 作者簡(jiǎn)介：劉權(quán)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授。文章來(lái)源：《中國(guó)法學(xué)》2023年第2期，轉(zhuǎn)自中國(guó)法學(xué)公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。摘要
過(guò)罰相當(dāng)原則條款在規(guī)范構(gòu)造上僅規(guī)定了“過(guò)”的判斷因素，在行政處罰實(shí)踐中被大量“變通”適用。由于過(guò)罰相當(dāng)原則并沒(méi)有提供明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)與適用方法，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和法院即使考慮了所有主客觀因素，也面臨適用難題。過(guò)罰相當(dāng)原則的裁量因素應(yīng)包括“過(guò)”和“相當(dāng)”兩大方面，在根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度而準(zhǔn)確判斷“過(guò)”的大小后，還需要全面考慮過(guò)罰“相當(dāng)”的相關(guān)因素。過(guò)罰“相當(dāng)”和損益“成比例”的判斷方法具有相通性，可以也應(yīng)當(dāng)運(yùn)用比例原則輔助并約束過(guò)罰相當(dāng)裁量。為了減少過(guò)罰相當(dāng)原則適用的主觀性與不確定性，作為基本法的《行政處罰法》應(yīng)增加“可以式”從輕、減輕處罰規(guī)范，明確設(shè)立酌定從輕、減輕處罰規(guī)范，擴(kuò)充法定從重處罰規(guī)范。行政機(jī)關(guān)負(fù)有努力制定高質(zhì)量裁量基準(zhǔn)的義務(wù)，但裁量基準(zhǔn)易導(dǎo)致過(guò)罰相當(dāng)原則的價(jià)值落空且其內(nèi)容可能不合理，故應(yīng)當(dāng)依靠而不依賴裁量基準(zhǔn)。引言過(guò)罰相當(dāng)原則是設(shè)定和實(shí)施行政處罰的核心原則，但面臨規(guī)范構(gòu)造缺陷的爭(zhēng)議，適用時(shí)存在權(quán)衡困境。對(duì)于究竟如何準(zhǔn)確判斷“過(guò)”的大小，怎樣罰才能達(dá)至“相當(dāng)”，過(guò)罰相當(dāng)原則并沒(méi)有提供具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)和明確的適用方法。當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)、法院、社會(huì)公眾等不同主體對(duì)某項(xiàng)行政處罰是否符合過(guò)罰相當(dāng)原則，經(jīng)常持有截然相反的觀點(diǎn)。行政處罰的設(shè)定和實(shí)施是否公平合理，離不開過(guò)罰相當(dāng)原則的理性適用。我國(guó)當(dāng)前正著力優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境，全面探索新型的包容審慎監(jiān)管執(zhí)法，這對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則適用的靈活性與公正性提出了更高要求。但是當(dāng)前對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則的研究整體偏少，與之作為行政處罰核心原則的地位不相匹配，特別是對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則的規(guī)范構(gòu)造與適用還缺乏專門研究，尤其缺乏結(jié)合《行政處罰法》進(jìn)行的體系化探討。 一、過(guò)罰相當(dāng)條款的規(guī)范性質(zhì)和構(gòu)造爭(zhēng)議1996年頒布的《行政處罰法》第4條第2款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”歷經(jīng)2009年、2017年、2021年三次修訂，該規(guī)范的內(nèi)容沒(méi)有發(fā)生任何變化，只是條款順序變更為第5條第2款。過(guò)罰相當(dāng)條款并沒(méi)有直接使用“過(guò)罰相當(dāng)原則”一詞，該規(guī)范是何性質(zhì)呢？實(shí)踐中一些規(guī)范性文件和司法判決對(duì)過(guò)罰相當(dāng)條款進(jìn)行了“變通”表述，在四大裁量因素“違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度”之外，增加了一些考慮因素。那么，過(guò)罰相當(dāng)條款是否存在規(guī)范構(gòu)造缺陷呢？ （一）過(guò)罰相當(dāng)規(guī)范的原則性質(zhì)當(dāng)初制定《行政處罰法》時(shí)，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為行政處罰包括處罰與教育相結(jié)合的原則、依法原則以及公正、公開原則三大原則。一些學(xué)者根據(jù)行政處罰相關(guān)條款，總結(jié)增加了保障相對(duì)人權(quán)利原則、職能分離原則、一事不再罰原則等，但都較少直接提及過(guò)罰相當(dāng)原則。雖然《行政處罰法》在條款表述上確實(shí)沒(méi)有直接使用過(guò)罰相當(dāng)原則的表述，但該規(guī)范的性質(zhì)應(yīng)屬于法律原則。首先，在結(jié)構(gòu)組成上，過(guò)罰相當(dāng)條款不具備法律規(guī)則的假定條件、行為模式、法律后果等構(gòu)成要素，而是由較為抽象與概括的詞語(yǔ)組成，具有較大的不確定性，符合法律原則是“公平、正義或其他道德維度的要求”的特征。其次，過(guò)罰相當(dāng)條款的適用需要通過(guò)權(quán)衡實(shí)現(xiàn)處罰正義，同法律原則的適用方法一致。法律規(guī)則是以全有或全無(wú)的方式適用的，如果法律規(guī)則之間發(fā)生沖突，則其中必有一條是無(wú)效的，但法律原則之間發(fā)生沖突“必須互相衡量或平衡”，并不會(huì)導(dǎo)致某個(gè)原則失效。在規(guī)范體系上，過(guò)罰相當(dāng)原則屬于行政處罰公正原則的核心子原則?！缎姓幜P法》第5條第1款規(guī)定了“行政處罰遵循公正、公開的原則”，第2、3款分別規(guī)定了過(guò)罰相當(dāng)和處罰依據(jù)公開，很顯然沒(méi)有涉及行政處罰公正、公開原則的所有內(nèi)容，如平等對(duì)待同樣屬于處罰公正的要求，聽證公開、處罰決定公開等也屬于處罰公開的要求。因此，《行政處罰法》第5條第2、3款并非是對(duì)第1款的全部解釋，過(guò)罰相當(dāng)屬于行政處罰公正原則的核心但非全部?jī)?nèi)容。過(guò)罰相當(dāng)規(guī)范的原則地位，得到了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的普遍認(rèn)可。例如，《關(guān)于規(guī)范交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)的若干意見(jiàn)》（2010年）、《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2022年）等多個(gè)規(guī)定中直接使用了“過(guò)罰相當(dāng)原則”一詞。法院在大量判決（包括最高人民法院的公報(bào)案例、指導(dǎo)案例）中都明確使用了“過(guò)罰相當(dāng)原則”。（二）處罰實(shí)踐對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則條款的“變通”雖然實(shí)施20余年的過(guò)罰相當(dāng)原則條款的內(nèi)容沒(méi)有發(fā)生變化，但處罰實(shí)踐中卻存在較多不同的表述。其中一些規(guī)定擴(kuò)大了過(guò)罰相當(dāng)裁量應(yīng)當(dāng)考慮的因素，主要存在兩種情形。一是增加列舉過(guò)罰相當(dāng)裁量應(yīng)當(dāng)考慮的因素。例如，《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量適用規(guī)則（試行）》（2010年）規(guī)定，“給予行政處罰的種類、幅度應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、認(rèn)知態(tài)度以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”。《北京市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（2022年）第62條要求“根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度、危害后果消除情況、違法行為人的主觀過(guò)錯(cuò)”，建立健全行政處罰裁量基準(zhǔn)制度。二是通過(guò)“等”字無(wú)限擴(kuò)大過(guò)罰相當(dāng)裁量應(yīng)當(dāng)考慮的因素。例如，《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2019年）規(guī)定，“以事實(shí)為依據(jù)，處罰的種類和幅度與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度等相當(dāng)”，條文中增加了一個(gè)“等”字并在2022年修訂時(shí)仍然予以保留?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》（2020年）、《廣東省工業(yè)和信息化廳無(wú)線電管理行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》（2021年）、《黑龍江省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局行政處罰裁量基準(zhǔn)》（2021年）也增加了“等”字?！斗磯艛喾ā罚?022年）第59條規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)確定具體罰款數(shù)額時(shí)，“應(yīng)當(dāng)考慮違法行為的性質(zhì)、程度、持續(xù)時(shí)間和消除違法行為后果的情況等因素”。