監(jiān)察工作人員準(zhǔn)司法屬性與刑法適用

作者：謝  芳，劉艷紅

來源：福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版2022年第6期

謝芳，東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地反腐敗法治研究中心特聘研究員。主要研究方向：刑法學(xué)，監(jiān)察法學(xué)。

劉艷紅，中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向：刑法學(xué)，監(jiān)察法學(xué)，大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)法學(xué)。

摘 要：《刑法》第94條的立法邏輯表明，只要實(shí)質(zhì)行使偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員都可以視為司法工作人員。監(jiān)察工作人員履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)時(shí)，具備原職務(wù)犯罪偵查權(quán)的實(shí)質(zhì)，基于職責(zé)決定主體性質(zhì)的立法邏輯，此時(shí)監(jiān)察工作人員具備準(zhǔn)司法工作人員的基本屬性，可以適用刑法有關(guān)司法工作人員犯罪的規(guī)定。監(jiān)察工作人員在履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)時(shí)，不僅要遵守《監(jiān)察法》及其配套法律規(guī)范，還要符合刑法的有關(guān)規(guī)定。監(jiān)察工作人員在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中不履行、不正確履行職責(zé)的行為，可以構(gòu)成刑法中有關(guān)司法工作人員犯罪而受到刑罰處罰。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察工作人員；主體性質(zhì)；職責(zé)決定論；準(zhǔn)司法工作人員；權(quán)責(zé)統(tǒng)一

監(jiān)察體制改革的中心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對“人”的監(jiān)察全覆蓋，緊緊鎖定用權(quán)之人， 在原行政監(jiān)督權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)以及紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)匯聚一體并形成監(jiān)察監(jiān)督權(quán)之后， 監(jiān)察委員會(huì)基本具備對所有公職人員實(shí)施全覆蓋監(jiān)督的職能。隨著2018年3月28日《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的頒行以及作為專職專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)在全國各地的相繼建立，監(jiān)察體制改革對“人”監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。然而，監(jiān)察委員會(huì)作為專職專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)，位高且權(quán)重， 其內(nèi)部工作人員除了要受到監(jiān)察委員會(huì)自我監(jiān)督之外，還應(yīng)受到來自外部力量的監(jiān)督。對此，最有效的方式是要求監(jiān)察委員會(huì)工作人員承擔(dān)與其權(quán)力相匹配的實(shí)體法律義務(wù)，從而達(dá)到權(quán)力與職責(zé)的平衡。在我國法治監(jiān)督體系中，對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督不僅包括通過人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力監(jiān)督，還包含通過其他方式對監(jiān)察工作人員的監(jiān)督，即對人的監(jiān)督。但是對人監(jiān)督的實(shí)施，必然是基于監(jiān)察工作人員是否有效、及時(shí)履職，對履職不力的監(jiān)察工作人員固然可以依照《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定處理，但在同體監(jiān)督之外，是否還有異體監(jiān)督的路徑呢？有學(xué)者指出，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)“兼具行政性與專門調(diào)查性”的二元屬性，對職務(wù)違法的調(diào)查和處置具有行政性質(zhì)，對于職務(wù)犯罪行為的調(diào)查和處置則具有專門的調(diào)查屬性。這是否表明，監(jiān)察工作人員在實(shí)施職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)時(shí)，具備司法工作人員的身份或準(zhǔn)司法工作人員的主體性質(zhì)，從而可以依照《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）的有關(guān)規(guī)定，對其適用諸如徇私枉法罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪等罪名，從而在刑事實(shí)體法上實(shí)現(xiàn)對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督？基于上述疑問，本文擬從《刑法》第94條的規(guī)定出發(fā)，對監(jiān)察工作人員的主體性質(zhì)及其刑法適用展開分析。

基于監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性考量，監(jiān)察工作人員當(dāng)然不可能是行政或司法工作人員。但由于監(jiān)察工作人員的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具備原檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的實(shí)質(zhì)，如果不能對該權(quán)力進(jìn)行必要的實(shí)體制約，便可能存有權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。從前文關(guān)于《刑法》第94條的立法邏輯分析表明，只要行為人履行偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)，即為司法工作人員。據(jù)此，監(jiān)察工作人員履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)之時(shí)，即具備了司法工作人員的實(shí)質(zhì)特征，具備準(zhǔn)司法屬性。

