陳槿、羅忠蘭、何林霞：《論農民建房雇員損害糾紛歸責中的從業(yè)資格制度功能——以曾某某訴魏某某等雇員損害賠償糾紛為例》，《民商法爭鳴》2017年第21輯（總第11輯），第133-141頁。

摘要：基于建設工程施工活動涉及公共安全的行業(yè)特性，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、《四川省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》規(guī)定了從業(yè)人員的資格準入制度，2004年7月2日《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》廢止，農村建筑工匠均無合法從業(yè)資格。《侵權責任法》及司法解釋規(guī)定發(fā)包人具有選任合法承包人的義務，否則，將對承包人的雇員在從事雇傭活動中因安全生產事故遭受人身損害承擔連帶賠償責任，導致司法機關在處理因農村建房安全事故造成的人身損害賠償糾紛中歸責時法律適用混亂。建立農村建筑工匠資格準入行政確認制度，減少事故發(fā)生，農民自建房時與持有《從業(yè)資格證》的從業(yè)人員簽訂施工承包合同，就盡到了履行識別合法承包人的法定義務，予以免責。

關鍵詞：農村建房；資格準入制度；安全事故；雇員人身損害賠償；歸責規(guī)則

改革開放以來，中國城市化進程不斷加快，經濟增長速度不斷提高，經過30多年的飛速發(fā)展，中國已成為僅次于美國的世界第二大經濟體。在中國高歌猛進的城市化背后，是人類歷史上規(guī)模最大的人口遷徙潮，其主體是農民工。2014年數據顯示，年齡在40歲到45歲的農民工人群達到2700萬，對于這部分人群來說，返鄉(xiāng)的意愿是大于留在城市的意愿的。而事實上，大量大齡農民工返鄉(xiāng)的情況已經出現，農村基本屬于三四線城鎮(zhèn)，由于國家政策的扶持，各行業(yè)資金的投入，使得小城鎮(zhèn)經濟活力凸顯，農村的經濟水平和生活水平在不斷提高。特別是一大批農民工在外務工賺到錢之后，各種自建房和農村經營性建筑物有如雨后春筍，源源不斷。但是，隨之而來的種種糾紛和矛盾，給司法工作者帶來了很多困惑，如何確定房主與承建人之間的法律關系、如何適用法律，不僅僅在理論上爭議極大，在審判實踐中也存在認定法律關系和裁判結果不一致的情況。從立法本意出發(fā)，規(guī)范建筑從業(yè)人員技術水平、保護人民群眾生命財產安全才是應有之義。

近來，筆者正在辦理一件民事生效裁判結果監(jiān)督案件，恰恰遇到了上述問題，據此筆者想要結合該案就農村建房糾紛適用法律問題進行一下淺顯的探討。

一、基本案情

魏某某經有關部門批準，在三臺縣上新鄉(xiāng)四方碑村修建住宅，其房屋修建工程計劃為二層，批準占地面積為90平方米。2014年5月，趙某某承包該房屋的修建施工，并與成某（系魏某某之子）草簽了一張協議，該協議載明：“趙某某師傅，120元/平方，樓梯1平方多加0.5平方，做完一層先結50%，完工全部結清，安全事故由乙方全部負責，甲方不負任何責任?！壁w某某在協議上簽名后成某便將該房屋修建工程的人工承包給趙某某。趙某某遂雇請了王某友到該工程從事建筑作業(yè)，2014年7月4日11:20左右，王某友從該工地墜落至一樓受傷，經西平衛(wèi)生院、三臺縣人民醫(yī)院、綿陽市中心醫(yī)院搶救無效于7月8日死亡。2014年8月15日，曾某某（王某友妻子）、王某（王某友之子）、王某發(fā)（王某友之子）起訴至三臺縣人民法院，要求三被告（趙某某、魏某某、成某）賠償因王某友死亡所產生的一切費用共計224348.20元。

三臺縣人民法院一審判決：一、由被告趙某某賠償原告曾某某、王某發(fā)、王某因王某友死亡的賠償金、被撫養(yǎng)人生活費、醫(yī)療費、誤工費、護理費、交通費、喪葬費共計人民幣89933.30元（已支付的除外）。二、由被告魏某某、成某賠償原告曾某某、王某發(fā)、王某因王某友死亡的死亡賠償金、喪葬費、被撫養(yǎng)人生活費、醫(yī)療費、誤工費、護理費、交通費共計人民幣71591.45元（已支付的除外）。三、駁回原告曾某某、王某發(fā)、王某的其余訴訟請求。