此外，一些地方裁量基準(zhǔn)將考慮因素分為法定裁量因素和酌定裁量因素。例如，《海南省教育廳行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度》（2011年）規(guī)定“一般違法”對(duì)應(yīng)的酌定裁量因素為“擅自分立、合并民辦學(xué)校，限期內(nèi)立即改正的，已造成一定危害后果”。一些司法判決提出的過(guò)罰相當(dāng)裁量因素，也未限于過(guò)罰相當(dāng)原則條款所列舉的四大因素。例如，在“蘇州鼎盛食品公司訴蘇州市工商局案”中，法院認(rèn)為，處罰機(jī)關(guān)未考慮原告“主觀上無(wú)過(guò)錯(cuò)，侵權(quán)性質(zhì)、行為和情節(jié)顯著輕微，尚未造成實(shí)際危害后果等因素”，違背過(guò)罰相當(dāng)原則。作為公報(bào)入選案例，最高人民法院在裁判摘要中寫明：“應(yīng)遵循過(guò)罰相當(dāng)原則，綜合考慮處罰相對(duì)人的主觀過(guò)錯(cuò)程度、違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、后果及危害程度等因素行使自由裁量權(quán)”。在該案中，法院不僅將主觀過(guò)錯(cuò)程度列為首要考慮因素，而且還增加了“等”字，擴(kuò)大了過(guò)罰相當(dāng)裁量應(yīng)該考慮的因素。在“方林富炒貨店訴杭州市西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局案”（以下簡(jiǎn)稱“方林富案”）中，法院從違法行為持續(xù)時(shí)間、影響范圍、社會(huì)危害性、主觀過(guò)錯(cuò)、認(rèn)錯(cuò)態(tài)度等角度，認(rèn)為處罰機(jī)關(guān)“未能全面查明及綜合考慮案涉全部因素”，導(dǎo)致行政處罰決定量罰明顯不當(dāng)。綜上可見(jiàn)，在違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度四個(gè)方面之外，主觀過(guò)錯(cuò)、危害后果消除情況成為過(guò)罰相當(dāng)裁量最為常見(jiàn)的新增因素。有學(xué)者認(rèn)為，過(guò)罰相當(dāng)原則條款無(wú)法完美地解決實(shí)踐中的問(wèn)題，四個(gè)法定因素內(nèi)涵是狹隘的，“無(wú)法將手段、過(guò)錯(cuò)、主體、未遂等因素囊括進(jìn)去”，應(yīng)重構(gòu)過(guò)罰相當(dāng)裁量要素。類似的觀點(diǎn)認(rèn)為，過(guò)罰相當(dāng)原則僅規(guī)定了四類一般因素，其適用的關(guān)鍵是“全面、適度評(píng)價(jià)裁罰因素”。（三）過(guò)罰相當(dāng)原則條款僅規(guī)定了“過(guò)”的判斷因素過(guò)罰相當(dāng)原則條款并沒(méi)有明確規(guī)定過(guò)罰相當(dāng)?shù)乃胁昧恳蛩?，只是?guī)定了“過(guò)”的判斷因素，即從“違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度”四方面判斷“過(guò)”的大小。相比而言，《刑法》中的罪責(zé)刑相適應(yīng)條款，雖然也規(guī)定了相同的四大因素即“犯罪的事實(shí)、犯罪的性質(zhì)、情節(jié)和對(duì)于社會(huì)的危害程度”，但其中“情節(jié)”因素可以囊括罪前情節(jié)（如犯罪嫌疑人的一貫表現(xiàn)）、罪中情節(jié)和罪后情節(jié)（如有無(wú)自首、立功等）。而且過(guò)罰相當(dāng)原則條款的規(guī)范構(gòu)造明顯不同于罪責(zé)刑相適應(yīng)條款，后者首先規(guī)定“刑罰的輕重，應(yīng)當(dāng)與犯罪分子所犯罪行和承擔(dān)的刑事責(zé)任相適應(yīng)”，然后再規(guī)定決定刑罰的四大考慮因素。在定罪量刑因素上，罪責(zé)刑相適應(yīng)原則中的“罪行”是具體犯罪構(gòu)成所要求的全部事實(shí)，而“刑事責(zé)任”則是犯罪分子在犯罪過(guò)程中以及犯罪前后表現(xiàn)出來(lái)的、決定人身危險(xiǎn)性的一系列主觀情況。罪責(zé)刑相適應(yīng)原則實(shí)質(zhì)上是刑法主觀主義與客觀主義、行為人主義與行為主義碰撞的結(jié)果，體現(xiàn)了對(duì)作為主體的行為人的重視。我國(guó)行政處罰長(zhǎng)期受到客觀歸責(zé)主義的影響，過(guò)度強(qiáng)調(diào)對(duì)違法行為客觀危害性的評(píng)價(jià)，“這從根本上否定了行政處罰的民主取向，是歷史上公平、公正價(jià)值讓位行政效率的陳舊觀念”。1996年頒布的《行政處罰法》回避了主觀惡性問(wèn)題，整部法律只字未提“故意”或“過(guò)失”，2021年修訂時(shí)確立了行政處罰的過(guò)錯(cuò)推定歸責(zé)原則。將主觀過(guò)錯(cuò)作為“過(guò)”的一項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)，“無(wú)疑給不確定的過(guò)罰相當(dāng)注入了相對(duì)確定的內(nèi)容，豐富了過(guò)罰相當(dāng)理論”。一些規(guī)定、判決中新增的“主觀過(guò)錯(cuò)”等因素實(shí)際上可以被違法行為的“情節(jié)”囊括，屬于“過(guò)”大小的因素，無(wú)須單獨(dú)列出。那么，一些規(guī)定、判決中新增的“危害后果消除情況”等合法情節(jié)，可以被過(guò)罰相當(dāng)原則條款所囊括嗎？由于過(guò)罰相當(dāng)原則條款中的四大考慮因素都有“違法行為”限定，自然就難以囊括合法的事實(shí)和情節(jié)，如危害后果消除情況、主動(dòng)供述、配合立功。如果認(rèn)為過(guò)罰相當(dāng)原則條款中的情節(jié)因素不受“違法行為”的限定，則又會(huì)產(chǎn)生矛盾，因?yàn)楹戏ǖ那楣?jié)不是“過(guò)”大小本身的判斷因素，而是減“過(guò)”的考慮因素。通過(guò)違法因素準(zhǔn)確判斷“過(guò)”的大小后，還應(yīng)進(jìn)一步考慮一切可能影響處罰有無(wú)和輕重的過(guò)罰“相當(dāng)”的合法因素。過(guò)罰相當(dāng)裁量的因素應(yīng)包括判斷“過(guò)”大小的因素和權(quán)衡“相當(dāng)”的因素兩大類。一些規(guī)定、判決中新增的“危害后果消除情況”等合法情節(jié)，確實(shí)不屬于評(píng)價(jià)違法行為的“過(guò)”的因素，但可以被權(quán)衡“相當(dāng)”的因素囊括。綜上，雖然過(guò)罰相當(dāng)原則條款只是明確規(guī)定了“過(guò)”的判斷因素，但其規(guī)范構(gòu)造并不存在根本性缺陷。任何法律原則條款不僅無(wú)法明確列舉所有裁量因素，而且必須留有一定的開放判斷空間以靈活實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。在根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度而準(zhǔn)確判斷“過(guò)”的大小后，還需要進(jìn)一步充分考慮過(guò)罰“相當(dāng)”的所有相關(guān)因素?！跋喈?dāng)”一詞授予了適用者巨大的裁量權(quán)，使處罰正義的靈活實(shí)現(xiàn)成為可能。值得注意的是，過(guò)罰相當(dāng)原則條款存在瑕疵，四大因素中的“事實(shí)”因素同“情節(jié)”“社會(huì)危害程度”因素存在一定的包含關(guān)系，且該條款前半句已明確規(guī)定“以事實(shí)為依據(jù)”，后半句無(wú)須重復(fù)規(guī)定“事實(shí)”。二、過(guò)罰相當(dāng)原則的適用困境如何客觀判斷“過(guò)”的大小，如何公正權(quán)衡過(guò)罰是否“相當(dāng)”，過(guò)罰相當(dāng)原則并沒(méi)有提供明確的標(biāo)準(zhǔn)與方法。如何正常選擇處罰種類與幅度，是否應(yīng)當(dāng)免除處罰，如何從輕、減輕、從重處罰，均存在巨大的裁量空間，一方面使得適用者可能無(wú)所適從，往往不愿、不敢輕易直接適用過(guò)罰相當(dāng)原則而實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，另一方面易導(dǎo)致裁量濫用。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)通過(guò)廣泛制定裁量基準(zhǔn)試圖具體化過(guò)罰相當(dāng)原則的適用，一些法院則通過(guò)運(yùn)用比例原則衡量過(guò)罰是否失當(dāng)，但均存在適用困境。 （一）裁量基準(zhǔn)對(duì)過(guò)罰相當(dāng)裁量的限縮悖論為了更好地適用過(guò)罰相當(dāng)原則，規(guī)范過(guò)大的過(guò)罰相當(dāng)裁量權(quán)以減少濫用職權(quán)和執(zhí)法腐敗，許多行政機(jī)關(guān)都積極制定行政處罰裁量基準(zhǔn)。以罰款的裁量基準(zhǔn)為例，我國(guó)很多地方包括多個(gè)省級(jí)政府，在司法行政管理、市場(chǎng)監(jiān)管、藥品監(jiān)管等行政處罰的多個(gè)領(lǐng)域，都發(fā)展出了基本相同的罰款處罰裁量公式。通過(guò)運(yùn)用罰款處罰裁量公式，細(xì)化、量化一般處罰、從輕處罰、減輕處罰和從重處罰的具體區(qū)間幅度，有利于減少過(guò)罰“相當(dāng)”判斷的主觀性和隨意性。以“方林富案”為例，《廣告法》第57條規(guī)定使用絕對(duì)化廣告用語(yǔ)但沒(méi)有達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款，通過(guò)適用罰款處罰裁量公式計(jì)算后可知，一般處罰的區(qū)間為44萬(wàn)~76萬(wàn)元，從輕處罰的區(qū)間20萬(wàn)~44萬(wàn)元，減輕處罰的區(qū)間為2萬(wàn)~20萬(wàn)元，從重處罰的區(qū)間為76萬(wàn)~100萬(wàn)元。如此一來(lái)，就大大限縮了過(guò)罰相當(dāng)?shù)牟昧靠臻g，假如“方林富案”確實(shí)符合從輕或減輕處罰的情形，就應(yīng)在20萬(wàn)~44萬(wàn)元或2萬(wàn)~20萬(wàn)元之間進(jìn)行處罰。在其他一些地方的處罰實(shí)踐中，存在不同但類似的裁量公式，涉及生態(tài)環(huán)境處罰、消防安全處罰、城管執(zhí)法處罰等多個(gè)領(lǐng)域。