（一）權(quán)責(zé)統(tǒng)一與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治化

以法治思維調(diào)控監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行，是監(jiān)察法治的基本內(nèi)涵。“監(jiān)察法治所蘊(yùn)含的監(jiān)察合法化邏輯，本質(zhì)上就是要求一切監(jiān)察活動(dòng)都符合法律，由此在最低程度上使其獲得形式正當(dāng)性，此意在形成監(jiān)察在法之下的法治監(jiān)察良道?！?各級監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。權(quán)責(zé)統(tǒng)一的公法原則表明，監(jiān)察機(jī)關(guān)在享有憲法和法律賦予權(quán)力的同時(shí)，也要承擔(dān)與之相應(yīng)的責(zé)任，這種責(zé)任既包括積極的責(zé)任，如監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)的行使，也包括消極的責(zé)任，即作為權(quán)力高度集中的國家監(jiān)督機(jī)關(guān)，如何確保其權(quán)力的規(guī)范行使，保障各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督。

在現(xiàn)行監(jiān)察制度體系之下，強(qiáng)化對監(jiān)察工作人員的司法監(jiān)督成為對抗權(quán)力濫用、修復(fù)程序缺陷的關(guān)鍵約束機(jī)制。一方面，現(xiàn)行《監(jiān)察法》僅在第8條和第9條對國家監(jiān)察委員會(huì)主任、地方各級監(jiān)察委員會(huì)主任在嚴(yán)重失職情況下的人事監(jiān)督作出規(guī)定，要求紀(jì)檢監(jiān)察干部要增強(qiáng)法治思維、程序意識，嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)依法履職盡責(zé)、行使權(quán)力，對執(zhí)紀(jì)違紀(jì)、執(zhí)法違法“零容忍”。腐敗的治理必須注重對權(quán)力生成與運(yùn)行機(jī)制的法制干預(yù),是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型國家腐敗治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。從《監(jiān)察法》及其配套法律規(guī)范的內(nèi)容來看，監(jiān)察體制改革對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員總體上是“賦權(quán)有余而制約不足”，這主要是由于，監(jiān)察體制改革前階段的主要任務(wù)是建立“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的反腐敗體系，“集中統(tǒng)一”是整合權(quán)力后的再賦權(quán)，“權(quán)威高效”是賦權(quán)之后的再強(qiáng)化，兩者本質(zhì)上都是賦權(quán)。于是，在監(jiān)察體制改革初期任務(wù)完成之后，一個(gè)非常尖銳的問題將擺在我們的面前，即如何實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督？特別是在現(xiàn)行《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接運(yùn)行中存在諸多質(zhì)疑與銜接不暢的背景之下，缺乏對監(jiān)察工作人員外部的事后司法監(jiān)管，必將造成監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪的追訴流程中處于“調(diào)查中心主義”，不利于監(jiān)察體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！柏?zé)任的承擔(dān)伴隨著權(quán)力的授予”， 權(quán)力與責(zé)任的一體兩面性，要求有多大的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。為避免“位高權(quán)重”的監(jiān)察權(quán)在司法運(yùn)行體制中呈現(xiàn)“監(jiān)察中心主義”的樣態(tài)，必須要賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員與其權(quán)力相對等的責(zé)任。另一方面，《監(jiān)察法》的證據(jù)規(guī)則主要源于《刑事訴訟法》對證據(jù)規(guī)則的規(guī)定，而監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)作為兩個(gè)獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)，對證據(jù)采信的標(biāo)準(zhǔn)、程序具有不同的規(guī)范要求，監(jiān)察法僅僅只用了兩條法律規(guī)定作出了概括性的規(guī)定，這種簡化的證據(jù)規(guī)則雖然可以提高反腐的效率，提高監(jiān)察效能，但卻增加了證據(jù)適用存在的體系性漏洞，作為獨(dú)立于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的第四種國家權(quán)力，監(jiān)察權(quán)的行使不受《刑事訴訟法》規(guī)制，特別是在職務(wù)犯罪的調(diào)查活動(dòng)不允許律師介入的情況下，《刑事訴訟法》第117條對司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵害公民權(quán)利、損害司法公正行為的法律監(jiān)督規(guī)定無法適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員，導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)察工作人員職務(wù)犯罪調(diào)查過程中采取誘騙、威脅等非法方式獲取證據(jù)的行為無法得到刑法規(guī)制。由此可見，《監(jiān)察法》作為規(guī)范監(jiān)察程序的法律制度，對監(jiān)察工作人員的職責(zé)行使程序方面的制約明顯匱乏，將履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)的監(jiān)察工作人員解釋為準(zhǔn)司法工作人員，賦予監(jiān)察工作人員司法屬性，以適用刑法有關(guān)司法工作人員犯罪的規(guī)定，有助于從實(shí)體法上對其進(jìn)行必要的法律制約，促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的法治化運(yùn)行。

