名義的項(xiàng)目之中。基于此，春鎮(zhèn)與市級政府在政策執(zhí)行中選擇搶眼的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目立項(xiàng)，并重點(diǎn)推進(jìn)人居環(huán)境和公共設(shè)施相關(guān)項(xiàng)目落地，打造可吸引檢查方注意力、展現(xiàn)地方政府實(shí)績的“形象工程”。在上級政府和監(jiān)督機(jī)關(guān)驗(yàn)收過程中，上述工程幾乎覆蓋實(shí)地考察的全線。在浙江省第五批歷史文化村落三年建設(shè)工作驗(yàn)收中，春鎮(zhèn)下轄的絲村榮獲優(yōu)秀等次，春鎮(zhèn)也順利獲得了省級相關(guān)項(xiàng)目的安排傾斜等驗(yàn)收評價激勵。表1羅列了2017—2021年春鎮(zhèn)幫扶政策項(xiàng)目實(shí)際支出和“入村”“入戶”以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有關(guān)項(xiàng)目支出比例。

模糊性任務(wù)的執(zhí)行周期往往較長，且各類子項(xiàng)目不定期落地，需要明晰階段發(fā)展規(guī)劃。春鎮(zhèn)以省、市兩級政府檢查驗(yàn)收權(quán)為行動導(dǎo)向，把幫扶項(xiàng)目資源、精力用在了“入村”建設(shè)的“刀刃”上，發(fā)揮能動性選擇性地執(zhí)行任務(wù)，并憑借政績獲得上級政府進(jìn)一步的政策資源傾注。模糊性任務(wù)帶來的控制權(quán)變化，并沒有減輕基層政府所面臨的任務(wù)-資源不協(xié)調(diào)壓力，反而通過橫向競爭“爭立項(xiàng)”的方式扭曲了基層政府的任務(wù)情境。在這一邏輯下，春鎮(zhèn)選擇性執(zhí)行優(yōu)先級更高的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，而將以幫扶項(xiàng)目為代表的“入戶”項(xiàng)目置于優(yōu)先級較低的位置，原本應(yīng)該落在村民身上的項(xiàng)目資源被削減。近年來，春鎮(zhèn)推動發(fā)展“以文旅帶扶貧”。但事實(shí)上，這一政策意圖自2020年開始就受到了不小的阻力，特別是在疫情影響下，春鎮(zhèn)游客人數(shù)下降43%，旅游收入銳減、“入戶”效果大打折扣。

由于基層政府往往面臨多個委托方、多個任務(wù)源，故其傾向于建構(gòu)一個包含其他類型政策的扶貧項(xiàng)目“政策包”以向上競爭資源，競爭獲得的資源也需要在該“政策包”中調(diào)配使用。春鎮(zhèn)政府的執(zhí)行策略便是如此：在盡可能完成扶貧項(xiàng)目“政策包”中任務(wù)要求的同時，也盡可能將多余的資源放在能夠在上級實(shí)地檢查驗(yàn)收中得到關(guān)注的項(xiàng)目之上。例如在“文化禮堂”的建設(shè)上，與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，春鎮(zhèn)的選擇便有所不同：其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇財(cái)政兜底，保證每個行政村都建成達(dá)標(biāo)的文化禮堂；而春鎮(zhèn)則選擇在支持每個行政村建設(shè)文化禮堂的同時，集中資源在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)再打造2個以進(jìn)士科舉文化為亮點(diǎn)的“樣板精品”，進(jìn)而體現(xiàn)當(dāng)?shù)亍耙晕穆脦Х鲐殹钡姆鲐氄邎?zhí)行效果。

