地方常有這樣的咨詢，開發(fā)商取得一宗住宅用地，出讓合同的土地用途是住宅，期限為70年，建設(shè)工程規(guī)劃許可證載明的房屋規(guī)劃用途包括商業(yè)和住宅。規(guī)劃驗收合格后，開發(fā)商申請辦理房屋所有權(quán)首次登記，如何登記商業(yè)設(shè)施用地的期限。此類情形十分常見，城市里多見底層是商業(yè)用房、頂上是住宅的房屋。在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，土地和房屋登記部門各自登記土地和房屋用途，倒也相安無事。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，特別是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能并入自然資源部后（住建部依然有疑義，參見鏈接：《住建部主管行政許可事項實施規(guī)范》明確鄉(xiāng)村建設(shè)和建設(shè)工程規(guī)劃許可都歸住建部？），土地和房屋用途沖突的矛盾就凸顯出來，登記人員面對住宅用地上的店面等營業(yè)性用房，往往不知所措，不知如何登記用途。

本號認為，雖然原因來自兩個行政管理部門職能整合合并后沒有就相關(guān)業(yè)務(wù)進行深度融合，但回歸到物權(quán)法的原理和不動產(chǎn)登記的初心來探究兩者用途不一致的情形，有些可能是登記人員多想了。下面具文分析。

一、土地用途應(yīng)當以土地管理部門在出讓合同的約定為準

作為土地管理的行政主管部門，自然資源主管部門在尚未合并城鄉(xiāng)規(guī)劃職能前叫做國土資源部門，有自己的土地利用總體規(guī)劃體系，依據(jù)《土地管理法》確定的土地分區(qū)管制等要求管理土地的合理利用，通過出讓、劃撥等方式發(fā)揮土地的使用價值。

第四條 國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。

使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

第十九條 縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當劃分土地利用區(qū)，明確土地用途。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。

第二十五條 經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準機關(guān)批準；未經(jīng)批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。

《國務(wù)院城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，縣級以上人民政府土地管理部門依法對土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止進行監(jiān)督檢查。土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》明確，土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當簽訂書面出讓合同。土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。

為貫徹落實《中華人民共和國物權(quán)法》和《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》，規(guī)范國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同管理，國土資源部、國家工商行政管理總局組織制定了《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本（GF-2008-2601），自2008年7月1日起執(zhí)行。示范文本明確，本合同中的出讓人為有權(quán)出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的市、縣人民政府國土資源行政主管部門。示范文本第五條要求約定合同項下出讓宗地的用途。使用說明中明確，宗地用途按《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定的土地二級類填寫。原標準為GB/T21010-2007，現(xiàn)在更新為GB/T21010-2017 ，該標準規(guī)定了土地利用現(xiàn)狀的總則、分類與編碼，適用于土地調(diào)查、規(guī)劃、審批、供應(yīng)、整治、執(zhí)法、評價、統(tǒng)計、登記及信息化管理等國土資源工作的各個領(lǐng)域。

對應(yīng)不同的土地用途，國務(wù)院規(guī)定了不同的土地使用權(quán)出讓最高年限。雖然允許乃至鼓勵彈性出讓，不一定都按照最高年限出讓土地，降低用地成本。但很多地方還是都按照最高年限出讓。

參考鏈接：原創(chuàng)！彈性年期出讓能否降低工業(yè)用地成本，怎么降低用地成本

第十二條 土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：

(一)居住用地七十年；

(二)工業(yè)用地五十年；

(三)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；

(四)商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；

(五)綜合或者其他用地五十年。

由于標準的更新，實際上無論是《土地利用現(xiàn)狀分類》還是最新的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》都無法做到與《國務(wù)院城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定出讓最高年限的土地用途一一對應(yīng)。

《土地利用現(xiàn)狀分類》的工業(yè)用地屬于工礦倉儲用地類，與采礦用地、鹽田、倉儲用地并列，沒有居住用地這一類別，只有住宅用地，包含城鎮(zhèn)住宅用地和農(nóng)村宅基地。沒有商業(yè)用地，只有商服用地，包括零售商業(yè)用地、批發(fā)市場用地、餐飲用地、旅館用地、商務(wù)金融用地、娛樂用地和其他商服用地。

