改革開放以來，隨著政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變，以及我國市場經(jīng)濟體制的不斷健全完善，各級地方政府逐漸采取委托方式，為公眾提供基本公共服務。特別是2012年以來，國家治理體系和治理能力發(fā)生巨大的變化，中央推行了一系列改革措施，從2013年國務院辦公廳出臺的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，到2014年財政部等部門頒布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》，從頂層高度對政府購買服務應進行績效管理等作出明確規(guī)定。近十年來，各地政府購買公共服務規(guī)模、領域、機制等不斷擴大、拓展、完善。但在實施過程中，一些瓶頸和問題也隨之顯現(xiàn)，如主體是否合格、內(nèi)容是否合規(guī)、過程是否透明、價格是否合理、質(zhì)量是否達標等等。為此，2020年1月，財政部頒布《政府購買服務管理辦法》，對政府購買服務的主體、內(nèi)容和目錄、實施過程等進行明確，并再次對政府購買服務的績效管理提出要求。因此，探究政府購買服務績效管理提質(zhì)增效顯得尤為重要。

一、江蘇省宿遷市政府購買公共服務績效管理現(xiàn)狀及成效

2013年以來，從中央到地方對政府購買公共服務績效管理不斷建章立制，2018年財政部出臺《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，針對第三方機構(gòu)對政府購買服務進行評價作出規(guī)定。江蘇省作為首批試點省份之一，2018年10月，省財政廳等兩部門印發(fā)《江蘇省政府向社會組織購買服務績效評價辦法》，對政府購買公共服務績效評價從內(nèi)容到結(jié)果及應用等作出了明確規(guī)定，隨后各市、縣也在政府購買服務績效管理方面不斷探索實踐與發(fā)展完善。

向來以改革著稱的宿遷市，近年來不斷探索政府購買公共服務發(fā)展模式，以預算績效管理改革助力政府購買公共服務質(zhì)效。隨著政府購買公共服務深入推進，其績效管理工作也不斷落細落實。

（一）全過程管理日趨深入

一是做嚴源頭把控。對涉及民生等社會關注度高的服務項目開展事前績效評估，圍繞立項必要性、實施可行性、投入經(jīng)濟性，嚴格審核。二是做細績效目標。建立以績效目標為先導的部門預算編制模式，對缺少績效目標或績效目標編制不符合要求的一律退回修改，修改后審核仍然不過關的，不得申請政府購買服務項目預算。三是做準運行監(jiān)控。對績效目標完成情況、預算支出進度同步開展監(jiān)控，及時跟進項目履約情況，確保實施進度。四是做深績效評價。在2020年以來對1100余個政府購買公共服務項目開展自評的基礎上，先后選取支出較大、重大民生等項目60余個，如殘疾人托養(yǎng)服務、公交運營虧損補貼、養(yǎng)老服務、垃圾分類治理等開展重點績效評價及自評價復核，涉及財政預算資金22.4億元。五是做實結(jié)果應用。將事前績效評估、運行監(jiān)控及評價結(jié)果等與預算安排、預算調(diào)整掛鉤，并針對績效管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題，督促責任主體及時落實、整改，有效提升服務水平。

（二）制度基礎不斷夯實

2014年以來，先后出臺《宿遷市市級政府購買公共服務暫行辦法》《宿遷市市級政府購買服務實施方案》《宿遷市市級政府購買服務第三方績效評價管理辦法》，推動績效管理機制不斷完善。近兩年，根據(jù)《宿遷市全面實施預算績效管理三年行動方案（2020-2022年）》，制定了事前績效評估到成果應用等系列辦法，基本建成績效管理閉環(huán)制度，為做好政府購買公共服務績效管理奠定了制度基礎。

（三）部門責任逐步壓實

推動各預算部門成立績效管理工作小組，統(tǒng)籌做好本部門政府購買服務績效管理工作；將績效管理工作納入市高質(zhì)量發(fā)展考核；對部門績效目標編制、自評價工作開展情況進行通報；對政府購買服務采購執(zhí)行情況按季度核查、通報；通過遴選績效管理各環(huán)節(jié)優(yōu)秀案例，發(fā)揮引領示范作用，不斷提升績效管理水平。

（四）多方協(xié)作逐漸強化

完善財政與人大、紀檢、審計聯(lián)動工作機制，形成績效管理監(jiān)督多方協(xié)作、齊抓共管的局面。將重點績效目標和財政重點績效評價報告，與部門預算草案同步報至市人大常委會及市紀檢監(jiān)察機關，接受人大、紀檢監(jiān)督，將政府購買公共服務績效管理情況作為審計監(jiān)督的重點內(nèi)容。

（五）外部評價成為常態(tài)

將政府購買公共服務納入財政重點績效評價范圍，在遵照政府采購及政府購買服務相關制度規(guī)定的前提下，公開發(fā)布采購公告，擇優(yōu)委托第三方機構(gòu)開展績效評價，便于借鑒、對比其他地區(qū)做法，以此取長補短，并將評價結(jié)果反饋給被評價單位。

