鄧淑斌 廣州電力交易中心發(fā)展研究部

2021年12月10日，中央經(jīng)濟工作會議指出“要正確認識和把握碳達峰碳中和”、“立足以煤為主的基本國情”，并首次提出了“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗'雙控’向碳排放總量和強度'雙控’轉(zhuǎn)變”。2021年9月，國家發(fā)改委印發(fā)《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號），明確指出超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權(quán)重的地區(qū)，最低可再生能源電力消納責任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當期能耗總量；能耗強度降達到激勵目標的省區(qū)，五年規(guī)劃當期能耗總量免考核。在此背景下，2022年8月，國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計局、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步做好新增可再生能源不納入能源消費總量控制有關(guān)工作的通知》（發(fā)改運行〔2022〕1258號，以下簡稱“1258號文”），明確了新增可再生能源消費不計入能耗總量控制的具體措施。

1258號文明確了新增可再生能源不計入能耗總量的具體措施，包括以下幾個方面。一是明確不計入能耗總量的可再生能源現(xiàn)階段主要包括風、光、水、生物質(zhì)、地熱等。二是明確以2020年可再生能源消費量為基數(shù)，“十四五”期間每年較上一年新增的可再生能源電力消費量不計入能源消費總量。三是明確綠證覆蓋所有可再生能源，并明確各省區(qū)考核年度的可再生能源消費量以該省區(qū)范圍內(nèi)所有主體持有的考核年度綠證規(guī)模為計算依據(jù)；企業(yè)年度可再生能源消費量也以其持有考核年度綠證規(guī)模為計算依據(jù)。四是明確由國家能源局依據(jù)可再生能源信息管理中心與電力交易機構(gòu)的數(shù)據(jù)核算國家和各省區(qū)可再生能源消費量。

目前，以綠證作為確定可再生能源消費量規(guī)模的依據(jù)，仍存在幾個方面的問題。

每年較上一年新增的可再生能源消費量作為不納入能耗總量的新增可再生能源消費量的內(nèi)涵不清晰。若每年較上一年新增的可再生能源消費量是指每年較上年的正數(shù)差額（凈增量），在本年能耗總量規(guī)模維持上年水平的情況下，本年未超過上年消費的可再生能源規(guī)模的部分需要全額被考核，隨著可再生能源發(fā)電資源的不斷開發(fā)，新增可再生能源不納入能耗總量控制的政策激勵效應將逐步歸零。

當前綠證核發(fā)范圍與1258號文認定的可再生能源范圍不一致。1258號文認可的可再生能源范圍包括風電、太陽能發(fā)電、水電、生物質(zhì)發(fā)電、地熱發(fā)電等，但當前綠證的核發(fā)范圍僅包括部分風電、光伏發(fā)電項目。

能耗“雙控”政策僅分解落實到各級政府和部分重點用能單位，各級行政區(qū)域是能耗“雙控”政策的被考核主體，而綠證由廣大市場主體購買，1258號文以綠證為新增可再生能源消費的依據(jù)，如何與能耗“雙控”政策相銜接存在問題，包括市場主體持有的綠證如何匯總形成省級行政區(qū)域的可再生能源消費量等。

新增可再生能源用能的核算需要轉(zhuǎn)換核算方法。1258號文明確以2020年各地區(qū)可再生能源消費量為基數(shù)，并以每年較上一年可再生能源消費增量作為新增可再生能源消費量，但是在1258號文正式實施前，各省區(qū)可再生能源消費量按本省可再生能源發(fā)電量與凈受入可再生能源電力之和確定，而1258號文正式實施后，可再生能源消費量需要按本省區(qū)各類型電力用戶綠證持有情況確定，核算方法不同。過渡到以綠證為基礎(chǔ)后，由于發(fā)電企業(yè)未出售等原因未被核銷使用的綠證無法體現(xiàn)為可再生能源消費量，可能引起各省區(qū)可再生能源消費量異常波動。

可再生能源消費量與可再生能源消納量的內(nèi)涵存在差異，可能導致需要按不同口徑對可再生能源消費（或消納）進行二次核算。目前，政策文件明確以綠證作為可再生能源電力環(huán)境屬性的唯一證明，可再生能源電力消納責任考核機制向綠證過渡的呼聲漸高。屆時，可再生能源電力消納責任考核機制與新增可再生能源消費不計能耗總量的機制均以綠證為基礎(chǔ)，且均在考核到省級行政區(qū)的同時對不同類型的市場主體有管控要求，但若二者對以綠證為基礎(chǔ)的可再生能源消費（或消納）核算統(tǒng)計方法不統(tǒng)一，將加大管控機制的執(zhí)行成本。

考慮將可再生能源消納責任權(quán)重機制與新增可再生能源消費量核算機制相統(tǒng)一，建立基于綠證的可再生能源核算機制，一是確定通過綠證交易平臺持有綠證的主體包括電網(wǎng)企業(yè)、售電公司、批發(fā)市場電力用戶、自愿購買綠證的市場主體等，還存在部分發(fā)電企業(yè)未及時出售的綠證；二是完善綠證賬戶體系，建立交易子賬戶與核銷子賬戶，支持市場主體以綠證核銷的方式實現(xiàn)具體用電場所、用電時間的綠色用電；三是支持售電公司、電網(wǎng)企業(yè)綠色供電責任向其供電客戶進行傳導；四是按市場主體為其在不同省區(qū)的用電場所核銷使用綠證的情況匯總核算各省區(qū)的可再生能源消費量。