魏某某、成某不服一審判決，向綿陽市中級人民法院提起上訴，請求依法改判上訴人不承擔賠償責任，訴訟費由相關責任人承擔。

綿陽市中級人民法院二審判決：一、維持四川省三臺縣人民法院（2014）三民初字第4618號民事判決第三項，即“駁回曾某某、王某發(fā)、王某的其余訴訟請求”；二、撤銷四川省三臺縣人民法院（2014）三民初字第4618號民事判決第一、二項，即“一、由被告趙某某賠償原告曾某某、王某發(fā)、王某因王某友死亡的賠償金、被撫養(yǎng)人生活費、醫(yī)療費、誤工費、護理費、交通費、喪葬費共計人民幣89933.30元（已支付的除外）。二、由被告魏某某、成某賠償原告曾某某、王某發(fā)、王某因王某友死亡的死亡賠償金、喪葬費、被撫養(yǎng)人生活費、醫(yī)療費、誤工費、護理費、交通費共計人民幣71591.45元（已支付的除外）”；三、趙某某于本判決生效之日起十五日內向曾某某、王某發(fā)、王某支付因王某友死亡的賠償金、被撫養(yǎng)人生活費、醫(yī)療費、誤工費、護理費、交通費、喪葬費等各項費用共計130729.06元。

趙某某、曾某某、王某、王某發(fā)不服二審判決，向綿陽市中級人民法院申請再審，趙某某請求撤銷綿陽市中級人民法院（2015）綿民終字第847號民事判決，改判由魏某某、成某應對王某友的死亡后果承擔全部責任；曾某某、王某、王某發(fā)認為原判1.責任主體認定錯誤2.法律關系不清，請求再審改判。

綿陽市中級人民法院于2016年8月1日作出（2015）綿民申字第141號裁定駁回再審申請。趙某某向檢察機關申請監(jiān)督。

二、爭議焦點及法律制度困境

（一）爭議焦點

爭議焦點主要是責任的劃分問題，即當事人過錯認定歸責中的法律適用問題。

在一審中，一審法院認為魏某某、成某在用人上存在過錯，需要對王某友的死亡承擔30%的賠償責任；在二審中，二審法院根據《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、《四川省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》的相關規(guī)定，認為魏某某的房屋修建工程計劃為二層，其作為發(fā)包人在選人上并無過錯，不需承擔責任。

（二）法律制度困境

二審法院對本案歸責問題上的分歧，是爭議焦點，也是本文開篇所述主要矛盾和問題之所在。案例中二審法院在責任劃分問題上認為魏某某無過錯，不應承擔責任，其在判決書上引用的法律法規(guī)是《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》和《四川省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。在責任劃分問題上，筆者和二審法院觀點不同，筆者認為魏某某應承擔責任，理由如下：

1. 經檢察機關審查查明：當事人魏某某于2014年4月23日向三臺縣上新鄉(xiāng)四方碑村申請住宅建設用地改建，2014年7月14日三臺縣凱河國土資源所同意該戶占用180㎡作為住宅地,三臺縣上新鄉(xiāng)人民政府于2014年11月21日公示魏某某等人申請建房情況。根據《四川省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第二十五條第二款規(guī)定：村民住宅建設在開工前，應向鄉(xiāng)級人民政府提出開工申請，經申請同意后，方可開工。所以本案當事人魏某某自申請后未經鄉(xiāng)人民政府批準就開始建房，共建兩層360多㎡，屬于未批先建的情況。

2.《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第二十三條“承擔村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內建筑工程施工任務的單位，必須具有相應的施工資質等級證書或者資質審查證書，并按照規(guī)定的經營范圍承擔施工任務。在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內從事建筑施工的個體工匠，除承擔房屋修繕外，須按有關規(guī)定辦理施工資質審批手續(xù)”，《四川省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第二十三條第一款、第二款第一項“村鎮(zhèn)的建設項目應當進行設計。下列建設項目須由具有資質等級的設計單位，或者選用省和市、地、州級以上建設行政主管部門批準的通用設計圖或標準設計圖：（一）二層以上的住宅、宿舍和其他混合結構的民用建筑，或跨度在六米以上的單層民用建筑……”、第二十八條“承擔本條例第二十三條所列建設項目的設計、施工單位，必須具有相應的資質等級證書，并按照資質等級所核定的經營范圍設計、施工任務，嚴禁無證或越級承擔設計、施工任務。村民修建住宅，除二層以上的按本條第一款的規(guī)定執(zhí)行外，其他住宅，應當有相應的技術人員或技術工匠指導。承擔村鎮(zhèn)其他建筑施工的技術工匠，必須經縣級建設行政主管技術考核認可，并對施工的工程質量和安全承擔責任”。雖然《四川省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第二十三條第一款、第二款第一項中“二層以上的住宅”沒有標明是否含二層，但是國務院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設》第二十一條中“二層（含二層）以上的住宅”明確了二層以上是包含了二層的，而《四川省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第一條規(guī)定“為加強村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、管理，改善村鎮(zhèn)生產、生活環(huán)境，促進農村經濟和社會發(fā)展，根據國務院頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，結合四川實際，制定本條例?！彼源迕裥藿ǖ蛯幼≌?，應當有相應的技術人員或技術工匠指導，而技術工匠必須經縣級建設行政主管技術考核認可、辦理施工資質審批手續(xù)。不論是從上述條款的文字表述，還是從立法本意出發(fā)，規(guī)范建筑從業(yè)人員技術水平、保護人民群眾生命財產安全才是應有之義。趙某某于2004年3月30日取得了綿陽市建筑委員會頒發(fā)的村鎮(zhèn)建筑工匠資格證書（有效期3年），但《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》于2004年7月2日被廢止，即在2007年3月30日之后，由于行政法規(guī)的缺失，趙某某無法辦理資質，也就是屬于無資質的個體工匠。