二、宿遷市政府購買公共服務績效管理實踐困境

為摸清各部門政府購買公共服務行為及服務質(zhì)效，研究提高公共服務專項資金使用效益、減少行政運行成本，2022年下半年，宿遷市財政局在組織部門自查的基礎上，對部分單位2020—2021年392個政府采購服務類項目及服務外包項目進行了專項核查，核查發(fā)現(xiàn)，政府購買公共服務績效管理仍存在一定的短板。

（一）購買主體責任落實不到位

目前仍然有個別單位存在“重采購、輕監(jiān)管”“重資金、輕績效”的現(xiàn)象。一是預算不精準。在確定項目預算時，普遍缺乏預算構(gòu)成明細，以及投入經(jīng)濟性分析報告。二是需求不清晰。在采購文件中缺少需求或需求不清晰，最終評審因素不能與實際需求相對應，無法有效把控承接主體服務質(zhì)量。三是監(jiān)管不到位。對服務項目的監(jiān)督管理關系到項目推進進度及服務質(zhì)量，但部分單位以“人手少”“專業(yè)人做專業(yè)事”為由，做“甩手掌柜”，對項目實施過程監(jiān)管不到位。擅自變更合同、付款不及時等問題時有發(fā)生，項目履約情況難以及時把握。

（二）財政資金使用效益有待提高

因綜合評分法是將技術、商務、服務等量化評審因素納入評審范圍，而價格只是其中的因素之一，一般占10%，加之項目競爭不充分，導致很多項目高價中標，財政資金節(jié)約效果不太理想。各類信息化等級保護測評等項目涉及壟斷行業(yè)，抬高了整個行業(yè)的價格門檻，不利于提高財政資金使用效益。同類型服務項目部門間標準不同，如物業(yè)、安保、信息化維護等，不同部門間差別較大，不利于分析同類項目單位產(chǎn)出效益。

（三）評價指標設計不全面

評價指標體系是政府購買公共服務績效評價工作開展的關鍵工具，目前政府購買公共服務績效評價大多僅按常規(guī)財政支出項目設計績效評價指標，加之服務內(nèi)容復雜多樣，沒有統(tǒng)一的績效指標體系，購買主體也難以確定服務項目的績效目標和評價指標，存在評價指標設計觀察視角不全面的問題，如對購買主體、受益對象等評價不夠到位，難以全面衡量政府購買公共服務行為對不對、好不好，公眾是否真正滿意等。

（四）評價報告質(zhì)量不高

對財政部門來說，大部分服務項目均擇優(yōu)委托第三方機構(gòu)開展績效評價，但多數(shù)機構(gòu)的績效評價報告質(zhì)量不高，無論是從文字表達上，還是挖掘問題、改進建議等方面，均不能令人滿意，有的報告只是將項目總結(jié)、收支情況直接羅列出來，缺少深度分析。另外，大部分單位將績效自評結(jié)果與部門預算績效管理成效劃等號，很少站在內(nèi)審的角度，通過自評報告來發(fā)現(xiàn)和分析問題，更缺乏對如何優(yōu)化管理、提高效益等方面的思考，績效自評報告流于形式、質(zhì)量較差。

（五）事后評價結(jié)果難以應用

由于績效評價工作有一定的滯后性，且目前大多項目于實施期滿后開展績效評價，中期評價較少，事后績效評價結(jié)果難以推進項目實施進度或者修正偏離的績效目標，也難以達到規(guī)范后續(xù)政府購買公共服務行為的目的。被評價對象面對績效評價結(jié)果，往往選擇束之高閣，績效評價難以發(fā)揮實效。

三、完善政府購買公共服務績效評價管理的思路

基于上述問題，要提高政府購買公共服務績效管理質(zhì)效，就需要厘清政府購買公共服務的內(nèi)在邏輯，也就是搞清楚政府為什么要購買服務、要達到什么目標、政府的職責是什么，有利于把握政府購買公共服務績效評價的重點所在。詳見圖1。

圖1  政府購買公共服務績效管理邏輯示意圖

筆者認為，基于政府購買公共服務的特殊性，對政府購買公共服務的績效評價應圍繞委托合同的權利義務開展。一方面，公共服務具有難以量化的特點，而服務合同明確了具體量化的執(zhí)行標準；另一方面，締結(jié)服務合同的平等利益相關方，即購買主體和承接主體，均需作為績效評價對象，而非僅對承接主體進行。通過梳理上述思路，進一步提出如下優(yōu)化對策：

（一）明確績效評價內(nèi)容

政府購買公共服務績效評價的內(nèi)容應圍繞公共服務合同訂立、執(zhí)行、完成和終止等方面，具體包括公共服務提供方式是否經(jīng)濟、購買公共服務是否必要、承接主體確定是否公平公正、公共服務合同訂立和履約是否規(guī)范、是否具有效率性和效益性等。詳見表1。