相對而言，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》的用地標準更有彈性和包容性，更加靈活。在居住用地類別下細分了一類至三類居住用地，包括住宅用地和
服務(wù)設(shè)施用地。服務(wù)設(shè)施用地包括了居住小區(qū)及小區(qū)級以下的幼托、文化、體育、商業(yè)、衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老助殘設(shè)施等用地。也有獨立的工業(yè)用地類別，但同樣沒有獨立的商業(yè)用地類別，有商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地類，下有商業(yè)設(shè)施用地和商務(wù)設(shè)施用地。

而作為在整合原《土地利用現(xiàn)狀分類》、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》、《海域使用分類》等分類基礎(chǔ)上，建立的全國統(tǒng)一的國土空間用地用海分類，《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》明確了國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類應(yīng)遵循的總體原則與基本要求，提出了國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類的總體框架及各類用途的名稱、代碼與含義。但其土地分類也與《國務(wù)院城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定出讓最高年限的土地用途無法一一對應(yīng)。

《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》二級分類中的居住用地，包括了城鎮(zhèn)住宅用地、城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地，吸收了《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》的彈性，更為合理和包容。

商業(yè)用地作為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地的下級類，包括零售商業(yè)用地、批發(fā)市場用地、餐飲用地、旅館用地、公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點用地，與商務(wù)金融用地、娛樂康體用地并列，而娛樂用地與康體用地同為娛樂康體用地類中的子類。

工業(yè)用地則是工礦用地類下的子類，包括一類工業(yè)用地、二類工業(yè)用地、三類工業(yè)用地，與采礦用地、鹽田并列。

《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》雖然是試行，但目的是要履行自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)、統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記、建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施等職責，作為國土空間用途管制、用地用海審批、規(guī)劃許可、出讓合同和確權(quán)登記應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，將國土空間規(guī)劃確定的用途分類作為管理的重要依據(jù)。因此可以作為土地出讓合同確定的土地用途的依據(jù)。

二、不按照批準的用途使用國有土地是指土地利用總體規(guī)劃確定的用途

很多地方咨詢，這里所指的批準用途是土地利用總體規(guī)劃還是城鄉(xiāng)規(guī)劃確定用途，是大用途還是小用途。由于很多地方存在將出讓工業(yè)用地后建成廠房，將出讓商業(yè)用地建成soho，土地受讓人按照住宅分割銷售或者租賃給個人使用的情形，很多自然資源局就擔心如果建筑物發(fā)生安全事故，調(diào)查組追查起來會不會追究責任。在追責泛化的時期有此擔心是可以理解的，但還是要依法依規(guī)從現(xiàn)有的法律法規(guī)中明確依據(jù)《土地管理法》進行土地管理的職責。

《土地管理法》要求，對于不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令交還土地，處以罰款。

第八十一條 依法收回國有土地使用權(quán)當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令交還土地，處以罰款。

自然資源部《主要土地違法行為、法律依據(jù)與法律責任》將不按照批準的用途使用國有土地作為其他類違法行為，認為是違反了應(yīng)當按照有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準文件的規(guī)定使用土地的規(guī)定，沒有按照規(guī)定程序報批改變土地的用途。

《中華人民共和國土地管理法》

第五十六條建設(shè)單位使用國有土地的，應(yīng)當按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準文件的規(guī)定使用土地；確需改變該幅土地建設(shè)用途的，應(yīng)當經(jīng)有關(guān)人民政府自然資源主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報批前，應(yīng)當先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。

由上可知，出讓合同約定的土地用途是土地管理部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的，《土地管理法》專設(shè)一條違法批地的條款，將不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的作為違法批地的情形之一，并在收回集體土地使用權(quán)的情形中也列明此種類型，可見土地使用權(quán)劃撥批準文件規(guī)定的土地用途也是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的。如果出讓土地用途是規(guī)劃部門根據(jù)城市規(guī)劃制定的，《土地管理法》也不會在制定改變土地用途的程序中只要求在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的應(yīng)當先經(jīng)規(guī)劃部門同意。