（1）生態(tài)環(huán)境處罰裁量公式：罰款金額=[Y+（裁量百分值累計(jì)之和）×（1-Y）]×法定最高罰款數(shù)額。Y代表裁量起點(diǎn)，Y=（法定最低罰款數(shù)額/法定最高罰款數(shù)額）×100%。罰款裁量因素分為違法行為的環(huán)境影響程度，違法行為持續(xù)時(shí)間，建設(shè)項(xiàng)目地點(diǎn)，環(huán)境違法次數(shù)以及對(duì)周邊居民、單位等造成的不良影響等方面，每一種裁量因素又可分為不同的裁量因子和裁量百分值。（2）消防安全處罰裁量公式：F＝N+（M-N）×[（A+B+C）/10]×D。F代表裁量處罰金額，M代表量罰階次所在罰款幅度的上限，N代表量罰階次所在罰款幅度的下限，A代表場(chǎng)所使用性質(zhì)裁量系數(shù)，B代表場(chǎng)所規(guī)模裁量系數(shù)，C代表自主裁量系數(shù)，D代表地區(qū)差異調(diào)整系數(shù)。違法行為分為三個(gè)量罰階次，即較輕、一般、嚴(yán)重三種情形，分別對(duì)應(yīng)罰款幅度的0~30%、30%~70%、70%~100%。對(duì)不同的裁量因素，區(qū)分情形設(shè)定了裁量系數(shù)的取值方法。（3）城管執(zhí)法處罰裁量公式：罰款數(shù)額=罰款基數(shù)×（基準(zhǔn)系數(shù)+區(qū)域系數(shù)+情節(jié)系數(shù)+變量系數(shù)）。影響處罰裁量的區(qū)域因素、情節(jié)因素、變量因素等，根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)賦值。我國(guó)多個(gè)地方在多個(gè)領(lǐng)域都在嘗試使用類似的罰款處罰裁量公式，試圖對(duì)過(guò)罰相當(dāng)裁量進(jìn)行數(shù)學(xué)化，雖然并不一定完全科學(xué)，但無(wú)疑具有一定的合理性。2022年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局修訂的《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，采納了30%的臨界標(biāo)準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)可以有效指引并規(guī)范過(guò)罰相當(dāng)裁量。通過(guò)將法律預(yù)先規(guī)定的寬泛裁量幅度具體化，將執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)客觀化，裁量基準(zhǔn)可以降低實(shí)際操作難度系數(shù)，有效抵抗“人情風(fēng)”，是行政自制的體現(xiàn)。2021年修訂的《行政處罰法》首次將“行政處罰裁量基準(zhǔn)”寫入中央立法文本，“是我國(guó)裁量基準(zhǔn)法治化進(jìn)程中的標(biāo)志性事件”。2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出“全面落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”。同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》要求，“各地區(qū)、各部門要全面推行行政裁量基準(zhǔn)制度，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)”。2022年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》首次從國(guó)家層面系統(tǒng)規(guī)定了裁量基準(zhǔn)的制定和管理。然而，裁量基準(zhǔn)并沒(méi)有完全消除裁量，即使在較窄的區(qū)間與幅度內(nèi)實(shí)施處罰，過(guò)罰“相當(dāng)”權(quán)衡的難題仍然存在，而且裁量基準(zhǔn)制度還存在一定的悖論。其一，裁量基準(zhǔn)易導(dǎo)致過(guò)罰相當(dāng)原則的價(jià)值落空。制定裁量基準(zhǔn)本來(lái)是為了更理性地實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則，但由于細(xì)化、量化了裁量范圍、種類和幅度，反而會(huì)妨礙過(guò)罰相當(dāng)裁量的靈活實(shí)現(xiàn)。法律賦予行政機(jī)關(guān)以裁量權(quán)，本來(lái)就是要讓行政機(jī)關(guān)面對(duì)復(fù)雜多樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，根據(jù)案件具體情況和行政經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行自主判斷，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。裁量權(quán)意味著被授權(quán)機(jī)關(guān)必須認(rèn)真對(duì)待每個(gè)個(gè)案，根據(jù)具體情形，逐一作出公正的合目的性判斷。然而，通過(guò)裁量基準(zhǔn)客觀化過(guò)罰“相當(dāng)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不僅會(huì)不當(dāng)限縮裁量空間，而且還可能造成裁量怠惰，使得執(zhí)法人員過(guò)度依賴裁量基準(zhǔn)，個(gè)案的處罰正義可能被抹殺，最終會(huì)導(dǎo)致過(guò)罰相當(dāng)原則的價(jià)值落空。罰款處罰裁量公式固然可以指引并規(guī)范裁量，但所有案件都適用同樣的公式必然導(dǎo)致過(guò)罰失當(dāng)。裁量基準(zhǔn)“儼然成為行政活動(dòng)的桎梏”，損害的恰是形成裁量和政策裁量的授權(quán)精髓。其二，裁量基準(zhǔn)本身可能違反過(guò)罰相當(dāng)原則。近些年裁量基準(zhǔn)遍地開花，有效地規(guī)范了裁量，但裁量基準(zhǔn)質(zhì)量良莠不齊。雖然一些地方通過(guò)規(guī)章等形式，對(duì)裁量基準(zhǔn)的制定技術(shù)、制定程序、效力等作了總則式的專門規(guī)定，但裁量基準(zhǔn)制定程序相對(duì)簡(jiǎn)單靈活、監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致裁量基準(zhǔn)極易出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題而成為“惡法”。大量裁量基準(zhǔn)中裁量范圍、種類和幅度的細(xì)化、量化，可能經(jīng)不起合理性的檢驗(yàn)。例如，裁量百分值和裁量系數(shù)的賦值可能并不完全科學(xué)，大量罰款處罰裁量公式中的裁量百分值臨界點(diǎn)都是30%和70%，為什么不是更多或更少？一旦裁量基準(zhǔn)制定公布后，即使相關(guān)條款不符合過(guò)罰相當(dāng)原則，也往往很難被逸脫適用。不少行政機(jī)關(guān)將裁量基準(zhǔn)的適用情況同行政執(zhí)法責(zé)任制掛鉤，執(zhí)法人員擔(dān)心受到工作不力的評(píng)議考核責(zé)難，一般不愿甚至不敢追求不甚明晰的個(gè)案正義而不遵守裁量基準(zhǔn)的規(guī)定。一些地方甚至規(guī)定嚴(yán)禁任何逸脫行為，將裁量基準(zhǔn)的適用推向極致僵化。無(wú)論是逸脫怠惰還是逸脫禁止，都會(huì)使得行政處罰難以實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)。（二）過(guò)罰“相當(dāng)”的司法判斷難題對(duì)于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)施完畢的行政處罰，法官只需進(jìn)行事后的過(guò)罰“相當(dāng)”監(jiān)督審查，但同樣面臨判斷難題。如果不作出公正的過(guò)罰“相當(dāng)”權(quán)衡，就無(wú)法對(duì)行政處罰裁量基準(zhǔn)和具體的處罰決定進(jìn)行有效的監(jiān)督。裁量基準(zhǔn)具有“法源”和“審查對(duì)象”的雙重屬性，是否以及如何對(duì)之進(jìn)行審查已成為困擾行政審判的司法難題。對(duì)于行政處罰裁量基準(zhǔn)，法官一般不予審查。如在“成都艾傳承生物科技有限公司訴成都市溫江區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、溫江區(qū)人民政府案”中，法院認(rèn)為，參照《四川省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第7條“減輕行政處罰應(yīng)當(dāng)?shù)陀谛姓幜P的起點(diǎn)，但不得低于法定行政處罰起點(diǎn)倍數(shù)或者數(shù)額的30%”的規(guī)定，溫江區(qū)市監(jiān)局適用減輕處罰，以案涉貨值金額10倍的30%處以罰款919950元，并無(wú)不當(dāng)。甚至在一些案件中，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有遵守裁量基準(zhǔn)，法院會(huì)判決其敗訴。例如，在“胡開全訴墊江縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局案”中，法院認(rèn)為《關(guān)于印發(fā)重慶市食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量適用規(guī)則》系專門性的規(guī)范性文件，立足于職能發(fā)揮，并不與上位法相沖突，被告墊江縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局仍應(yīng)當(dāng)參照?qǐng)?zhí)行，所以應(yīng)當(dāng)減輕處罰。在少數(shù)案件中，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不應(yīng)機(jī)械遵守裁量基準(zhǔn)。例如，在“何某某訴珠海市香洲交警大隊(duì)案”中，法院認(rèn)為，被告主張無(wú)法修改全省平臺(tái)統(tǒng)一設(shè)定的500元頂格罰款，違反過(guò)罰相當(dāng)原則，原告違法的性質(zhì)及情節(jié)較輕，不應(yīng)進(jìn)行頂格處罰，應(yīng)以“相對(duì)較低標(biāo)準(zhǔn)予以處罰”。