地方專項債券的十字路口

坐看云起zts 2023-07-16 發(fā)布于遼寧

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作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂

在五月統(tǒng)計數(shù)據(jù)公布后市場情緒低迷時，財政系統(tǒng)開始組織申報2023年第二批專項債項目，并明確，各地區(qū)可繼續(xù)將專項債券用作項目資本金，政策范圍為鐵路、收費公路、干線和東部地區(qū)支線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉(xiāng)電網、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供排水、新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業(yè)園區(qū)基礎設施等13個領域，意在發(fā)揮專項債券帶動擴大有效投資、保持經濟平穩(wěn)運行的作用。

然而，在專項債券成為積極財政政策發(fā)力的第四年后，新增發(fā)行的地方專項債券存量即將突破17萬億關口，已經成為了地方債務中舉足輕重、不可忽視的一部分；這使得原本作為新工具“輕裝上陣”的地方專項債券走到了持續(xù)增長還是回歸保守的十字路口：

擴大投資不及預期

為擴大地方專項債券對地方投資項目的帶動作用，早在2019年中央就開始制定政策，允許地方專項債券項目進行市場化配套融資，支持重點領域的重大項目申請地方專項債券資金作為項目資本金。但這一政策在落實過程中所達到的效果并不如市場預期，盡管政策上一再對專項債券可做資本金的范圍與規(guī)模進行松動，但由于專項債券項目的投向普遍偏公益性，在后期的市場化收益方面很難達到金融機構的放款要求，使得專項債券擴大投資的作用一直“叫好不叫座”。

因此，相對于專項債券實際擴大投資的規(guī)模，專項債券配套融資及支持作項目資本金的政策更像是“調節(jié)預期”類政策，旨在引導市場預期、保持對地方固定資產投資規(guī)模穩(wěn)定的信心。并且，由于地方債券的規(guī)則是“地方自發(fā)自還、中央堅持不救助”、“以省為單位集合發(fā)行”，省級政府成為地方債務風險的防火墻，也使得省一級財政部門在專項債券配套融資、專項債券作項目資本金的項目審核中趨于嚴格。

這也就是意味著地方專項債券對于擴大投資的效果比較有限，且已經趨于穩(wěn)定，不再具備持續(xù)改善預期的作用；未來地方專項債券的重點還是在于發(fā)行規(guī)模，以及政策指導的資金投向。有限的財政政策與資金，發(fā)揮出的效果也總是有限的，這一點并不會因為一些政策的松動就出現(xiàn)變化，在地方專項債券上自然也是如此。

付息壓力持續(xù)增長

自2019年地方債券制度改革后，不僅地方專項債券的發(fā)行規(guī)模開始擴大，其平均發(fā)行年限也有了很快的增長與突破，到2022年末已經達到了平均15.5年的發(fā)行年限。這對許多資金運轉困難、財政支出壓力大的地方政府來說無疑是個利好消息，如此長期限、低成本的資金確實一定程度上緩解了許多地方的財政困境；但在專項債券的發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴大后，地方政府們開始面臨了付息問題。

地方債券制度發(fā)行之初，是為了“開明渠、堵暗道”，滿足地方財政的合理資金需求，加上債券本身的特性，發(fā)行后即進入計息、付息環(huán)節(jié)。因此，當政策將地方債券與政府投資項目結合，創(chuàng)造出“項目收益自平衡專項債券”時，就出現(xiàn)了一個現(xiàn)實問題：項目在建設期并沒有收益，但付息的壓力卻是剛性的，且地方債規(guī)定債券資金不得用于支付債券利息。

這就使得專項債券在進入發(fā)行高峰第四年后，許多地方政府已經開始面臨龐大的付息壓力；一邊是大量在建、剛建成，還沒有或收益很少的項目，另一面卻是剛性的付息、且需要擠占原本已經非常緊張的財政資金。這也就從另一個層面說明，即使從債務率來看，地方專項債券仍有空間，但從實際運轉上來看，地方專項債券這一工具的階段性使命已經達到頂峰，很難再次突破。

潛在風險日漸蔓延

在逆周期的大環(huán)境下，地方專項債券對地方政府的正常運轉、穩(wěn)定投資起到了非常重要的托底作用，也是地方上為數(shù)不多能夠確定資金來源的基建投資資金。但究其根本，地方專項債券還是屬于債務性資金，如果專項債券項目產生的收益不足以覆蓋本息，最終產生的償債義務還是需要地方財政進行兜底償還。這就是為何近年來財政部持續(xù)關注專項債券的資金投向，以及逐漸開始加強監(jiān)管，正是為了防范專項債券風險的蔓延與擴大。

但從實際項目情況來看，專項債券資金使用不合規(guī)、項目收益不足、收益沒有統(tǒng)一納入管理以及沒有形成對應資產等亂相與問題并不罕見，可以說是從另一種層面上反映出地方政府普遍性的財政困境。這也就意味著，將近17萬億的存量專項債券項目中已經埋藏著相當規(guī)模的風險，且很難在短期內發(fā)行或糾正；這些風險問題還會隨著時間的流逝，再次擴大以及進入群眾視野。

疊加當前地方政府的債務率問題，不難預見地方專項債券的新增空間已然不大，在頂過最困難的大環(huán)境后，注定將逐漸退場，以及被新的政策性工具所替代。地方專項債券作為階段性財政工具的使命即將完成，未來針對存量項目的管理以及風險排查，也將隨之而來。