3.魏某某作為發(fā)包人，在選人上應盡到審慎義務，根據《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十一條“雇員在從事雇傭活動中遭受人身損害，雇主應當承擔賠償責任。雇傭關系以外的第三人造成雇員人身損害的，賠償權利人可以請求第三人承擔賠償責任，也可以請求雇主承擔賠償責任。雇主承擔賠償責任后，可以向第三人追償。雇員在從事雇傭活動中因安全生產事故遭受人身損害，發(fā)包人、分包人知道或者應當知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務的雇主沒有相應資質或者安全生產條件的，應當與雇主承擔連帶賠償責任。屬于《工傷保險條例》調整的勞動關系和工傷保險范圍的，不適用本條規(guī)定。”的規(guī)定，魏某某應當與趙某某承擔連帶賠償責任。

綜上所述，案例中當事人魏某某作為發(fā)包人，在選人上存在過錯，應當承當連帶賠償責任。

三、存在法律制度問題及原因分析

在司法實踐中，因農村自建房而引發(fā)的糾紛愈發(fā)頻繁，筆者通過梳理近年來此類案件發(fā)現，以下幾個問題不容忽視：

（一）農村建設市場法律和監(jiān)管部門缺位

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第十八條第一款及第一款第（二）項規(guī)定“農村村民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內建住宅的，應當先向村集體經濟組織或者村民委員會提出建房申請，經村民會議討論通過后，按照下列審批程序辦理：（二）使用原宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府根據村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃批準?！?、第三十七條第二款規(guī)定“農村居民未經批準或者違反規(guī)劃的規(guī)定建住宅的，鄉(xiāng)級人民政府可以依照前款規(guī)定處罰?！钡窃趯嵺`中，村民往往在提出建房申請后就立馬開始修建房屋，未批先建的情況大量存在，而多數鄉(xiāng)級人民政府未能及時予以監(jiān)管或者沒有進行監(jiān)管。同時，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》要求對從事建筑施工的個體工匠辦理施工資質審批手續(xù)，但是《村鎮(zhèn)建筑工匠資格管理辦法》在2004年就被廢止，使得個體建筑工匠無法取得建筑工匠資質，各地建設行政主管部門也就沒有再對個體工匠進行資質管理，這也是如今農村建房市場混亂、施工人員良莠不齊的一個誘因。

（二）農村建房者及承建者法律意識淡薄

受自身接受教育程度及傳統觀念影響，農村自建房多是建房者自行召集熟人、親朋好友或者無證建筑隊、包工頭進行修建，對于承建者是否需要具有施工資質以及相應的安全施工條件，建房者并沒有認真思考甚至根本沒有考慮過相關事宜。

（三）承建者無資質、技術水平低

相較于城市建設施工對施工資質要求嚴格，農村建房在資質方面基本沒有要求。而出于價格原因，建房者大多數傾向選擇無資質的建筑隊或包工頭來修建，具有建筑資質的企業(yè)也由于農村建房規(guī)模小、利潤低等原因不愿承建農村房屋。同時，不論是卷宗體現還是周邊現實環(huán)境，無證建筑隊或者包工頭在修建農村房屋時，大多是臨時召集一些具有施工經驗甚至沒有施工經驗的人員進行施工，這類人員沒有經過技術培訓，安全施工意識薄弱，更有甚者是農民兼職，農忙時耕作，農閑時幫工，這種種都為安全事故埋下了隱患。