表1  政府購買公共服務績效評價主要內(nèi)容

（二）優(yōu)化績效評價指標

預算部門在編制績效目標時，要根據(jù)政策性文件精神，結(jié)合中長期發(fā)展規(guī)劃、年度發(fā)展規(guī)劃和有關工作任務等，對政府購買公共服務的績效總目標及年度績效目標進行分解，設置全面明確、突出重點、科學合理、目標相符的績效指標體系。既要有共性指標（詳見表2），同時基于公共服務種類的多樣性和管理主體關注點的差異性，針對不同的服務類別項目，又要建立個性績效指標體系，并在實踐過程中，不斷豐富和優(yōu)化。

表2  政府購買公共服務績效評價共性指標

如以養(yǎng)老服務類項目為例，養(yǎng)老服務項目績效指標從項目特點出發(fā)，結(jié)合項目資金支出方向、服務合同相關要求等，從助餐助浴、居家運營、護理補貼、補貼資金使用及時性等方面設置產(chǎn)出指標；從城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務覆蓋率、居家老人醫(yī)療衛(wèi)生服務覆蓋率等方面設置社會效益指標；從助餐受益者滿意情況設置滿意度指標。詳見表3。

表3  政府購買養(yǎng)老服務類項目績效評價個性指標

（三）深化中期評價管理

鑒于政府購買公共服務項目多數(shù)實施周期較長，項目實施完畢后評價，評價結(jié)果對被評價項目而言，某種程度上已經(jīng)失去其意義，在項目實施中期開展評價，有助于及時發(fā)現(xiàn)問題，改進服務質(zhì)量。中期評價既可以由購買主體針對承接主體開展自評價，也可由財政部門針對購買主體、承接主體等開展重點評價。

（四）強化評價結(jié)果應用

對于購買主體的自評價報告以及財政部門的重點評價報告，應督促購買主體主動公開，接受社會監(jiān)督，財政部門應對各部門自評價情況適時進行通報，對重點報告應視情況報人大、政府部門，并將績效評價結(jié)果與預算安排和政策調(diào)整相掛鉤。

四、以績效為導向提升政府購買公共服務質(zhì)效的有關路徑

提高政府購買公共服務質(zhì)效，除了要在績效管理方面下功夫，還需要在績效理念、制度建設、監(jiān)督管理等方面多維發(fā)力，切實提高資源配置效率和資金使用效益。

（一）強化績效管理理念

部門單位應站在講政治的高度，提高站位，落實績效管理主體各自責任。主管部門應堅持績效導向，不僅對本級負責，也要指導下屬單位，積極開展事前評估，科學合理設置績效目標，既要對支出進度進行監(jiān)控，也要對績效目標完成情況進行監(jiān)控，對出現(xiàn)的問題及時糾偏、整改，切實提高財政資金使用效益。

（二）健全部門管理制度

購買主體要積極貫徹落實過“緊日子”的要求，切實規(guī)范自身采購行為。將部門履職、項目支出相關的要求，融入到部門內(nèi)部控制管理制度中，建立完善的日常檢查制度，設置具體的考核標準，對預算執(zhí)行、項目管理等進行監(jiān)督考核，充分發(fā)揮資金效益。

（三）嚴格項目監(jiān)督管理

建立健全多部門齊抓共管的監(jiān)督機制。購買主體應加強對承接主體履約情況的監(jiān)督管理，并對服務質(zhì)量進行考核。財政部門應加強政府購買服務配套制度建設，指導購買主體細化本部門、本系統(tǒng)政府購買服務目錄清單，厘清購買邊界范圍，督促其認真履職，主動作為，并對項目采購、項目預算進行審核，特別是對項目預算的測算依據(jù)進行審核，凡沒有項目預算測算依據(jù)或證明資料的，原則上不予安排預算。紀委監(jiān)委、派駐機構(gòu)要加強對單位政府購買服務工作的日常監(jiān)督，對金額大、群眾關注度高的重點項目實行“嵌入式”監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題并查處。審計部門應將政府購買公共服務績效管理工作納入審計監(jiān)督范圍，建立監(jiān)督考核機制，將發(fā)現(xiàn)的問題及時通報財政部門和紀檢監(jiān)察機關，合力推動有關單位抓好整改落實。

（四）探索建立支出標準

相關主管部門應會同財政部門積極探索建立對物業(yè)、安保、信息化運維等服務項目，以及部門行業(yè)內(nèi)部同質(zhì)服務項目的支出標準，避免同類項目在不同部門之間、同類項目在同一個系統(tǒng)內(nèi)部標準不同。

（五）加大政策宣傳力度

涉及公共服務相關政策實施的部門，應拓寬宣傳渠道，采取短信、網(wǎng)絡推送等多種形式，廣泛開展政策宣傳。讓更多承接主體知曉，參與競爭。建立問題收集反饋機制，多渠道收集匯總政策實施過程中出現(xiàn)的問題，及時加以解決或反饋回復。

隨著政府購買公共服務工作的不斷推進，通過落實全面實施績效管理的要求，強化部門協(xié)同、優(yōu)化監(jiān)督機制，深入剖析發(fā)現(xiàn)問題，完善管理，進一步提高資源配置效率和資金使用效益。■

（作者單位：江蘇省宿遷市財政局）