20 世紀(jì)60 年代以后，社會(huì)信息化程度不斷提高，這要求服務(wù)型政府必須掌握大量的個(gè)人信息，以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。比如政府網(wǎng)站需要收集和發(fā)布各種政務(wù)信息，與民眾進(jìn)行交流，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公等政務(wù)活動(dòng)。同時(shí)，政府收集、存儲(chǔ)和使用公民個(gè)人信息的能力也在不斷強(qiáng)化。但公民個(gè)人卻缺乏對(duì)個(gè)人信息的自我處置和支配能力，因此，對(duì)個(gè)人信息權(quán)予以公法保護(hù)是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

一、個(gè)人信息權(quán)的界定

(一)個(gè)人信息的界定

所謂個(gè)人信息，是指自然人的姓名、性別、出生日期、民族、家庭狀況、教育背景、婚姻狀態(tài)、工作履歷、健康狀況等與其他信息進(jìn)行比對(duì)即可識(shí)別特定個(gè)人的信息。然而，綜觀(guān)國(guó)內(nèi)外的理論研究和立法文件，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)法所保護(hù)客體的稱(chēng)謂各不相同。例如，日本、韓國(guó)等國(guó)使用的是個(gè)人信息美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)使用的是個(gè)人隱私歐盟及其成員國(guó)使用的是個(gè)人數(shù)據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法則采用個(gè)人資料。針對(duì)上述幾種常見(jiàn)的提法，筆者認(rèn)為個(gè)人信息這一稱(chēng)謂更為妥當(dāng)，主要理由如下。

首先，從字詞的本義上看，信息不等同于資料。個(gè)人信息具有識(shí)別效果和資源價(jià)值，這是普通資料所不具有的，正因如此，個(gè)人信息才受到法律保護(hù)。個(gè)人信息必然是個(gè)人資料，但個(gè)人資料未必是個(gè)人信息。其次，傳統(tǒng)意義上的個(gè)人隱私權(quán)概念具有消極和被動(dòng)的特點(diǎn)。個(gè)人隱私意在注重保護(hù)個(gè)人的秘密空間，而個(gè)人信息側(cè)重于識(shí)別個(gè)人身份，個(gè)人信息的概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)意義上狹義的個(gè)人隱私范圍。再次，信息化是現(xiàn)代社會(huì)不可阻擋的歷史潮流，現(xiàn)實(shí)生活中，上至國(guó)家機(jī)關(guān)，下至街頭市民，信息一詞的使用頻率非常高。采用個(gè)人信息的稱(chēng)謂更符合當(dāng)今社會(huì)的時(shí)代背景。最后，信息概念已經(jīng)為我國(guó)立法機(jī)關(guān)所接受，許多現(xiàn)行法規(guī)都在使用這一名詞，例如，2008 年國(guó)務(wù)院《政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)獲得通過(guò)。綜上所述，采用個(gè)人信息的稱(chēng)謂更為恰當(dāng)。

(二)個(gè)人信息權(quán)的涵義及權(quán)利內(nèi)容

個(gè)人信息權(quán)，是指信息主體對(duì)其個(gè)人信息依法享有的決定、支配、控制并排除他人侵犯的權(quán)利。個(gè)人信息權(quán)的核心就在于自我決定與控制。從公法角度而言，個(gè)人信息權(quán)的內(nèi)容包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容。

1. 決定權(quán)

即個(gè)人決定其個(gè)人信息是否被行政機(jī)關(guān)收集以及以何種方式、出于何種目的、于何種范圍被搜集的權(quán)利。在各項(xiàng)信息權(quán)利內(nèi)容中居于核心地位的就是決定權(quán)，決定權(quán)派生出其他權(quán)利。

2. 知情權(quán)

即個(gè)人有被行政機(jī)關(guān)告知收集了自己的哪些信息，信息的內(nèi)容是什么，以及信息被作何種用途的權(quán)利。

3. 保密權(quán)