（二）監(jiān)察權(quán)的多元化及其司法屬性的還原

監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)構(gòu)，依照《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定，依法享有監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職權(quán)，這三大職權(quán)是監(jiān)察體制改革過程中對國家反腐敗職權(quán)優(yōu)化重整的結(jié)果。其中調(diào)查權(quán)的內(nèi)容以《行政監(jiān)察法》以及《刑事訴訟法》中有關(guān)職務(wù)犯罪偵查的規(guī)定為藍(lán)本，從權(quán)力的具體內(nèi)容來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)具備鮮明的司法屬性。

其次，調(diào)查權(quán)作為求刑權(quán)的一種，與犯罪偵查在刑事訴訟中的位置具有相似性，二者具有相同的目標(biāo)。調(diào)查行為本身即處于職務(wù)犯罪追究的訴訟流程中，承擔(dān)著對職務(wù)犯罪刑事訴訟權(quán)能，仍然以證據(jù)的收集為主要內(nèi)容，都是為了“查明是否存在犯罪事實(shí)，以便啟動(dòng)刑罰追究程序” ，具體來說，監(jiān)察委員會(huì)對監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)首先要對監(jiān)察對象的問題線索進(jìn)行分類辦理，而這一步驟與檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪案件，在正式立案前所進(jìn)行的初查工作具有相同的性質(zhì)。經(jīng)過初步核實(shí)，對涉嫌存在職務(wù)違法犯罪行為，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)，啟動(dòng)監(jiān)察調(diào)查手續(xù)，與刑事訴訟程序相比較，二者所規(guī)定的立案程序都具有嚴(yán)格把關(guān)調(diào)查程序，防止調(diào)查權(quán)力隨意啟動(dòng)的門檻作用。監(jiān)察調(diào)查在批準(zhǔn)立案的同時(shí)，由主要領(lǐng)導(dǎo)召開專題會(huì)議，研究確定調(diào)查方案，決定需要采取的調(diào)查措施，反映出職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的查處特點(diǎn)。監(jiān)察工作人員對案件調(diào)查完畢后，涉嫌職務(wù)犯罪的案件直接移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行起訴，無需經(jīng)過立案、偵查階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為職務(wù)犯罪審前取證的主體處于職務(wù)犯罪訴訟活動(dòng)中，這種事前的犯罪調(diào)查權(quán)與公安機(jī)關(guān)對刑事案件的立案偵查權(quán)在訴訟程序的位次上沒有差異，同樣承擔(dān)了職務(wù)犯罪的刑事訴訟權(quán)能，“監(jiān)察案件的調(diào)查程序與刑事偵查程序在職務(wù)犯罪案件的審前階段發(fā)揮著實(shí)質(zhì)意義上的相同作用” 。監(jiān)察工作人員調(diào)查權(quán)行使的本質(zhì)是對職務(wù)犯罪行為的前置司法行為，如果缺乏權(quán)力的監(jiān)督與制約，其自身也會(huì)成為“貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪” 的被調(diào)查者，從職權(quán)論的視角將監(jiān)察工作人員解釋為司法工作人員，對其在監(jiān)察過程中的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行外部的事后監(jiān)督，避免監(jiān)察工作人員的刑事責(zé)任虛化，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員權(quán)力制約與責(zé)任對接。

最后，從刑法體系解釋出發(fā)，法律規(guī)范必須作為整個(gè)法律秩序的元素來理解，司法過程必須具有法律秩序統(tǒng)一體的協(xié)調(diào)思想，具體規(guī)范要建立在整體規(guī)范的基礎(chǔ)上。《刑法》與《監(jiān)察法》作為我國法律體系中的兩部重要的部門法，“反腐立法體系以刑事法為根基,刑事立法得到了最優(yōu)先的發(fā)展” ，為實(shí)現(xiàn)《刑法》保障法的功能與效用，刑法規(guī)范的體系化認(rèn)知不能脫離法律體系邏輯嚴(yán)密的系統(tǒng)解讀，這不僅需要“在遵循成文法意義上的規(guī)范邏輯的同時(shí)，也必須考量所在社會(huì)的情理價(jià)值和公平正義理念,關(guān)注社會(huì)共同體價(jià)值” ，統(tǒng)一體的協(xié)調(diào)規(guī)范不僅需要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，還必須在不同法律領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)規(guī)范適用的統(tǒng)一，法律的體系解釋則具有必不可少的存在價(jià)值,因此法律體系不僅包括“內(nèi)部秩序體系”還應(yīng)當(dāng)包括法律整體的“外部價(jià)值體系”，在法律規(guī)范發(fā)生競合或沖突時(shí)按照法律秩序的“內(nèi)外體系”的地位和功能，為實(shí)現(xiàn)法律的穩(wěn)定與規(guī)則體系的統(tǒng)一，通過協(xié)調(diào)的解釋給予法律秩序切合實(shí)際的理解與適用變得必不可少?；诖?，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查職權(quán)具備鮮明的司法屬性，具備原檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職權(quán)的完整內(nèi)容，那么根據(jù)《刑法》第94條的規(guī)定，監(jiān)察工作人員履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)時(shí)，將之認(rèn)定為準(zhǔn)司法工作人員，適用刑法有關(guān)司法工作人員犯罪的有關(guān)規(guī)定，符合我國法制規(guī)范的體系結(jié)構(gòu)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員也應(yīng)承擔(dān)刑法要求司法工作人員承擔(dān)的積極與消極責(zé)任，適用刑法有關(guān)司法工作人員犯罪的規(guī)定。