(四)階段三：基于財(cái)政資源再分配的合作應(yīng)對生成

控制權(quán)體系變化及相應(yīng)的財(cái)政資源體系“項(xiàng)目化”變革，共同形塑了春鎮(zhèn)政府重點(diǎn)關(guān)注“入村”而非“入戶”的政策執(zhí)行波動行為。然而，在上級政府的常態(tài)化檢查驗(yàn)收過程中，村民沒有站在基層政府的對立面，反而與其合作迎檢。作者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了絲村等資源較為豐富的“強(qiáng)村”，春鎮(zhèn)中缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展依靠幫扶的“弱村”廣泛存在，如蚌村和湖村。至調(diào)研結(jié)束，上述村落尚未獲得可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)幫扶。但是即使在這種情況下，上述兩村村民在上級政府實(shí)地走訪、調(diào)查問詢時卻普遍表現(xiàn)出認(rèn)可春鎮(zhèn)政府的積極態(tài)度。甚至在幫扶政策實(shí)施的數(shù)年內(nèi)，蚌村和湖村從遠(yuǎn)近聞名的“矛盾村”分別變成了省級和市級“文明村”。對基層政府在財(cái)政資源再分配中行為的分析，能夠解釋這一矛盾的現(xiàn)象。

1.基層政府的資源再分配策略

在“共謀”的形成過程中，尋租利益是各主體得以通過非正式手段進(jìn)行合作的必要條件(周雪光，2008)。村民與政府合作的首要動機(jī)即為經(jīng)濟(jì)利益。春鎮(zhèn)政府巧妙地將“入村”項(xiàng)目作為財(cái)政資源再分配的楔子，根據(jù)各村基層政策執(zhí)行基礎(chǔ)的不同進(jìn)行差序分配，并借此參與到上級政府的排名驗(yàn)收之中，以此獲得更多“自上而下”的政策項(xiàng)目傾斜。在本文的研究情境中，基于“定性考核-排名競爭-項(xiàng)目傾斜”形成的資源再分配體系，成為這類村鎮(zhèn)發(fā)展的制度邏輯。

居于項(xiàng)目核心的、資源豐富度較高的“強(qiáng)村”所獲得的項(xiàng)目資源最多。絲村是春鎮(zhèn)美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建等重點(diǎn)項(xiàng)目落地的村落，也是重要的“示范村”，該村的合作紐帶生成也與景區(qū)建設(shè)過程密不可分。2021年，該村成為本省美麗鄉(xiāng)村特色精品村、國家AAA級景區(qū) 。在全省第五批歷史文化村落三年建設(shè)工作驗(yàn)收中位列全省第一，并在2021年11月成為浙江省“千萬工程”現(xiàn)場會的參觀考察點(diǎn)，同時也成為春鎮(zhèn)向上級政府展示政績的首選場域。由于 “文旅扶貧”開發(fā)以征地為主，土地資源引致的紅利成為上述村落的利益來源。在具體實(shí)踐中，“一戶多宅”合法化的現(xiàn)象十分普遍，多處具有經(jīng)濟(jì)開發(fā)價值的閑置宅基地阻礙了村集體經(jīng)營性收入的提升。依照規(guī)定，村民宅基地使用遵循“一戶一宅”的原則。在文旅精品線路提升工程中，絲村實(shí)行“老宅換房”的做法，收回涉及景區(qū)開發(fā)的宅基地，以市區(qū)內(nèi)的“新房”換取村民合作，并借此讓村民入股，在后續(xù)經(jīng)營之中獲得分紅。

在經(jīng)濟(jì)資源相對不足的“弱村”，春鎮(zhèn)則借示范項(xiàng)目輻射的紅利予以幫扶。春鎮(zhèn)以資源強(qiáng)村帶頭成立“強(qiáng)村公司”，將村民流轉(zhuǎn)出的公共資產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營、公司化運(yùn)作集體經(jīng)濟(jì)，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益與社會效益的雙豐收。其意在整合多村鎮(zhèn)的優(yōu)勢資源，充分挖掘“弱村”剩余勞動力與過剩產(chǎn)能，著力增收。在落實(shí)解決村民收入的“硬問題”后，春鎮(zhèn)還分別從社會撫養(yǎng)、治理參與等角度發(fā)力，通過提升民眾獲得感，解決干群間合作信任度低的“軟問題”。首先，春鎮(zhèn)在各村中推行針對老年群體、適齡兒童的“老年食堂”“四點(diǎn)半課堂”，解決了基層治理中最為重要的兩項(xiàng)任務(wù)：老年福利與學(xué)齡教育。四五十歲的中年群體是信訪的重點(diǎn)人群，基層政府為其解決社會撫養(yǎng)問題后，矛盾訴求自然也就少了。其次，春鎮(zhèn)班子繼續(xù)以其為提升村民獲得感的切入口，制定了較為完整的一套志愿服務(wù)評價體系，每季度對各村工作進(jìn)行評議。