即個(gè)人依法請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)保持信息隱秘性的權(quán)利。非基于公共利益的需要，未經(jīng)本人同意，行政機(jī)關(guān)不得向外界公開(kāi)或向第三人提供個(gè)人信息，否則構(gòu)成侵權(quán)。

4. 獲取權(quán)

即信息主體獲取他人擁有的有關(guān)本人信息的權(quán)利。

5. 救濟(jì)權(quán)

當(dāng)行政機(jī)關(guān)侵犯了個(gè)人信息享有的相關(guān)權(quán)利時(shí)，個(gè)人享有相應(yīng)的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的權(quán)利。

6. 更正權(quán)

是指當(dāng)信息主體發(fā)現(xiàn)個(gè)人信息存有瑕疵時(shí)，擁有請(qǐng)求公共部門(mén)對(duì)不正確、不準(zhǔn)確的個(gè)人信息進(jìn)行修改和更正的權(quán)利。

(三)個(gè)人信息權(quán)的權(quán)利屬性

周漢華教授認(rèn)為，個(gè)人信息權(quán)是公民的一項(xiàng)憲法基本權(quán)利。何為憲法基本權(quán)利?從法律實(shí)證主義的角度講，公民的基本權(quán)利僅限于憲法明文規(guī)定的內(nèi)容。但從自然法主義的角度來(lái)說(shuō)，公民本身固有的、與生俱來(lái)的天賦權(quán)利，不論憲法是否明文規(guī)定都不應(yīng)當(dāng)被剝奪或放棄。人格尊嚴(yán)是基本權(quán)利的價(jià)值核心。人格尊嚴(yán)是公民獲得的最起碼認(rèn)可，也反映了社會(huì)對(duì)公民個(gè)人的評(píng)價(jià)與尊重。筆者認(rèn)為，雖然我國(guó)憲法并未明確列舉個(gè)人信息權(quán)，但不能就此否定個(gè)人信息權(quán)具有憲法基本權(quán)利的屬性。

二、個(gè)人信息權(quán)公法保護(hù)的必要性

(一)保護(hù)個(gè)人隱私、保障基本人權(quán)的需要

個(gè)人信息權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，個(gè)人信息和隱私不受侵犯是人格尊嚴(yán)的重要體現(xiàn)。如果缺少有效的規(guī)范，致使個(gè)人信息被不當(dāng)采集、隨意泄露、任意篡改、惡意使用乃至被非法轉(zhuǎn)賣(mài)牟利，會(huì)對(duì)公民人身權(quán)益造成嚴(yán)重傷害，給公民帶來(lái)極大困擾和長(zhǎng)久隱患。

(二)政府實(shí)行公共管理和信息公開(kāi)的需要

現(xiàn)代社會(huì)的服務(wù)型政府只有掌握大量的個(gè)人信息，才能更好地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。政府行政活動(dòng)范圍在不斷擴(kuò)大，行政權(quán)力在日益擴(kuò)張，公民的個(gè)人信用信息、社會(huì)保障信息、醫(yī)療信息、犯罪記錄信息等都在公共部門(mén)的掌控之中。政府信息公開(kāi)要求公共部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息資源的公開(kāi)和共享，個(gè)人信息保護(hù)被忽視或侵犯的可能性大大提高。

三、對(duì)個(gè)人信息保護(hù)立法模式的比較法考察

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止，世界上已經(jīng)有50 多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了專(zhuān)門(mén)的個(gè)人信息保護(hù)法。各國(guó)法律在命名上使用的概念有個(gè)人信息個(gè)人數(shù)據(jù)隱私等，這主要是源于不同國(guó)家的法律傳統(tǒng)和使用習(xí)慣，實(shí)質(zhì)上并不影響法律文件的內(nèi)容。很多發(fā)達(dá)國(guó)家的個(gè)人信息立法保護(hù)模式，都可以為我國(guó)相關(guān)制度的建立提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。個(gè)人信息保護(hù)立法模式主要有美國(guó)式、德國(guó)式、日本式三類(lèi)。