各省區(qū)、各類市場主體的可再生能源消費量的具體核算過程見下圖。圖中，省區(qū)S1某年度可再生能源消費總量對應各類市場主體在綠證平臺藍色綠證子賬戶持有該年度產(chǎn)生的綠證對應電量之和，省區(qū)S2則為橙色。

圖：基于綠證的可再生能源消費量核算機制

針對當前階段落實1258號文相關(guān)要求存在的各方面問題，可以考慮將1258號文與可再生能源消納保障機制結(jié)合，并從以下幾個方面推動1258號文落地實施。

不斷擴大綠證的核發(fā)范圍，實現(xiàn)綠證全覆蓋。推動綠證核發(fā)范圍擴大至1258號文明確的所有可再生能源發(fā)電類型，確保綠證對應電量全面覆蓋1258號文要求。

建立健全購買綠證后的使用核銷與綠色用電權(quán)益主張機制。進一步完善綠證全生命周期管理，構(gòu)建市場主體購買持有綠證后，將其用于具體用電時間、用電場所的使用核銷機制，建立基于綠證的具體用電場所、市場主體等不同層級的綠色用電認證機制。同時，解決多地經(jīng)營的市場主體持有的綠證對應的可再生能源消納量（或消費量）歸屬地不明確的問題。

進一步明確“十四五”期間每年較上一年新增的可再生能源電力消費量的內(nèi)涵，強化政策激勵作用。建議將每年較上年多消費的可再生能源納入年度能耗總量增幅；或者，在不擴大每年能耗總量控制目標的前提下，以每年較2020年新增可再生能源消費差額確定每年較上一年新增的可再生能源電力消費量。

結(jié)合能耗“雙控”與可再生能源電力消納保障機制，構(gòu)建以綠證為基礎(chǔ)的可再生能源電力消納量和新增可再生能源消費量耦合機制。能耗“雙控”政策與可再生能源電力消納保障機制均分省管控，且綠證須通過市場主體持有。因此，需要明確各省區(qū)所有可再生能源消費（或消納）的責任主體。根據(jù)《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號，以下簡稱“807號文”）的要求，明確可再生能源電力消納責任主體為各省級行政區(qū)，分解落實主體包括（配）售電公司、電力批發(fā)市場用戶、電網(wǎng)企業(yè)等，同時，明確自愿消費綠電的市場主體對各省區(qū)可再生能源消費（或消納）量的貢獻方式，將可再生能源消納核算統(tǒng)計工作切實落實到市場主體。各省區(qū)能耗“雙控”機制的重點用能單位可以是電力批發(fā)市場用戶，也可以是售電公司代理的電力零售用戶。重點用能單位是電力批發(fā)市場用戶，則其應承擔可再生能源電力消納責任，履行強制義務的同時，其新增可再生能源消費可免予用能總量考核；重點用能單位是電力零售用戶時，其可通過售電公司傳導或自愿參與綠證交易等方式自愿消費綠電，自愿消費的綠電符合新增可再生能源消費標準的亦可免予用能總量考核。

統(tǒng)一消納與消費對可再生能源核算統(tǒng)計工作的要求。將以綠證為基礎(chǔ)的各省區(qū)、各類市場主體的可再生能源消費量核算與以綠證為基礎(chǔ)的可再生能源消納責任權(quán)重考核機制相結(jié)合，推動建立基于綠證的可再生能源電力消納責任權(quán)重考核機制與新增可再生能源消費量不計入能耗總量政策對可再生能源消納（或消費）量統(tǒng)一的綠證使用標準和統(tǒng)一的核算統(tǒng)計標準。

完善可再生能源消費量的傳導機制。支持售電公司、電網(wǎng)企業(yè)將其購入的綠電向其供電范圍內(nèi)的電力用戶傳導，幫助其疏導綠色供電的相關(guān)成本。電力用戶可通過綠色加價等方式，獲得使用綠電的權(quán)益，幫助售電公司、電網(wǎng)企業(yè)疏導綠色供電責任相關(guān)成本，使可再生能源消費量從“中端”傳導到“終端”。若電力用戶還有進一步消費綠色電力的需求，可在市場上自愿另行購買綠電或綠證。

完善構(gòu)建可再生能源消費激勵機制，推動發(fā)電企業(yè)及時將綠證出售給有需求的市場主體。一方面明確消納量考核與新增可再生能源消費核算只認可當年產(chǎn)生的綠證，推動發(fā)電企業(yè)及時出售綠證。另一方面，合理設(shè)置全國可再生能源消納目標與新增可再生能源消費目標，并向各省、市場主體分解消納責任，減少未納入考核目標范圍的可再生能源規(guī)模，促進市場主體購買消費可再生能源。此外，在完善構(gòu)建電網(wǎng)企業(yè)、（配）售電公司等主體可再生能源消納責任向自愿消費綠電的市場主體傳導相關(guān)機制的同時，充分發(fā)揮自愿消費綠電市場主體參與綠證交易對未納入考核目標范圍的可再生能源向消費端傳導的補充作用，減少發(fā)電企業(yè)未及時出售綠證的規(guī)模。

編輯 姜黎