基層政府的選擇性執(zhí)行必然導(dǎo)致幫扶政策配置的不均衡，因此春鎮(zhèn)中仍存在干群關(guān)系尚未緩和的村莊，這是檢查驗(yàn)收中較為活躍的不可控因素?；鶎诱姓侄蔚慕槿?，使得這些村莊在“合作應(yīng)對”之中成為被動配合的部分。  以湖村為例，調(diào)研期間湖村仍是春鎮(zhèn)中發(fā)展資源較為欠缺且扶貧政績相對較差的村莊。由于鄉(xiāng)村建設(shè)中的耕地流轉(zhuǎn)、拆遷賠償、“扶貧不入戶”等問題并未得到解決，湖村的問題尚未根除。針對湖村情況，春鎮(zhèn)政府通過兩種行政化方式保證基層政府與社會公眾間“合作應(yīng)對”的順暢進(jìn)行。其一，組織基層網(wǎng)格員負(fù)責(zé)對重點(diǎn)群體進(jìn)行宣傳、指導(dǎo)和督促。在上級檢查組來訪之前和當(dāng)天，網(wǎng)格員會對自己負(fù)責(zé)的5~8戶重點(diǎn)戶進(jìn)行走訪和安撫，對重點(diǎn)人群重點(diǎn)關(guān)注。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“點(diǎn)對點(diǎn)”對接重點(diǎn)戶，在迎檢前主動上門接訪，滿足其需求。

2.基層政府－社會間利益共同體的形成

在成功搭建合作關(guān)系后，土地資源、強(qiáng)村公司、公共建設(shè)項(xiàng)目所帶來的分紅和便民措施，使得基層政府能夠順利通過社會參與、社會動員將“強(qiáng)村” 與改觀后的“弱村”帶進(jìn)檢查驗(yàn)收的過程中，甚至使之配合基層政府要求清理迎檢現(xiàn)場、烘托迎檢氛圍，進(jìn)行展演性的“合作應(yīng)對”。受到行政影響的“弱村”則潛藏于基層共謀行為的“后臺”，在基層政府主導(dǎo)下與位于“前臺”的“示范村”相互呼應(yīng)，協(xié)調(diào)聯(lián)動以實(shí)現(xiàn)“合作應(yīng)對”的展示效果。

村民與政府間的“合作應(yīng)對”為合作主體雙方均提供了相應(yīng)的激勵與報酬。但若將“合作應(yīng)對”行為與政府－社會間“共謀”的假設(shè)結(jié)合，政策執(zhí)行的有效性則呈現(xiàn)出反直覺的特征。作為“共謀”的前提條件，本研究中的“選擇性執(zhí)行”與其傳統(tǒng)含義有較大區(qū)別：傳統(tǒng)意義上的“選擇性執(zhí)行”指的是基層政府只能完成優(yōu)先級最高的部分任務(wù)，對于無法完成的任務(wù)，基層政府傾向于與中層政府通過“瞞報”“謊報”等扭曲量化結(jié)果的方式向上隱瞞 (O’Brien＆ Li，1999)。而在本研究語境中，“選擇性執(zhí)行”指的是基層政府雖然能夠完成大部分上級政府下達(dá)的政策任務(wù)，但依然按照注意力分配的差序原則，優(yōu)先完成需要通過上級政府實(shí)地定性勘驗(yàn)的“形象工程”，即展演性地執(zhí)行上級任務(wù)。在春鎮(zhèn)，基層政府雖然相對有效地執(zhí)行了政策，但在政策距離不同的點(diǎn)位，仍然出現(xiàn)了執(zhí)行力度的分化：政策中心(政策距離短)的村落獲得了更多的幫扶政策紅利，政策邊緣(政策距離長)的村落則僅能仰仗強(qiáng)村所輻射的資源，或是直接接受基層政府的行政影響。