(一)美國(guó)模式：以隱私權(quán)為中心的分散式立法

美國(guó)在制定個(gè)人信息保護(hù)法時(shí)是以隱私權(quán)為基礎(chǔ)的。分散式立法保護(hù)模式是將個(gè)人信息按內(nèi)容分類(lèi)，根據(jù)個(gè)人信息的不同種類(lèi)，由其相應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督和管理。公共領(lǐng)域的立法主要是防止政府侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)。在對(duì)待政府機(jī)構(gòu)上，美國(guó)法律顯得極為嚴(yán)格，政府信息公開(kāi)被寫(xiě)進(jìn)《信息自由法》。非公共領(lǐng)域的立法則是為了規(guī)范非公共機(jī)構(gòu)在個(gè)人信息收集與處理方面的行為，采取的是一種行業(yè)自律模式，讓各行業(yè)內(nèi)部自己制定相關(guān)規(guī)定，并以此為準(zhǔn)則來(lái)指導(dǎo)和引領(lǐng)各行各業(yè)處理個(gè)人信息的行為。

由于不同種類(lèi)的信息和不同機(jī)構(gòu)涉及的個(gè)人信息行為受不同的法律管轄，并且各有側(cè)重，這使美國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)呈現(xiàn)出條塊分割支離破碎和錯(cuò)綜復(fù)雜的特征。

(二)德國(guó)模式：以信息自決權(quán)為核心的統(tǒng)一式立法

德國(guó)的個(gè)人信息行政法保護(hù)的基礎(chǔ)是信息自決權(quán)，1983 年的人口普查案，是德國(guó)聯(lián)邦憲法法院確立信息自決權(quán)的里程碑。德國(guó)基本法中的人性尊嚴(yán)和人格自由發(fā)展條款是該判決確立信息自決權(quán)的依據(jù)。信息自決權(quán)這一概念一經(jīng)提出，便風(fēng)行德國(guó)法域。德國(guó)2003 年的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)采取統(tǒng)一立法模式，即沒(méi)有對(duì)個(gè)人信息的收集、處理和利用的公共部門(mén)和非公共部門(mén)進(jìn)行區(qū)分，而是將公法、私法保護(hù)合二為一。個(gè)人信息保護(hù)法的制定成了綜合式的，并且由綜合管理部門(mén)負(fù)責(zé)，控制個(gè)人信息的采集和使用，通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息的專(zhuān)門(mén)保護(hù)。統(tǒng)一式立法模式關(guān)注的重點(diǎn)是國(guó)家在保護(hù)個(gè)人信息中所起到的作用，因此，在立法時(shí)針對(duì)政府部門(mén)的法律都相當(dāng)嚴(yán)格。

統(tǒng)一式立法模式的優(yōu)勢(shì)在于它可以對(duì)個(gè)人信息起到極大保護(hù)作用，但有時(shí)也會(huì)因?yàn)楣艿眠^(guò)多，阻礙個(gè)人信息的自由流動(dòng)，這就會(huì)大大阻礙個(gè)人信息價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。正因如此，美國(guó)的分散式立法模式才大受歡迎，并逐漸與之分庭抗禮。

(三)日本模式：公法、私法保護(hù)相結(jié)合的統(tǒng)分式立法

日本的立法模式是美國(guó)分散立法模式和德國(guó)統(tǒng)一立法模式的綜合，既分散又統(tǒng)一，所以稱(chēng)之為統(tǒng)分結(jié)合模式。日本模式借鑒了上述兩種模式的優(yōu)秀之處，特別注重 流通與保護(hù)之間的平衡，企圖實(shí)現(xiàn)共贏，既令個(gè)人信息的合法權(quán)利得到保護(hù)，又保證個(gè)人信息的暢通流轉(zhuǎn)。針對(duì)個(gè)人信息處理主體的不同特點(diǎn)，采取不同的措施，區(qū)分公共部門(mén)與非公共部門(mén)，特殊領(lǐng)域特殊規(guī)定，同時(shí)鼓勵(lì)非公共部門(mén)加強(qiáng)行業(yè)自律，這就使個(gè)人信息保護(hù)法的適用范圍越來(lái)越廣。例如，2003年的日本《個(gè)人信息保護(hù)法》確立了適用于公共部門(mén)和非公共部門(mén)的統(tǒng)一的基本原則，規(guī)定了個(gè)人的權(quán)利、救濟(jì)途徑、例外事項(xiàng)等個(gè)人信息保護(hù)的若干事項(xiàng)。