總體而言，法院對(duì)于裁量基準(zhǔn)一般予以尊重，即使審查也主要采用一些簡(jiǎn)單的形式合法性標(biāo)準(zhǔn)，如制定程序是否合法、是否與上位法沖突，“往往并不苛求基準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)合法性”。而如果法院不采用合理的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行有效的審查，從而走出“尊重與戒懼”的困境，將無(wú)法有力監(jiān)督過(guò)罰失當(dāng)?shù)奶幜P。對(duì)于具體的行政處罰決定，法院在大量案件中運(yùn)用比例原則判斷過(guò)罰是否“相當(dāng)”，但對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則和比例原則的關(guān)系認(rèn)識(shí)還比較混亂，當(dāng)前司法實(shí)踐中主要存在等同關(guān)系說(shuō)、包含關(guān)系說(shuō)、并列關(guān)系說(shuō)三種典型觀點(diǎn)。一是等同關(guān)系說(shuō)，認(rèn)為過(guò)罰相當(dāng)原則等同于比例原則。例如，在“陳超訴濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心案”中，一審法院認(rèn)為，“行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，做到罰當(dāng)其過(guò)”；二審法院認(rèn)為，“比例原則是行政法的重要原則，行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循比例原則”；再審法院認(rèn)為，“根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則，人民法院對(duì)行政處罰進(jìn)行合法性審查，應(yīng)審查其是否符合比例原則”。在“蘇州鼎盛食品公司訴蘇州市工商局案”中，法院認(rèn)為，“應(yīng)遵循過(guò)罰相當(dāng)原則行使自由裁量權(quán)，即在保證行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，兼顧保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，行政處罰以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，并盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的損害”，對(duì)鼎盛公司并處50萬(wàn)元罰款，“使行政處罰的結(jié)果與違法行為的社會(huì)危害程度之間明顯不適當(dāng)，其行政處罰缺乏妥當(dāng)性和必要性”。該案雖然沒(méi)有直接使用“比例原則”一詞，但對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則的論證內(nèi)容，同比例原則的核心要義基本相同。二是包含關(guān)系說(shuō)，認(rèn)為過(guò)罰相當(dāng)原則包含于比例原則之中。例如，在“林國(guó)良訴莆田市荔城區(qū)北高鎮(zhèn)人民政府案”中，法院認(rèn)為，“即使屬于違章建筑，也應(yīng)根據(jù)行政法中的'比例原則’中的'過(guò)罰相當(dāng)’原則給予合理補(bǔ)償”。在“艾傳承生物科技有限公司訴成都市溫江區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、溫江區(qū)人民政府案”中，法院認(rèn)為，“比例原則是行政合理性原則的重要內(nèi)容。具體而言，比例原則要求行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng)”。三是并列關(guān)系說(shuō)，認(rèn)為過(guò)罰相當(dāng)原則同比例原則是并列關(guān)系。例如，在“劉巧威訴溫州市鹿城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局案”中，法院認(rèn)為，“鹿城區(qū)市監(jiān)局作出處以罰款1000元的行政處罰，明顯違反行政處罰過(guò)罰相當(dāng)原則和比例原則”。在“胡以鋒訴淄博市周村區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局案”中，法院認(rèn)為，“雖然考慮了相關(guān)情節(jié)予以減輕處罰，但其在減輕幅度內(nèi)行使自由裁量權(quán)時(shí)還應(yīng)當(dāng)遵循過(guò)罰相當(dāng)原則和比例原則”。通過(guò)以上案例考察可知，法院對(duì)于如何權(quán)衡過(guò)罰是否“相當(dāng)”，還缺乏明確有效的司法判斷標(biāo)準(zhǔn)和分析方法。即使一些法院適用比例原則進(jìn)行分析，但對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則和比例原則的關(guān)系認(rèn)識(shí)分歧較大，直接影響了對(duì)過(guò)罰“相當(dāng)”的判斷。三、過(guò)罰相當(dāng)?shù)牟昧恳蛩睾团袛喾椒?/span>適用過(guò)罰相當(dāng)原則，首先應(yīng)考慮違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度以準(zhǔn)確判斷“過(guò)”的大小，然后進(jìn)一步充分考慮“相當(dāng)”的裁量因素。過(guò)罰“相當(dāng)”和損益“成比例”在判斷方法上具有相通性，應(yīng)當(dāng)適用比例原則輔助并約束過(guò)罰相當(dāng)裁量。 （一）通過(guò)主觀惡性和客觀危害性準(zhǔn)確判斷“過(guò)”的大小過(guò)罰相當(dāng)原則要求無(wú)過(guò)不罰、小過(guò)小罰和大過(guò)重罰，只有客觀準(zhǔn)確判斷“過(guò)”的大小，才可能有效實(shí)現(xiàn)“罰”得相當(dāng)。過(guò)罰相當(dāng)原則中的“過(guò)”不僅僅應(yīng)包括違法行為對(duì)社會(huì)造成的客觀危害，還應(yīng)包括違法行為人的主觀過(guò)錯(cuò)。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的客觀危害性和違法行為人的主觀惡性相當(dāng)。因此，“過(guò)”包括主觀過(guò)錯(cuò)和客觀危害。如果違法行為造成了嚴(yán)重的社會(huì)危害，同時(shí)主觀過(guò)錯(cuò)很大，則“過(guò)”就很大。如果主觀過(guò)錯(cuò)不是很大，只是輕微過(guò)失，盡管客觀上同樣造成了嚴(yán)重的社會(huì)危害，但“過(guò)”可能相對(duì)較小。應(yīng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度，從主客觀兩個(gè)維度盡可能準(zhǔn)確判斷“過(guò)”的大小。一是性質(zhì)?！靶再|(zhì)”是指事物的特性和本質(zhì)，是對(duì)行為類型與特征的綜合評(píng)價(jià)。準(zhǔn)確判斷“過(guò)”的大小，首先需要對(duì)違法行為進(jìn)行準(zhǔn)確定性。例如，在“北京年糕楊工貿(mào)有限公司訴北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局案”中，法院認(rèn)為原告將應(yīng)標(biāo)注為“0”的營(yíng)養(yǎng)素參考值標(biāo)注為“1%”，此種行為性質(zhì)不屬于標(biāo)簽瑕疵的情形，而是“經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容的食品的違法行為”。在“中國(guó)石油公司廣西柳州銷售分公司訴柳州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局案”中，法院認(rèn)為，上訴人的行為致使其對(duì)特定商品的廣告活動(dòng)中包含有國(guó)旗圖案，“在性質(zhì)上依法應(yīng)屬不當(dāng)使用國(guó)旗的廣告行為”。在“修剪樟樹案”中，上海城管執(zhí)法部門將李先生的“修剪”行為認(rèn)定為“砍伐”，引起了較大的爭(zhēng)議。對(duì)違法行為的性質(zhì)認(rèn)定錯(cuò)誤，就會(huì)對(duì)“過(guò)”的大小判斷不準(zhǔn)，必然導(dǎo)致過(guò)罰失當(dāng)。二是情節(jié)。一個(gè)違法行為通常包含多個(gè)情節(jié)，只有有價(jià)值的事實(shí)細(xì)節(jié)如主觀過(guò)錯(cuò)、違法次數(shù)、違法行為持續(xù)時(shí)間、在共同違法行為中的作用，才有助于準(zhǔn)確判斷“過(guò)”的大小。主觀過(guò)錯(cuò)的有無(wú)和大小屬于重要的情節(jié)，直接決定著行政處罰的有無(wú)和輕重。對(duì)于一般的違法行為，行政機(jī)關(guān)直接推定違法行為人具有主觀過(guò)錯(cuò)，并根據(jù)相關(guān)“情節(jié)”判斷主觀過(guò)錯(cuò)的大小，然后作出相應(yīng)的處罰。例如，在“江蘇某環(huán)保公司發(fā)布違法廣告被罰案”中，當(dāng)事人提出自己沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)，但行政機(jī)關(guān)認(rèn)為當(dāng)事人未能發(fā)現(xiàn)我國(guó)臺(tái)灣島、海南島等漏繪這一明顯問(wèn)題，對(duì)問(wèn)題視頻的發(fā)布具有重大過(guò)失，遂罰款20萬(wàn)元。行政機(jī)關(guān)在處罰決定書中明確提出，“已對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有主觀故意、及時(shí)整改違法行為的情節(jié)予以了考量”。不知道屬于違法行為，不能成為主張沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的正當(dāng)理由，可以認(rèn)定存在一定的過(guò)失。