(五)因果鏈條探析：“合作應(yīng)對”何以實(shí)現(xiàn)？

對浙江省春鎮(zhèn)幫扶政策執(zhí)行過程的追蹤表明，春鎮(zhèn)基層政府與村民的 “合作應(yīng)對”是特定情境過程中不同要素互動的結(jié)果，可由基于層級自上而下的鏈?zhǔn)揭蚬P(guān)系解釋。

首先，在模糊性任務(wù)的政策環(huán)境下，控制權(quán)的變化改變了任務(wù)執(zhí)行過程中縱向政府間的權(quán)力結(jié)構(gòu)。檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵分配權(quán)從中層政府向上移動，上級政府代替中層政府，成為實(shí)施檢查和給予獎懲的核心主體。而模糊性任務(wù)屬性要求上級政府對基層政策執(zhí)行采取常態(tài)化、全過程的定性方式考核。由此，原先存在于基層政府和直接上級政府之間的利益紐帶斷裂；同時，以往的政府間非正式行為難以應(yīng)付常態(tài)化定性考核方式，“上下共謀”的生成空間被壓縮。其次，由于目標(biāo)設(shè)定權(quán)向基層下移，基層政府開始競爭上級政府的“注意力”，通過選擇性執(zhí)行優(yōu)先級更高的項(xiàng)目展示政績，以獲得上級政府進(jìn)一步的政策資源傾注，實(shí)現(xiàn)自下而上的軟預(yù)算約束。在這一環(huán)節(jié)，基層政府因組織結(jié)構(gòu)、考核機(jī)制和資源任務(wù)等因素的限制，將有限資源用于“入村”建設(shè)類等重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)上，以換取上級政府的財(cái)政資源傾斜。最后，基層政府基于對上級財(cái)政資源的進(jìn)一步再分配，將社會公眾納入上級政府檢查驗(yàn)收的場域之中，一道“合作應(yīng)對”。

基于對春鎮(zhèn)的追蹤調(diào)研，本文將基層幫扶政策執(zhí)行中的“合作應(yīng)對”現(xiàn)象的核心邏輯提煉為：“縱向政府間控制權(quán)變化”“基層政府執(zhí)行波動和選擇性執(zhí)行”與“財(cái)政資源再分配與干群利益共同體形成”。在“合作應(yīng)對”出現(xiàn) 的過程中，春鎮(zhèn)經(jīng)歷了“上級政府－中層政府－基層政府－社會公眾”四個主體間的良性互動：上級政府掌握控制權(quán)的核心，負(fù)責(zé)檢查驗(yàn)收和激勵分配；中層政府享有目標(biāo)設(shè)定權(quán)下移后與基層政府基于本地實(shí)際制定政策的權(quán)力；在資源約束下，部分基層政府“挑重點(diǎn)”地選擇性執(zhí)行政策，并集中資源以競爭上級政府的注意力，換取更多財(cái)政資源以鞏固與村民的合作紐帶；村民獲得經(jīng)濟(jì)報酬、受益于公共設(shè)施建設(shè)后所帶來的隱形治理效能，與基層政府開展可持續(xù)合作；對于政策未能覆蓋的村莊，基層政府則通過行政影響的方式將其納入“合作應(yīng)對”的場域之中。

對浙江省春鎮(zhèn)幫扶政策執(zhí)行案例的全過程追蹤表明，在模糊性任務(wù)框架下，獲利于政策執(zhí)行的社會公眾與基層政府“合作應(yīng)對”上級政府的檢查驗(yàn)收取代了政府間“上下共謀”，成為基層政府應(yīng)對上級檢查的新模式。與以往研究在探討基層政府執(zhí)行波動時往往優(yōu)先考慮科層控制和組織結(jié)構(gòu)，并在官僚制度中尋找非正式互動對象不同，本研究將社會因素納入對基層政策過程和基層政府行為的討論，逐層拆解了“合作應(yīng)對”現(xiàn)象生成的鏈?zhǔn)揭蚬P(guān)系，具體而言有以下幾點(diǎn)發(fā)現(xiàn)。