特別是這里提到的是改變的是土地建設(shè)用途，本號認為只要出讓土地已經(jīng)按照用途進行建設(shè)即可，如果違反《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的要求，可以由規(guī)劃部門按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定進行處罰，與《土地管理法》的條文無涉。

第六十六條 有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權(quán)：

（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；

（二）不按照批準的用途使用土地的；

第七十九條 無權(quán)批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權(quán)限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準占用、征收土地的，其批準文件無效，對非法批準征收、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應(yīng)當收回，有關(guān)當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。

1990年國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，首次從國家層面提出要在國有土地出讓中制定相應(yīng)的規(guī)劃條件。2008年1月1日起施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定，將確定規(guī)劃條件作為實施城鄉(xiāng)規(guī)劃和管控開發(fā)建設(shè)活動的主要內(nèi)容和程序，進一步明晰了用地規(guī)劃條件在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)活動中的地位和作用。

規(guī)劃條件是指城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對建設(shè)項目提出規(guī)劃建設(shè)要求，是修建性詳細規(guī)劃編制和審批的重要依據(jù)。強制性條件包含地塊位置、用地性質(zhì)、開發(fā)強度、主要交通出入口方位、停車場泊位及其他需要配置的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施控制指標等，規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)單位必須遵守。指導性條件包含人口容量、建筑形式與風格、歷史文化保護和環(huán)境保護要求等，建設(shè)單位根據(jù)建設(shè)項目的具體情況盡可能遵守。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。”

《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》

第五條  出讓城市國有土地使用權(quán)，出讓前應(yīng)當制定控制性詳細規(guī)劃。

出讓的地塊，必須具有城市規(guī)劃行政主管部門提出的規(guī)劃設(shè)計條件及附圖。

第六條 規(guī)劃設(shè)計條件應(yīng)當包括：地塊面積，土地使用性質(zhì)，容積率，建筑密度，建筑高度，停車泊位，主要出入口，綠地比例，須配置的公共設(shè)施、工程設(shè)施，建筑界線，開發(fā)期限以及其他要求。

附圖應(yīng)當包括：地塊區(qū)位和現(xiàn)狀，地塊座標、標高，道路紅線座標、標高，出入口位置，建筑界線以及地塊周圍地區(qū)環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施條件。

第七條 城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同必須附具規(guī)劃設(shè)計條件及附圖。

規(guī)劃設(shè)計條件及附圖，出讓方和受讓方不得擅自變更。在出讓、轉(zhuǎn)讓過程中確需變更的，必須經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準。

而《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》也明確了出讓宗地規(guī)劃條件的內(nèi)容，不包括不包括土地用途。

第十三條 受讓人在本合同項下宗地范圍內(nèi)新建建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的，應(yīng)符合市（縣）政府規(guī)劃管理部門確定的出讓宗地規(guī)劃條件（見附件3）。其中：

主體建筑物性質(zhì) ；附屬建筑物性質(zhì) ；

建筑總面積 平方米；建筑容積率不高于 不低于 ；

建筑限高 ；建筑密度不高于 不低于 ；

綠地率不高于 不低于 ；其他土地利用要求 。

三、土地和房屋的用途可以不相同

由上可知，雖然《土地利用現(xiàn)狀分類》對土地的分類比較剛性，但《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》已經(jīng)明確，居住用地既包括了城鎮(zhèn)住宅用地，又包括城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地。

2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》明確要健全公共服務(wù)設(shè)施，形成以社區(qū)級設(shè)施為基礎(chǔ)，市、區(qū)級設(shè)施銜接配套的公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。同時配套建設(shè)中小學、幼兒園、超市、菜市場，以及社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)等設(shè)施，大力推進無障礙設(shè)施建設(shè)，打造方便快捷生活圈。