在“中國(guó)石油公司廣西柳州銷售分公司訴柳州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局案”中，法院認(rèn)為，“主張沒(méi)有使用國(guó)旗圖案從事違法廣告活動(dòng)的積極故意是有說(shuō)服力的”，但是上訴人作為國(guó)有企業(yè)分支應(yīng)具有相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，應(yīng)維護(hù)國(guó)旗權(quán)威，“在主觀上明顯沒(méi)有盡到充分的法定注意義務(wù)，其行為在主觀上至少是有過(guò)失的”。如果法律、行政法規(guī)另行規(guī)定某個(gè)違法行為不以主觀過(guò)錯(cuò)為處罰要件，則無(wú)須考慮主觀過(guò)錯(cuò)的“情節(jié)”。為了減少判斷的主觀性，可以將情節(jié)進(jìn)行分類分級(jí)。一些地方規(guī)定將情節(jié)分為多個(gè)等級(jí)，如，《重慶市道路運(yùn)政行政處罰裁量基準(zhǔn)》（2022年）將道路運(yùn)輸違法情節(jié)分為輕微、一般、較重、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重五個(gè)等級(jí)，前四種情節(jié)分別對(duì)應(yīng)初次、第二次、第三次、三次以上違法行為，特別嚴(yán)重情節(jié)對(duì)應(yīng)具有引發(fā)群體性事件等惡劣情節(jié)或者造成嚴(yán)重不良后果的違法行為。三是社會(huì)危害程度。社會(huì)危害程度是違法行為對(duì)社會(huì)造成的危害大小，過(guò)罰相當(dāng)原則要求違法行為具有一定的社會(huì)危害性，達(dá)到應(yīng)罰的程度，才應(yīng)實(shí)施輕重合理的處罰。即使違法行為存在主觀惡性，但如果社會(huì)危害性較小或沒(méi)有，則可以不予處罰。社會(huì)危害性包括一般意義上的危害后果和“危險(xiǎn)”（即“可能的危害結(jié)果”）兩種形式。有社會(huì)危害性，并不表明一定要有具體危害后果。例如，酒后駕駛、非法攜帶管制器具等危險(xiǎn)行為，盡管沒(méi)有產(chǎn)生具體的危害后果，但違反了行政管理秩序，具有社會(huì)危害性。社會(huì)危害程度大小難以量化，需要執(zhí)法人員根據(jù)客觀事實(shí)進(jìn)行主觀判斷，但這并不表明可以隨意認(rèn)定社會(huì)危害程度。《行政處罰法》并沒(méi)有具體規(guī)定社會(huì)危害性評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)法人員僵硬地適用部門行政法中的處罰幅度，導(dǎo)致兜底條款口袋化。為了降低社會(huì)危害程度評(píng)價(jià)的主觀性，減少過(guò)罰失當(dāng)案件的發(fā)生，需要在行政處罰的立案、調(diào)査、決定等程序環(huán)節(jié)，結(jié)合部門行政法中禁止性規(guī)范的內(nèi)容及其立法目的，對(duì)違法行為的社會(huì)危害程度進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。（二）充分考慮過(guò)罰“相當(dāng)”的因素在違法行為符合行政處罰構(gòu)成要件的前提下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)“過(guò)”的大小，充分考慮過(guò)罰“相當(dāng)”的因素，以實(shí)現(xiàn)處罰公正。常見(jiàn)的過(guò)罰“相當(dāng)”裁量因素，主要應(yīng)包括以下方面。一是責(zé)任年齡。如果未達(dá)到法定責(zé)任年齡則不予處罰，限制責(zé)任年齡則應(yīng)從輕、減輕處罰，在我國(guó)分別對(duì)應(yīng)14周歲和已滿14周歲但不滿18周歲的公民。二是精神、智力狀態(tài)。對(duì)于欠缺普通理性人正常意識(shí)的特定群體，即使實(shí)施違法行為造成了很大的社會(huì)危害后果，也應(yīng)當(dāng)或可以實(shí)施責(zé)任減免。例如，精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或控制自己行為時(shí)實(shí)施違法行為，不予處罰；如果尚未完全喪失辨認(rèn)或控制自己行為能力則可以從輕、減輕處罰。三是意志自由程度。即使屬于正常的理性人，但如果受他人脅迫或誘騙，則應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰。四是補(bǔ)救措施。行政處罰不僅應(yīng)考慮違法行為人的“過(guò)”，還應(yīng)考慮其“功”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政處罰過(guò)程中，罰與不罰、罰多還是罰少，從違法行為結(jié)束的那一刻，便已蓋棺定論，不容其他要素?fù)诫s”。其實(shí)這種觀點(diǎn)并不完全準(zhǔn)確，違法行為結(jié)束后，當(dāng)事人可以積極采取多種合法措施“將功贖過(guò)”。如果違法行為人存在事后主動(dòng)消除或減輕危害后果、積極整改、主動(dòng)供述違法行為、配合查處違法行為有功等情形，就應(yīng)當(dāng)或可以從輕、減輕或免除處罰。及時(shí)終止違法行為、積極賠償受害人等，也應(yīng)成為過(guò)罰“相當(dāng)”的裁量因素。五是違法性阻卻事由。如果特定情形下無(wú)主觀惡性的違法行為有利于實(shí)現(xiàn)正義，則應(yīng)認(rèn)定為違法性阻卻事由而不予處罰，如正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)、執(zhí)行職務(wù)、被害人承諾等情形。此外，違法行為人的經(jīng)濟(jì)狀況是否屬于過(guò)罰“相當(dāng)”裁量應(yīng)考慮的因素呢？《行政處罰法》僅在第66條規(guī)定“當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難”，可以暫緩或者分期繳納罰款。一些裁量基準(zhǔn)將“經(jīng)濟(jì)困難”作為從輕、減輕處罰的情形。如，《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2022年）規(guī)定“當(dāng)事人因殘疾或者重大疾病等原因生活確有困難的”，可以從輕或減輕處罰?！渡虾Ｊ惺称匪幤繁O(jiān)督管理局行政處罰裁量指南（十）—（十三）（試行）》（2013年）規(guī)定“確有經(jīng)濟(jì)困難，處罰后可能造成社會(huì)不穩(wěn)定因素的”，可以從輕、減輕處罰。《德國(guó)違反秩序法》第17條規(guī)定罰款“要考慮行為人的經(jīng)濟(jì)狀況”，《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第4條要求處罰應(yīng)考慮“過(guò)錯(cuò)人的身份、財(cái)產(chǎn)狀況”。經(jīng)濟(jì)狀況當(dāng)然應(yīng)成為行政處罰的考慮因素，但不屬于過(guò)罰相當(dāng)裁量的考慮范圍，因?yàn)檫^(guò)罰相當(dāng)原則的核心要義在于，有多大“過(guò)”就應(yīng)承擔(dān)多大的“罰”。然而，行政處罰應(yīng)堅(jiān)持人道主義，保障違法行為人具有維持其最低生活水平的財(cái)力與能力。如果不考慮違法行為人的經(jīng)濟(jì)狀況，一方面可能導(dǎo)致個(gè)人的生存權(quán)得不到保障或者導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)；另一方面可能致使行政處罰決定成為“一紙空文”而得不到實(shí)際執(zhí)行，進(jìn)而損害法治權(quán)威。作出一個(gè)正義的行政處罰決定，往往需要同時(shí)適用多個(gè)法律原則和規(guī)則，雖然違法行為人的經(jīng)濟(jì)狀況不屬于過(guò)罰相當(dāng)原則裁量必須考慮的因素，但應(yīng)成為處罰與教育相結(jié)合原則、比例原則、人權(quán)保障原則等原則中該考慮的因素。在司法實(shí)踐中有法院認(rèn)為，“不考慮相對(duì)人經(jīng)濟(jì)承受能力的罰款處罰，已背離了行政處罰法關(guān)于實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的規(guī)定”，遂酌情將罰款10萬(wàn)元變更為1萬(wàn)元。同理，受害人需要獲得民事賠償，也不屬于適用過(guò)罰相當(dāng)原則應(yīng)考慮的因素，法律另有規(guī)定的除外。（三）以比例原則輔助并約束過(guò)罰相當(dāng)裁量即使準(zhǔn)確判斷了“過(guò)”的大小，全面考慮了該考慮的所有相關(guān)主客觀因素，欲實(shí)現(xiàn)過(guò)罰“相當(dāng)”也并非易事。過(guò)罰相當(dāng)原則較為抽象，缺乏精細(xì)的分析方法，雖然實(shí)踐中通過(guò)裁量基準(zhǔn)發(fā)展出了處罰裁量公式，但相關(guān)賦值仍然具有較大的主觀性。比例原則可以為行政處罰的設(shè)定和實(shí)施是否符合過(guò)罰相當(dāng)原則提供有效的判斷標(biāo)準(zhǔn)和分析方法。過(guò)罰相當(dāng)原則要求公正權(quán)衡“過(guò)”與“罰”以實(shí)現(xiàn)“相當(dāng)”，比例原則要求理性權(quán)衡損害與收益以實(shí)現(xiàn)“成比例”，過(guò)罰“相當(dāng)”和損益“成比例”，在判斷方法上具有相通性。為了更好適用過(guò)罰相當(dāng)原則，首先需要理順?biāo)壤瓌t的關(guān)系，二者在理論基礎(chǔ)、適用范圍等方面存在明顯差別，屬于交叉關(guān)系。其一，理論基礎(chǔ)不同。過(guò)罰相當(dāng)原則源于報(bào)應(yīng)正義論，比例原則源于分配正義論。報(bào)應(yīng)正義論產(chǎn)生于古代社會(huì)“以眼還眼、以牙還牙”的同態(tài)復(fù)仇思想?！?如果你誹謗別人，你就是誹謗了自己；如果你偷了別人的東西，你就是偷了你自己的東西；如果你打了別人，你就是打了你自己；如果你殺了別人，你就殺了你自己?！@就是報(bào)復(fù)的權(quán)利?！爆F(xiàn)代社會(huì)普遍禁止私力救濟(jì)，包括行政處罰在內(nèi)的懲罰制裁行為主要由國(guó)家機(jī)關(guān)行使。報(bào)應(yīng)正義論要求國(guó)家機(jī)關(guān)在設(shè)定和實(shí)施行政處罰時(shí)，必須讓違法行為人承受相應(yīng)的“代價(jià)”，如果過(guò)罰失當(dāng)就是不正義。比例原則允許國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)更大的公共利益，可以通過(guò)合比例性的手段限制個(gè)體或特定群體的利益，體現(xiàn)的是分配正義。