首先，本文關(guān)注到政府間控制權(quán)體系變化、非正式行為形成背后的任務(wù)屬性。在模糊性任務(wù)的政策環(huán)境下，隨著檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵分配權(quán)從中層政府向上移動，上級政府對基層政策執(zhí)行轉(zhuǎn)而采取了常態(tài)化、全過程的定性考核，壓縮了政府間“共謀行為”的產(chǎn)生空間。這一結(jié)果解答了本文題目中的前半個命題：“上下共謀”行為何以相對失靈？以往研究以確定性任務(wù)指標(biāo)考核為研究背景，發(fā)現(xiàn)了圍繞數(shù)目字指標(biāo)的政府間“上下共謀”行為，如虛報、瞞報等(周雪光，2005)；然而，在模糊性任務(wù)模式下，上級政府的實(shí)地走訪、現(xiàn)場考察等檢查驗(yàn)收方式為基層政府展示績效提供了一個展演場域(Ding，2020)，而在場的行動者，如基層政府和社會公眾，均為重要的討論對象。

其次，本文捕捉到任務(wù)屬性變革后“控制權(quán)”體系的變化，以及隨之產(chǎn)生的政府執(zhí)行波動，這是“合作應(yīng)對”替代“上下共謀”的基層動機(jī)。由于目標(biāo)設(shè)定權(quán)向基層下移，基層政府的能動性和自主性獲得提升，可在完成“規(guī)定動作”的同時將資源重點(diǎn)投放到可吸引上級“注意力”的項(xiàng)目上。在案例中，春鎮(zhèn)選擇了與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策密切相關(guān)，優(yōu)先級也因此更高的“入村”項(xiàng)目；同時，應(yīng)付或擱置了政策執(zhí)行效果相對不佳的“入戶”項(xiàng)目。這一觀察可以對政府項(xiàng)目分配的“雙重效應(yīng)”進(jìn)行解釋：中層政府為應(yīng)對考核任務(wù)，傾向于將好項(xiàng)目分配給注意力競爭中處于優(yōu)勢地位的基層政府(陳家建、鞏閱瑄，2021)。在現(xiàn)實(shí)中，中層政府后續(xù)也為春鎮(zhèn)提供了比以往更多的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)類項(xiàng)目資源，支持其在省級政策“注意力競爭”中獲得優(yōu)勝。為了確保在競爭之中獲勝，基層政府必須將社會公眾納入“合作場域”，令后者在實(shí)地勘驗(yàn)過程中向考核組展現(xiàn)基層政府的政績。

最后，著眼于執(zhí)行波動的結(jié)果，本文驗(yàn)證了基層政府通過利益交換或行政影響將社會納入檢查驗(yàn)收過程的“合作應(yīng)對”概念。這一發(fā)現(xiàn)回答了研究問題的后半部分：“合作應(yīng)對”何以出現(xiàn)？換個角度看，本研究事實(shí)上探討了社會群體在“中央與地方關(guān)系”中的能動影響。案例中實(shí)地走訪、現(xiàn)場考察的檢查驗(yàn)收方式將以往在數(shù)目字指標(biāo)層面的考核帶向了現(xiàn)實(shí)場域，上級政府(驗(yàn)收方)、基層政府(代理方)和社會公眾(客戶)組成的多元行動者在現(xiàn)實(shí)場域中的微觀行動，則成為進(jìn)一步解釋這一現(xiàn)象的關(guān)鍵。本文認(rèn)為，在超大單一制國家中，基層政府的行為邏輯是在上級政策指令和社會需求目標(biāo)之間調(diào)適選擇。當(dāng)基層政府可在一定程度上滿足社會需求，又不足以完全滿足上級要求時，基層政府與社會將成為一個利益共同體，共同面對上級檢查驗(yàn)收，是為“合作應(yīng)對”形成的根源。