自然資源部批準但一直沒有公布《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》。2018年住建部發(fā)布《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》，將居住區(qū)根據(jù)居民步行時間確定的半徑范圍分為居住街坊，5分鐘，10分鐘，15分鐘生活圈居住區(qū)，以此來確定相應(yīng)等級的住宅數(shù)量和公共配套設(shè)施。比如5分鐘生活圈居住區(qū)的步行距離為300米，居住人口為5000-12000人，住宅套數(shù)為1500-4000套。配套設(shè)施要包括社區(qū)服務(wù)站（含居委會、治安聯(lián)防站、殘疾人康復(fù)室）、社區(qū)食堂、文化活動站（含青少年活動站、老年活動站）、小型多功能運動（球類）場地、室外綜合健身場地(合考年戶外活動場地）、幼兒園、托兒所、老年人日間照料中心（托老所）、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點（超市、藥店，洗衣店、美發(fā)店等）、再生資源回收點、生活垃圾收集站、公共廁所、公交車站、非機動車和機動車停車場（庫)等，10分鐘和15分鐘生活圈則還要有餐飲設(shè)施、商場、電信、銀行營業(yè)網(wǎng)點等。最小的居住街坊級別居住區(qū)居住人口規(guī)模為1000-3000人，住宅套數(shù)為300-1000套，不需要5分鐘生活圈居住區(qū)那么多的配套設(shè)施，但也有必建的配套設(shè)施，包括物業(yè)管理與服務(wù)、兒童、老年人活動場地、便民服務(wù)設(shè)施、室外健身器械、便利店（菜店、日奈等）、郵件和快遞送達設(shè)施、生活垃圾收集點、居民非機動車和機動車停車場（庫）。

這些配套設(shè)施可以讓居民在合理的步行范圍內(nèi)滿足基本的生活需求，并提供便利的生活環(huán)境，統(tǒng)籌兼顧，節(jié)約用地。建筑物的性質(zhì)不是住宅，而是為居住區(qū)配套的商業(yè)等服務(wù)設(shè)施，土地與房屋的用途不一致是可以的。

我國一直以來都是將土地和建筑物視為不同的物，并長期以來由不同的行業(yè)主管部門分別管理——土地管理部門和房屋管理部門，甚至實行了很長時期的分別登記制度，分別由房屋登記部門和土地登記部門根據(jù)不同的登記規(guī)則進行分別登記——《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》。2015年統(tǒng)一登記后，將土地和房屋等附著物作為一個不動產(chǎn)單元進行登記，但本質(zhì)上還是兩個不同的物，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)在權(quán)利類型、期限、內(nèi)容等方面有極大的不同，不必強求一致?！?a target="_blank" textvalue="不動產(chǎn)登記簿使用和填寫說明" linktype="text" imgurl="" imgdata="null" data-itemshowtype="0" tab="innerlink" data-linktype="2">不動產(chǎn)登記簿使用和填寫說明》明確，按照《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）的二級類填寫土地的用途。規(guī)劃用途填寫建設(shè)工程規(guī)劃許可文件及其所附圖件上確定的房屋用途。原《住建部房屋登記簿管理試行辦法》也是要求規(guī)劃用途記載建設(shè)工程規(guī)劃許可及其所附圖件上記載確定的房屋用途?！痉课菪再|(zhì)】分別記載經(jīng)濟適用住房、廉租住房、集資合作建房等由政府提供相關(guān)政策支持建設(shè)，對購買、租賃對象以及轉(zhuǎn)讓有限制的房屋；其他類型房屋不填此項。

因此只要土地上的房屋是按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)的，即可認為沒有改變土地用途，已經(jīng)按照土地用途利用，按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證和規(guī)劃總平面圖等圖件記載的房屋用途登記。至于土地的用途與房屋的用途是否一致，登記的最高年限是多少，根據(jù)出讓合同約定的土地用途登記即可。在居住用地建設(shè)配套商業(yè)與建設(shè)寫字樓的性質(zhì)是不一樣的，只要按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證，登記人員照此登記即可，無需糾結(jié)。