其二，適用范圍不同。過(guò)罰相當(dāng)原則主要適用于行政處罰領(lǐng)域，凡是有權(quán)設(shè)定和實(shí)施行政處罰的國(guó)家機(jī)關(guān)都受其約束，它要求行政處罰既不應(yīng)畸輕也不應(yīng)畸重。如果對(duì)“罰”作廣義理解，過(guò)罰相當(dāng)原則還可適用于政務(wù)處分、懲罰性賠償?shù)阮I(lǐng)域。比例原則要求對(duì)權(quán)利不能造成過(guò)度損害，難以直接調(diào)整處罰畸輕的行為。除了適用于行政處罰，比例原則還廣泛適用于行政強(qiáng)制、行政許可、行政征收、行政協(xié)議等多種行政行為領(lǐng)域，在很多法治國(guó)家屬于憲法原則，約束一切國(guó)家公權(quán)力。此外，比例原則近些年在私法中也得到了日益廣泛的適用。雖然在行政處罰領(lǐng)域有所交叉，但比例原則的適用范圍遠(yuǎn)大于過(guò)罰相當(dāng)原則。雖然存在諸多不同，但同樣作為指引并規(guī)范公權(quán)力的原則，過(guò)罰相當(dāng)原則和比例原則存在共性。比例原則相對(duì)更具有可操作性，通過(guò)運(yùn)用比例原則嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫿Y(jié)構(gòu)和精細(xì)的分析方法，可以使過(guò)罰相當(dāng)原則得到更理性的適用。首先，行政處罰應(yīng)具備正當(dāng)?shù)哪康?。罰得相當(dāng)，首先應(yīng)罰得正當(dāng)。如果目的不正當(dāng)，無(wú)論設(shè)定和實(shí)施何種類型、幅度的行政處罰，都不符合過(guò)罰相當(dāng)原則。行政處罰是基于報(bào)應(yīng)目的而對(duì)違法行為人施加的不利益行為，基本目的為懲戒，《行政處罰法》第2條將行政處罰界定為“以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”。不宜將預(yù)防作為行政處罰的基本目的，否則必然導(dǎo)致過(guò)度強(qiáng)調(diào)秩序安全而出現(xiàn)過(guò)罰失當(dāng)。事實(shí)上，在通過(guò)制裁違法行為而懲戒當(dāng)事人的同時(shí)，也可以教育并震懾社會(huì)公眾，從而在某種程度上可以達(dá)到預(yù)防效果。此外，預(yù)防違法行為的目的，可以通過(guò)行政強(qiáng)制、行政許可等行政行為予以實(shí)現(xiàn)，而不必主要由行政處罰來(lái)完成。實(shí)踐中行政處罰的目的容易異化，一些執(zhí)法部門為了罰款而罰款，將罰款異化成“創(chuàng)收”的手段。例如，2021年河北省霸州市“對(duì)企業(yè)集中開展逐利式亂檢查亂罰款”，被國(guó)務(wù)院督查通報(bào)后向2200家企業(yè)和個(gè)體工商戶退款5472.82萬(wàn)元。在“相杰干鮮菜門市訴濮陽(yáng)縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局案”中，原告銷售韭菜20kg，被沒(méi)收違法所得80元，罰款5萬(wàn)元。法院認(rèn)為，被告未及時(shí)對(duì)抽檢的韭菜是否含有超標(biāo)物質(zhì)作出檢測(cè)，也沒(méi)有及時(shí)對(duì)門市韭菜進(jìn)行處置，而是等待二十多天得到檢測(cè)結(jié)果后作出處罰決定，任由經(jīng)營(yíng)者將韭菜銷售一空，所以被告“以罰款為目的，本案行政處罰執(zhí)法目的不當(dāng)”。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確要求：“嚴(yán)禁下達(dá)或者變相下達(dá)罰沒(méi)指標(biāo)，嚴(yán)禁將罰沒(méi)收入同作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的考核、考評(píng)直接或者變相掛鉤?！薄蛾P(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》要求“不得為了處罰而處罰，堅(jiān)決杜絕逐利執(zhí)法，嚴(yán)禁下達(dá)罰沒(méi)指標(biāo)”。其次，行政處罰應(yīng)有助于懲戒目的的實(shí)現(xiàn)。立法機(jī)關(guān)在設(shè)定罰則時(shí)，行政機(jī)關(guān)在選擇處罰種類與幅度時(shí)，都應(yīng)考慮是否有助于實(shí)現(xiàn)處罰目的。如果處罰完全無(wú)助于懲戒目的的實(shí)現(xiàn)，“過(guò)”與“罰”之間就缺乏關(guān)聯(lián)性，處罰也不具有正當(dāng)性。對(duì)于被罰的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，無(wú)助于懲戒目的實(shí)現(xiàn)的處罰不僅會(huì)造成物質(zhì)損失，而且容易產(chǎn)生精神損害，甚至極易誘發(fā)一些極端行為?！傲P款創(chuàng)收”“執(zhí)法逐利”等處罰行為，不但達(dá)不到懲戒的目的，反而還會(huì)損害政府的公信力。再次，行政處罰應(yīng)造成最小損害。無(wú)論是設(shè)定還是實(shí)施行政處罰，都應(yīng)選擇能同樣達(dá)到懲戒目的但較溫和的處罰手段，禁止過(guò)度損害。對(duì)于某類違法行為，可以通過(guò)設(shè)定罰款予以懲戒的，就不應(yīng)設(shè)定吊銷許可證、限制從業(yè)等較嚴(yán)厲的處罰種類。如果設(shè)定罰款，額度應(yīng)當(dāng)合理，否則可能會(huì)被備案審查等監(jiān)督機(jī)制糾正。例如，某地規(guī)定，不按規(guī)定繳納停車費(fèi)，由停車管理部門進(jìn)行催繳并處200元罰款，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)審查后認(rèn)為，“規(guī)定的罰款額度與行政處罰法確立的過(guò)罰相當(dāng)原則不符”。在既定罰則下，執(zhí)法機(jī)關(guān)選擇的處罰種類與幅度，應(yīng)以達(dá)到處罰目的為限，對(duì)當(dāng)事人造成最小損害。即使“過(guò)”很大，需要進(jìn)行較重的處罰，但在能同樣達(dá)到懲戒效果時(shí)，也應(yīng)當(dāng)選擇最小損害的處罰方式。例如，對(duì)于過(guò)度獲取用戶信息的App不宜輕易采取限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的下架手段，而應(yīng)優(yōu)先適用責(zé)令改正、罰款等相對(duì)損害更小的措施。在“陳超訴濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心案”中，法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行處罰時(shí)，“應(yīng)當(dāng)盡可能將對(duì)當(dāng)事人的不利影響控制在最小范圍和限度內(nèi)，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)和保護(hù)新生事物之間的平衡”，對(duì)被告處2萬(wàn)元罰款并沒(méi)收非法所得，對(duì)陳超造成了過(guò)度損害。在“汲彥龍?jiān)V濟(jì)南市交警支隊(duì)、濟(jì)南市人民政府案”中，法院認(rèn)為，為了使行政處罰合理，“行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)必須選擇相對(duì)成本最小的執(zhí)法手段，選擇對(duì)行政相對(duì)人最小侵害的方式”。最后，行政處罰應(yīng)實(shí)現(xiàn)損益成比例。即使選擇了有助于實(shí)現(xiàn)懲戒目的的最小損害處罰方式，也并不一定正當(dāng)。設(shè)定和實(shí)施行政處罰，應(yīng)權(quán)衡損害與收益。如果行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，對(duì)當(dāng)事人造成的損害同促進(jìn)的公共利益不成比例，就是過(guò)罰失當(dāng)。有多大的“過(guò)”，就應(yīng)承擔(dān)多大的“罰”，但并非要求“過(guò)”等于“罰”。報(bào)應(yīng)正義論并不等同于“等價(jià)”報(bào)復(fù)，否則行政管理秩序就得不到有效維護(hù)，受害人的合法權(quán)益就得不到切實(shí)保護(hù)。另外，如果僅僅只是利益上的“墊平”，那就談不上懲戒，行政處罰必須讓違法行為人有“額外”的付出。過(guò)罰相當(dāng)并不是過(guò)罰“相等”，而是過(guò)罰“成比例”。在“胡以鋒訴淄博市周村區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局案”中，原告購(gòu)進(jìn)5瓶不合格蜂蜜，實(shí)際銷售4瓶，被沒(méi)收違法所得8元，罰款3萬(wàn)元。法院認(rèn)為，“處罰決定超過(guò)了其行使行政管理措施的必要性，手段和目的不具有相稱性，對(duì)上訴人的侵害明顯大于社會(huì)公共利益因此的獲益”。在選擇適當(dāng)?shù)奶幜P種類與幅度后，從主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、行為類型標(biāo)準(zhǔn)、公共利益權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)等維度考慮，對(duì)“具有一定社會(huì)影響”的處罰決定進(jìn)行公開，避免不當(dāng)公開而造成“二次傷害”。作為公法“帝王原則”的比例原則，不僅可以輔助而且應(yīng)當(dāng)約束過(guò)罰相當(dāng)裁量。我國(guó)《憲法》第51條的“權(quán)利的限度”條款和第33條第3款的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款，內(nèi)在蘊(yùn)含了比例原則。比例原則具備超實(shí)證規(guī)范的效力，可以作為“法的一般原則”予以適用，同時(shí)已經(jīng)具備一定程度的行政規(guī)范基礎(chǔ)。無(wú)論是立法機(jī)關(guān)設(shè)定行政處罰，還是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，抑或是法院審查裁量基準(zhǔn)和具體的處罰是否符合過(guò)罰相當(dāng)原則，都可以也應(yīng)當(dāng)運(yùn)用比例原則判斷過(guò)罰是否失當(dāng)。