(四)對(duì)比較法考察的述評(píng)

大陸法系和英美法系采取了不同的保護(hù)模式和保護(hù)思路保護(hù)個(gè)人信息。大陸法系國(guó)家的代表德國(guó)，首次在判例中提出信息自決權(quán)，確立了信息自決權(quán)的法律地位、法律屬性及權(quán)利內(nèi)容。按照自決權(quán)的思路加以設(shè)計(jì)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行公法保護(hù)，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)從人性尊嚴(yán)的角度尊重個(gè)人信息自決權(quán)。而英美法系國(guó)家的代表美國(guó)，則是按照隱私權(quán)的思路加以安排。這兩種立法模式都受其本國(guó)立法傳統(tǒng)的影響：德國(guó)模式有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息的全面、一體保護(hù)，缺陷是可能會(huì)阻礙個(gè)人信息的正常流通，束縛企業(yè)的自由發(fā)展;美國(guó)模式有利于促進(jìn)信息的自由流通，但是，放任的企業(yè)自律模式也可能會(huì)導(dǎo)致部分企業(yè)因?yàn)槿狈Ψ杀O(jiān)管，不擇手段地規(guī)避個(gè)人信息保護(hù)的政策，侵害個(gè)人信息權(quán)。

他山之石，可以攻玉。我國(guó)應(yīng)當(dāng)吸收各種模式的有益經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合本國(guó)的法律傳統(tǒng)和具體國(guó)情，做出合理的制度設(shè)計(jì)，但決不能盲目地照搬他國(guó)模式。

四、我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)的立法現(xiàn)狀

我國(guó)缺乏保護(hù)個(gè)人信息的傳統(tǒng)，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的重要意義缺乏正確認(rèn)識(shí)。我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法主要存有以下不足。

(一)法律體系缺失

就現(xiàn)有法律的體系而言，保護(hù)個(gè)人信息的法律條款數(shù)量較少，散見(jiàn)于憲法、民法、刑法和一些部門(mén)規(guī)章中，尚未形成專(zhuān)門(mén)的、統(tǒng)一的個(gè)人信息安全保護(hù)的法律體系。如我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定了不予公開(kāi)涉及隱私權(quán)的個(gè)人信息;《治安管理處罰法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《未成年人保護(hù)法》等規(guī)定不得公開(kāi)或泄露個(gè)人隱私信息。但這些法律和法規(guī)大都沒(méi)有直接承認(rèn)個(gè)人信息權(quán)，對(duì)個(gè)人信息安全的保護(hù)范圍僅限于個(gè)人隱私這類(lèi)敏感的個(gè)人信息，只是在間接保護(hù)公民隱私權(quán)。

(二)法律內(nèi)容不明確

就法律的具體內(nèi)容而言，大部分規(guī)定都是輕描淡寫(xiě)、一帶而過(guò)，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的立法理由、基本原則、信息主體的權(quán)利內(nèi)容、執(zhí)行機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制等應(yīng)當(dāng)具備的重要內(nèi)容缺乏詳細(xì)闡述。

(三)行政領(lǐng)域的立法比較滯后

目前，我國(guó)行政領(lǐng)域內(nèi)的個(gè)人信息保護(hù)遠(yuǎn)落后于民事領(lǐng)域和刑事領(lǐng)域，而公共權(quán)力對(duì)個(gè)人信息的侵犯與威脅恰恰是最嚴(yán)重的。

五、完善我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法的若干建議

(一)在《憲法》中明確個(gè)人信息權(quán)