（四）法律適用分歧大、糾紛難解決

由于上述三個問題導致農村建房容易出現人身損害事件，而當前尚未有一個法律對農村建房合同的性質加以規(guī)定，在理論界對于農村自建房合同性質認定同時存在三種意見：一是房主與承建人之間是建設工程合同關系，理由是從立法本意來看，將農村自建房合同定性為建設工程合同關系，有利于規(guī)范農村建筑市場秩序和保障房屋質量，同時最高人民法院2011年修訂的《民事案件案由規(guī)定》將農村建房糾紛案由定為“農村建房施工合同糾紛”，列在建設工程合同糾紛之下，所以應將其定性為建設工程合同關系；二是將農村建房合同定性為承攬合同，理由是農村自建房是施工隊按房主的各種具體要求完成建房工作，向房主交付房屋，并由房主支付一定報酬的行為，其各項特征均符合承攬合同的特征，農村自建房是比較簡單的建筑活動，合同的發(fā)包人和承包人均是個人，將其定性為承攬合同更有利于保護雙方當事人權利；三是將農村建房合同定性為雇傭合同，理由是施工隊或者個體工匠向房主提供勞動力，由房主支付報酬，并且房主可以在工作進行中對其進行干預，符合雇傭合同特征，其中比較典型的就是房主提供圖紙、材料、支付報酬，施工隊或者個體工匠提供勞動、工具即所謂的“包工不包料”。

從本文所舉的案例就可以看出，第一審法院傾向于將農村自建房合同定性為建設工程合同，而第二審法院則傾向于定性為承攬合同，理論上的意見不統一衍生到司法實踐中，就出現了針對這類糾紛處理不一致的情況，同案不同判的現象時有發(fā)生，使得當事人不相信法律從而到處上訪，不僅損害了法律權威，也對社會穩(wěn)定造成了不良影響。

四、對策建議

（一）建立農村建設施工人資格準入制度

本案反映出的問題是，國務院取消部分職業(yè)資格認定的初衷是好的，但是制度應當配套，不配套就會帶來司法實踐混亂。雖然國務院廢止《村鎮(zhèn)建筑工匠資格管理辦法》的初衷是為了減輕農民負擔，轉變政府職能，但是建設工程施工活動具有涉及公眾安全，投資大，影響農民切身利益等特征，故此，建設法律具有公法與私法兼具的特征，公權力機關應當介入農村建筑施工活動。同時，參與建設施工的民事主體具有遵守公共管理法律的義務?；谵r民作為發(fā)包人處于的地位考量，進行形式審查，就應當視為盡到遵守公共管理法律義務，否則就是勉為其難。目前，農村建筑市場是巨大的，公權力機關不能置身事外。

除了呼吁國務院、建設部出臺行政法規(guī)之外，地方政府仍然有積極作為的途徑，那就是可以通過政府文件的形式對農村建房承建者資質和施工人員水平作相應規(guī)定、定期由建筑行政主管部門對其進行技術培訓以及考核等，這樣不僅符合《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》等法律法規(guī)的立法本意，還有利于規(guī)范本行政區(qū)域內農村建筑市場的秩序，有利于維護人民群眾生命財產安全及合法權益。

（二）切實發(fā)揮檢察職能，讓監(jiān)管落到實處

在現實生活中，未批先建的情況時有發(fā)生，行政主管部門囿于各種原因往往未能發(fā)揮好監(jiān)管職能。中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確要求檢察機關對行政機關行使職權或者不行使職權進行制約和法律監(jiān)督，這就需要檢察機關切實發(fā)揮檢察職能，同一法律適用尺度，協調行政執(zhí)法與民事司法活動，督促行政主管部門認真履行職責，讓監(jiān)管落到實處，必要時甚至可以啟動行政公益訴訟程序。

（三）以法律監(jiān)督維護法律權威

司法實踐中對農村建房糾紛同案不同判現象的存在，極大的損害了司法公信力。作為法律監(jiān)督機關，對維護法律權威負有不可推卸的責任，除了對個案進行監(jiān)督之外，更應該積極主動履行職責，以工作檢察建議、與法院會商等方式，促使法院在審理此類案件中做到同案同判，讓人民群眾切實感受到公平正義，讓糾紛與矛盾能夠得到切實解決，為社會主義法制建設做出更大貢獻。

結 語

目前我國農村建房大多出于對低廉價格的考慮，對于承建人是否具有建筑資質并不關心，因而導致大量不專業(yè)的人員從事施工工作，帶來了大量的安全隱患；而由于相應法規(guī)、建筑主管部門管理缺位，使得建筑工匠無法取得資質，也是農村建房糾紛、矛盾、事故不斷出現的一個誘因。隨著如今我國經濟的轉型以及自身年齡增大，最初的一批農民工開始陸續(xù)回鄉(xiāng)，并將多年積蓄用于修建住宅，文中所述矛盾和糾紛還會伴隨著大量農民自建低層住宅的修建而出現，作為司法工作者，如何妥善地處理好因這類糾紛而發(fā)生的大量案件，進而維護法律的公平正義仍然任重道遠。

 *陳  槿，男，四川省三臺縣人民檢察院民行檢察科書記員；羅忠蘭，女，四川省三臺縣人民檢察院民行檢察科科長，一級檢察官；何林霞，女，四川省三臺縣人民檢察院民行檢察科檢察官助理。