四、過(guò)罰相當(dāng)規(guī)范體系的構(gòu)建全面實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則所追求的處罰正義，需要構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的過(guò)罰相當(dāng)規(guī)范體系。無(wú)論是對(duì)于“過(guò)”的大小判斷，還是對(duì)于“相當(dāng)”的權(quán)衡，過(guò)罰相當(dāng)原則的適用都離不開裁量，而裁量在靈活實(shí)現(xiàn)正義的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生更大的不正義，通過(guò)制定規(guī)則適當(dāng)規(guī)范裁量是必要的。為了減少過(guò)罰相當(dāng)裁量的主觀性與不確定性，除了必須探尋理性適用過(guò)罰相當(dāng)原則的具體方法，還應(yīng)當(dāng)不斷確立更多具有確定性的過(guò)罰相當(dāng)裁量規(guī)則。 （一）填補(bǔ)過(guò)罰相當(dāng)規(guī)范體系的漏洞雖然2021年修訂的《行政處罰法》擴(kuò)大了從輕、減輕處罰的情形、新設(shè)首違可以不罰制度、增加行政處罰裁量基準(zhǔn)等內(nèi)容，有利于更好地實(shí)施過(guò)罰相當(dāng)原則，但過(guò)罰相當(dāng)規(guī)范體系仍然存在一定缺陷：“可以式”從輕、減輕處罰規(guī)范嚴(yán)重不足，酌定從輕、減輕處罰規(guī)范缺乏，從重處罰規(guī)范缺漏，導(dǎo)致過(guò)罰相當(dāng)原則的適用缺乏必要的基本規(guī)則約束。只有及時(shí)填補(bǔ)過(guò)罰相當(dāng)規(guī)范體系的漏洞，使過(guò)罰相當(dāng)原則和相應(yīng)的量罰規(guī)則共同發(fā)力，才會(huì)有效實(shí)現(xiàn)處罰正義。其一，增加“可以式”從輕、減輕處罰規(guī)范?！缎姓幜P法》中從輕、減輕處罰規(guī)范基本都屬于“應(yīng)當(dāng)式”，只有一處“可以式”規(guī)范，即第31條規(guī)定對(duì)于尚未完全喪失辨認(rèn)或控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人的違法行為，“可以從輕或者減輕行政處罰”。然而，許多地方裁量基準(zhǔn)規(guī)定了大量“可以式”從輕、減輕處罰規(guī)范。如，《福建省市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于行政處罰裁量權(quán)的適用規(guī)則》（2020年）規(guī)定了7種可以從輕、減輕處罰的情形，如生活確有困難、在共同違法行為中起次要或輔助作用?！稄V州市規(guī)范生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》（2021年）規(guī)定了10種可以從輕、減輕處罰的情形，如及時(shí)中止違法行為、積極配合調(diào)查。《行政處罰法》中最為基本的“可以式”從輕、減輕處罰情形過(guò)少，而地方規(guī)定又較為雜亂甚至無(wú)上位法依據(jù)，導(dǎo)致過(guò)罰相當(dāng)原則實(shí)施的公正性和平等性難以得到保障，同時(shí)容易造成裁量怠惰和法治不統(tǒng)一。此外，《行政處罰法》將從輕、減輕處罰情形規(guī)定在同一個(gè)條款之中而未作區(qū)分，容易造成過(guò)罰相當(dāng)裁量的誤用和濫用。過(guò)罰相當(dāng)原則的公正實(shí)施，既要限制又要放寬裁量。增加“可以式”從輕、減輕處罰規(guī)范，有利于適用者更好地結(jié)合具體案情進(jìn)行處罰，但又不會(huì)導(dǎo)致裁量毫無(wú)限制?！翱梢允健蓖皯?yīng)當(dāng)式”從輕、減輕處罰規(guī)范一樣，都屬于法定而非酌定從輕、減輕處罰，因?yàn)樗m然具有更大的裁量權(quán)，但可以從輕、減輕的情形都是明確規(guī)定的?！缎谭ā分写嬖诖罅靠梢詮妮p、減輕刑罰的情形，如“已滿七十五周歲的人故意犯罪的，可以從輕或者減輕處罰”“對(duì)于自首的犯罪分子，可以從輕或者減輕處罰”。對(duì)于行政處罰可以從輕、減輕處罰的情形，主要可以從及時(shí)中止違法行為、在共同違法行為中起次要或者輔助作用、積極配合調(diào)查等方面加以明確規(guī)定。其二，增設(shè)酌定從輕、減輕處罰規(guī)范。酌定從輕、減輕處罰是指在沒(méi)有法定從輕、減輕處罰的情形下，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)，通過(guò)權(quán)衡而決定是否實(shí)施較輕或突破罰則的處罰。2021年修訂的《行政處罰法》，將應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰的兜底條款“其他依法從輕或者減輕行政處罰的”，修改為“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的”，有助于消除對(duì)“依法”的不同理解，有利于實(shí)現(xiàn)法治統(tǒng)一，有助于減少過(guò)罰相當(dāng)裁量的怠惰和濫用。然而，案件事實(shí)千差萬(wàn)別，社會(huì)現(xiàn)實(shí)千變?nèi)f化，規(guī)則制定者永遠(yuǎn)無(wú)法窮盡所有考慮因素。一些案件不存在法定的從輕、減輕處罰情形，但如果徑直適用具體的罰則可能會(huì)導(dǎo)致處罰明顯不公，直接突破罰則而適用過(guò)罰相當(dāng)原則又會(huì)招致爭(zhēng)議，甚至?xí)灰詾E用職權(quán)罪等追究刑事責(zé)任。例如，在“孫某某濫用職權(quán)案”中，法院認(rèn)為孫某某在明知相關(guān)法規(guī)對(duì)罰款數(shù)額明確規(guī)定最少3萬(wàn)元的情況下，擅自決定減少罰款數(shù)額，屬于濫用行政處罰自由裁量權(quán)，已構(gòu)成濫用職權(quán)罪。只要沒(méi)有濫用過(guò)罰相當(dāng)裁量，不管從輕、減輕多大額度的罰款，都不應(yīng)當(dāng)追責(zé)。酌定從輕、減輕處罰規(guī)范的缺失，容易導(dǎo)致過(guò)罰失當(dāng)。有的執(zhí)法人員不愿、也不敢為了個(gè)案正義而突破具體罰則，明知“過(guò)罰不當(dāng)”但仍然頂著頭皮“依法處罰”；有的執(zhí)法人員時(shí)常適用免于處罰規(guī)范，導(dǎo)致違法行為人沒(méi)有被追究應(yīng)有的責(zé)任。在既定罰則不合理時(shí)，酌定從輕、減輕處罰規(guī)范有助于實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)。例如，在“陜西榆林毒芹菜案”中，當(dāng)事人售賣5斤農(nóng)藥殘留超標(biāo)的芹菜，經(jīng)榆陽(yáng)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局組織聽證后，未發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰的相關(guān)證據(jù)，故罰款6.6萬(wàn)元，但此案引起了很大的爭(zhēng)議。此類案件的根本問(wèn)題不在于機(jī)械執(zhí)法，而在于行政處罰設(shè)置本身的不合理。對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，在酌定從輕、減輕處罰規(guī)范缺失的情形下，法官突破罰則而直接根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，易受到合法性爭(zhēng)議甚至面臨司法腐敗的質(zhì)疑。在“方林富案”中，原告雖然通過(guò)“頂好吃”“真好吃”等術(shù)語(yǔ)改正錯(cuò)誤，但原有絕對(duì)化用語(yǔ)仍清晰可見(jiàn)，所以原告未能達(dá)到“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果”的要求，不符合減輕處罰的法定情形，而法院為了實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，最終作出變更判決予以減輕處罰，引起了較大的爭(zhēng)議。增設(shè)酌定從輕、減輕處罰規(guī)范，讓適用者依法根據(jù)案件具體情形進(jìn)行酌定裁量，使其愿意或者敢于從輕、減輕處罰，有利于實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)。例如，在“修剪樟樹案”中，上海城管執(zhí)法部門對(duì)李先生的“砍伐”行為，依據(jù)相應(yīng)罰則的最低幅度進(jìn)行了五倍罰款14.42萬(wàn)元，但公眾普遍認(rèn)為過(guò)罰失當(dāng)。李先生的行為主觀過(guò)錯(cuò)和社會(huì)危害性都不大，但不存在法定減輕處罰情形，如果設(shè)定酌定減輕處罰規(guī)范，就可以很好地實(shí)現(xiàn)個(gè)案處罰正義。我國(guó)古代刑律中存在酌定減輕處罰制度，現(xiàn)行《刑法》在大量法定從輕、減輕處罰規(guī)范之外，也明確設(shè)立了酌定減輕處罰規(guī)范。對(duì)于行政處罰而言，一方面應(yīng)當(dāng)使酌定從輕、減輕處罰具有充分的自由裁量空間，擯棄僵硬、武斷的規(guī)則制約；另一方面需要運(yùn)用技術(shù)機(jī)制防止酌定從輕、減輕處罰被濫用。其三，擴(kuò)充從重處罰規(guī)范。1996年頒布的《行政處罰法》沒(méi)有規(guī)定從重處罰的情形，2021年修訂時(shí)只明確了一種從重處罰情形，即第49條的規(guī)定“對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法快速、從重處罰”，很明顯無(wú)法囊括所有應(yīng)當(dāng)或可以從重的情形。然而，大量地方裁量基準(zhǔn)規(guī)定了多種從重處罰情形。例如，《杭州市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定》（2009年）規(guī)定了8種應(yīng)當(dāng)從重處罰情形，如違法行為造成群眾反映強(qiáng)烈或上訪、被處罰后一定期限內(nèi)再次發(fā)生相同違法行為。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》（2019年）規(guī)定了7種應(yīng)當(dāng)從重處罰情形，如脅迫、誘騙或教唆未成年人實(shí)施違法行為。