《憲法》是我國(guó)的根本大法，具有最高的法律效力。我國(guó)《憲法》中的某些條款，如《憲法》第40 條規(guī)定：公民通信自由和通信秘密受法律保護(hù)，體現(xiàn)了對(duì)個(gè)人信息權(quán)的保護(hù)，但這種表達(dá)并不明確，一定程度上可能會(huì)導(dǎo)致人們理解上的偏差和認(rèn)識(shí)上的不一致。而如果在《憲法》中明確個(gè)人信息權(quán)，將個(gè)人信息權(quán)納入憲法權(quán)利體系，將改變?nèi)藗儗?duì)個(gè)人信息權(quán)的看法與認(rèn)識(shí)，同時(shí)也可以形成對(duì)公共權(quán)力的嚴(yán)格制約，規(guī)范國(guó)家權(quán)力活動(dòng)范圍，從而為制定專(zhuān)門(mén)的個(gè)人信息保護(hù)法提供憲法支持。

(二)制定并出臺(tái)統(tǒng)一的《個(gè)人信息保護(hù)法》

1. 確定立法模式

立法模式選擇是制定好《個(gè)人信息保護(hù)法》的重要前提。放眼國(guó)際，絕大部分大陸法系國(guó)家，都選擇了德國(guó)式統(tǒng)一立法模式。德國(guó)模式充分考慮到了個(gè)人信息保護(hù)與信息流通的統(tǒng)一性，能兼顧到行政機(jī)關(guān)和私營(yíng)部門(mén)之間的聯(lián)系，從而加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息權(quán)利的保護(hù)，有助于在司法上采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)至今尚未出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)的個(gè)人信息保護(hù)法或條例，且立法技術(shù)有待提高，現(xiàn)階段很難制定出幾部分別適用于不同主體的法律來(lái)保護(hù)個(gè)人信息。筆者認(rèn)為，鑒于我國(guó)一貫的法律傳統(tǒng)和法律體制，個(gè)人信息保護(hù)立法宜選擇統(tǒng)一立法模式。

2.《個(gè)人信息保護(hù)法》與《政府信息公開(kāi)條例》二者關(guān)系的厘定

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》自2008 年5 月1 日起施行，在某種意義上，這意味著我國(guó)未來(lái)的立法體例，最有可能采取政府信息公開(kāi)與個(gè)人信息保護(hù)分別立法的方式?！墩畔⒐_(kāi)條例》第25 條規(guī)定，公民有權(quán)向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)了解政府掌握的與其自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等信息，并且在有證據(jù)證明其信息記錄不準(zhǔn)確的情形下，有權(quán)要求該行政機(jī)關(guān)予以更正。

在構(gòu)建我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法時(shí)，必須正確處理政府信息公開(kāi)與個(gè)人信息保護(hù)二者之間的關(guān)系，減少二者之間的沖突。

3. 個(gè)人信息保護(hù)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的設(shè)置

許多國(guó)家或地區(qū)為保障個(gè)人信息保護(hù)法的有效實(shí)施都設(shè)置了專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)。比如，德國(guó)根據(jù)《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》，設(shè)置了聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)專(zhuān)員;我國(guó)香港地區(qū)設(shè)置了個(gè)人資料(私隱)專(zhuān)員公署。設(shè)置個(gè)人信息保護(hù)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，有利于執(zhí)行個(gè)人信息保護(hù)法。由于我國(guó)長(zhǎng)期缺乏隱私權(quán)保護(hù)尤其是個(gè)人信息保護(hù)的傳統(tǒng)，個(gè)人信息侵權(quán)問(wèn)題十分突出，所以有必要設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)個(gè)人信息保護(hù)方面的執(zhí)法事務(wù)。

《個(gè)人信息保護(hù)法》的實(shí)施必須借助一個(gè)獨(dú)立而權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)，否則無(wú)論法律制度多么完善，都極有可能變成紙上談兵。因此，必須建立一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威和高效的個(gè)人信息保護(hù)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，明確該機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限，設(shè)立一套嚴(yán)格的統(tǒng)一執(zhí)法程序，確保個(gè)人信息保護(hù)執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立行使職權(quán)，這是我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法中的一個(gè)難點(diǎn)，有待進(jìn)一步探索和研究。