地方裁量基準(zhǔn)對(duì)從重處罰的規(guī)定雖然有助于實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)，但也存在無(wú)上位法依據(jù)、易導(dǎo)致法治不統(tǒng)一等問(wèn)題。2022年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局修訂《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在減少可以從重處罰情形的同時(shí)，也增加了應(yīng)當(dāng)從重處罰的規(guī)定。從重處罰法定情形的缺漏，導(dǎo)致行政執(zhí)法和審判難以把握公正處罰的尺度，易使得處罰的設(shè)定和實(shí)施缺乏公正性。一是易導(dǎo)致處罰的設(shè)定不合理，如不當(dāng)提高處罰額度、濫設(shè)處罰種類；二是易導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意實(shí)施頂格處罰或其他嚴(yán)厲的處罰，使得不該從重的被從重處罰，導(dǎo)致處罰畸重；三是易導(dǎo)致處罰畸輕，使得該從重的沒(méi)有被從重處罰，違法行為人可能沒(méi)有受到應(yīng)有“代價(jià)”的責(zé)任追究。明確規(guī)定從重處罰情形，可以使過(guò)罰相當(dāng)原則的適用更周延，從而使處罰的設(shè)定和實(shí)施更公平合理。從輕、減輕處罰有明確規(guī)定，從重處罰同樣應(yīng)有明確規(guī)定?，F(xiàn)行《刑法》規(guī)定了大量從重追究刑事責(zé)任的法定情形，如累犯、奸淫不滿十四周歲的幼女、教唆不滿十八周歲的人犯罪。對(duì)于行政處罰的從重情形，主要可以從多次違法、銷毀證據(jù)、暴力抗拒執(zhí)法、誘騙未成年人違法、在共同違法行為中起主要作用、拒不改正違法行為等方面加以明確規(guī)定。（二）努力制定但不依賴行政處罰裁量基準(zhǔn)為了既能有效指引過(guò)罰相當(dāng)裁量，又能有力預(yù)防裁量濫用，需要努力制定但不依賴行政處罰裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)是對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則和上位法罰則的具體化，行政機(jī)關(guān)具有努力制定裁量基準(zhǔn)的義務(wù)?！缎姓幜P法》第34條并未使用“應(yīng)當(dāng)”，而是規(guī)定“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)”，但這并不表明就可以不積極制定裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)對(duì)“執(zhí)法隨意、裁量不公”頑疾能起到立竿見(jiàn)影的效果。建議借鑒比較法的經(jīng)驗(yàn)，將“可以”的立法表述解釋為一種“法定的努力義務(wù)”，要求行政機(jī)關(guān)必須就不制定裁量基準(zhǔn)作出理由說(shuō)明。從平等對(duì)待的要求出發(fā)，只要存在具體的裁量授權(quán)，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)盡力將裁量規(guī)范具體化，以達(dá)致良好行政?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》（2022年）對(duì)裁量基準(zhǔn)的制定作出了明確規(guī)定，“要根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度細(xì)化量化行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，防止過(guò)罰不相適應(yīng)、重責(zé)輕罰、輕責(zé)重罰”。對(duì)于“過(guò)”大小的判斷和過(guò)罰“相當(dāng)”的權(quán)衡，均需要通過(guò)制定裁量基準(zhǔn)予以適度細(xì)化和量化。以《行政處罰法》新設(shè)立的首違可以不罰制度為例，“初次違法”“危害后果輕微”“及時(shí)改正”“可以不予行政處罰”的裁量均存在較大的主觀性與不確定性，需要被具體化以理性實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)。2021年北京市發(fā)布《北京市文化市場(chǎng)初次違法后果輕微行為不予行政處罰實(shí)施辦法（試行）》，對(duì)新聞出版、文化、廣播電視、電影及旅游五大領(lǐng)域中經(jīng)常出現(xiàn)的20項(xiàng)不予處罰事項(xiàng)清單作了具體規(guī)定，類似規(guī)定還包括《天津市安全生產(chǎn)輕微違法違規(guī)行為免罰清單（試行）》（2021年）、《廈門市交通運(yùn)輸領(lǐng)域首次或輕微違法行為不予處罰實(shí)施辦法（試行）》（2021年）?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》明確要求“全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單”。體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則的包容免罰制度追求實(shí)質(zhì)正義的結(jié)果，可以更好地激勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新。然而，免罰清單也“潛藏著縱容行政違法、限縮行政處罰自由裁量權(quán)等法律風(fēng)險(xiǎn)”，對(duì)此應(yīng)予注意。由于裁量基準(zhǔn)的適用存在悖論，不僅可能過(guò)度限縮過(guò)罰相當(dāng)裁量，而且條款內(nèi)容本身可能違反過(guò)罰相當(dāng)原則，完善裁量基準(zhǔn)的逸脫適用機(jī)制十分重要。如果適用裁量基準(zhǔn)可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平，或裁量基準(zhǔn)適用的客觀情況發(fā)生變化，可以調(diào)整適用并保存相關(guān)記錄。由于逸脫裁量基準(zhǔn)可能損害行政相對(duì)人的合理預(yù)期，可能導(dǎo)致執(zhí)法不平等，可能引發(fā)“權(quán)力尋租”，所以應(yīng)嚴(yán)格遵守公開、說(shuō)明理由等程序制度，并完善責(zé)任追究機(jī)制，防止逸脫裁量基準(zhǔn)的濫用。對(duì)于司法適用而言，出于對(duì)行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)和執(zhí)法慣例的適度尊重，也為了防止司法專斷或腐敗，法院不應(yīng)輕易推翻裁量基準(zhǔn)，但也不能不作任何審查。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)裁量基準(zhǔn)的附帶審查，不予適用違反過(guò)罰相當(dāng)原則的裁量基準(zhǔn)，并及時(shí)向相關(guān)部門發(fā)出司法建議，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)努力制定高質(zhì)量的裁量基準(zhǔn)。結(jié)語(yǔ)過(guò)罰相當(dāng)原則是約束行政處罰設(shè)定和實(shí)施的基本實(shí)體規(guī)范，即使適用具體的處罰規(guī)則，由于往往需要公正選擇處罰的種類與幅度，也離不開過(guò)罰相當(dāng)原則的適用。盡管過(guò)罰相當(dāng)原則條款在規(guī)范構(gòu)造上只是明確規(guī)定了“過(guò)”的判斷因素，但設(shè)定和實(shí)施行政處罰應(yīng)全面考慮所有相關(guān)因素。在根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度而準(zhǔn)確判斷“過(guò)”的大小后，還需要進(jìn)一步充分考慮過(guò)罰“相當(dāng)”的相關(guān)因素，如責(zé)任年齡、精神狀態(tài)、智力狀態(tài)、意志自由程度、補(bǔ)救措施、積極賠償受害人、違法性阻卻事由。比例原則可以為過(guò)罰相當(dāng)原則的理性適用提供有效的判斷標(biāo)準(zhǔn)和分析方法，二者并非包含、等同或并列關(guān)系，而是交叉關(guān)系，應(yīng)通過(guò)比例原則輔助并約束過(guò)罰相當(dāng)裁量。 過(guò)罰相當(dāng)原則的理性適用，有賴于構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的過(guò)罰相當(dāng)規(guī)范體系。作為總則性規(guī)范的《行政處罰法》，應(yīng)對(duì)行政處罰設(shè)定和實(shí)施中適用過(guò)罰相當(dāng)原則的基本共性問(wèn)題作出統(tǒng)一規(guī)定，增加“可以式”從輕、減輕處罰規(guī)范，明確設(shè)立酌定從輕、減輕處罰規(guī)范，擴(kuò)充法定從重處罰規(guī)范。行政機(jī)關(guān)負(fù)有努力制定高質(zhì)量裁量基準(zhǔn)的義務(wù)，但裁量基準(zhǔn)易導(dǎo)致過(guò)罰相當(dāng)原則的價(jià)值落空且內(nèi)容可能不合理，因此應(yīng)當(dāng)依靠而不能依賴裁量基準(zhǔn)。只有將過(guò)罰相當(dāng)原則的核心要義有效融入種類繁雜的具體罰則和裁量基準(zhǔn)之中，才能實(shí)現(xiàn)行政處罰法治體系的融貫?！蛾P(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》要求“堅(jiān)持行政處罰寬嚴(yán)相濟(jì)”，提出“各地區(qū)、各部門要把貫徹實(shí)施好新修訂的行政處罰法作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期加快建設(shè)法治政府的重要抓手”。如何有效防止過(guò)罰相當(dāng)裁量濫用，但又不過(guò)度限縮過(guò)罰相當(dāng)裁量的自主空間，以靈活實(shí)現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的處罰正義，需要不懈探索。
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