由此可見，依據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)所體現(xiàn)的偵查權(quán)實(shí)質(zhì)，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)作為啟動(dòng)職務(wù)犯罪案件辦理的追訴源點(diǎn)機(jī)關(guān)，賦予監(jiān)察工作人員“準(zhǔn)司法工作人員”的實(shí)質(zhì)屬性，符合《刑法》第94條對司法工作人員的內(nèi)涵界定與立法原意。

前文分析表明，監(jiān)察工作人員在履行職務(wù)犯罪調(diào)查以及處置職責(zé)之時(shí)，具備行使司法權(quán)或履行司法職責(zé)的實(shí)質(zhì)，因而可以視為準(zhǔn)司法工作人員。這樣理解并未超出《刑法》第94條的文義，屬于對《刑法》第94條的文理解釋。將履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)的監(jiān)察工作人員解釋為準(zhǔn)司法工作人員的主要目的是確定能否對其適用刑法有關(guān)司法工作人員犯罪的規(guī)定，即監(jiān)察工作人員在監(jiān)察調(diào)查過程中徇私枉法、刑訊逼供、暴力取證等不法行為，是否構(gòu)成刑法中以司法工作人員為主體的犯罪。

（一）監(jiān)察工作人員的刑法適用邏輯

《監(jiān)察法》第66條規(guī)定，監(jiān)察過程中監(jiān)察主體違反監(jiān)察法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。2022年1月1日頒行的《中華人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱《監(jiān)察官法》）在第七章對如何監(jiān)督監(jiān)督者作出回應(yīng)，從法律上構(gòu)筑了對監(jiān)察工作人員的監(jiān)督制約體系，確保監(jiān)察工作人員行使監(jiān)察權(quán)受到法律監(jiān)督?！侗O(jiān)察官法》第52條第1款列舉了追究監(jiān)察官刑事責(zé)任的十種行為方式，并在第54條明確規(guī)定“涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪或者對案件處置出現(xiàn)重大失誤的，應(yīng)當(dāng)追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任”的刑事責(zé)任追究模式。但遺憾的是，《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官的主體性質(zhì)同樣沒有給出明確的界定。在現(xiàn)有法律制度框架下，為確保監(jiān)察法律規(guī)范與刑事實(shí)體法的銜接，基于監(jiān)察工作人員在履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)過程中調(diào)查權(quán)的權(quán)力內(nèi)容本質(zhì)是一種犯罪偵查權(quán)，按照《刑法》第94條的立法邏輯，監(jiān)察工作人員應(yīng)當(dāng)適用刑法對司法工作人員犯罪的法律規(guī)定。

刑法中司法工作人員的瀆職犯罪屬于典型的身份犯，身份作為一種違法身份、構(gòu)成身份而存在，司法工作人員的身份對本罪“犯罪的成立以及刑罰的輕重產(chǎn)生重要影響” 。監(jiān)察工作人員監(jiān)察調(diào)查過程中實(shí)施瀆職行為，對正常監(jiān)察調(diào)查秩序造成了破壞，侵犯了公民的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)適用刑法瀆職犯罪的規(guī)定。例如刑法中徇私枉法罪是一種常見的職務(wù)犯罪，犯罪主體必須具有“司法工作人員”的身份，其作為典型的身份犯，即必須具有特定的身份才能構(gòu)成本罪?！侗O(jiān)察官法》第52條第1款第二項(xiàng)、第三項(xiàng)對監(jiān)察工作人員不履行或者不正確履行監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告、不處置的行為，以及未經(jīng)批準(zhǔn)、授權(quán)處置問題線索，發(fā)現(xiàn)重大案情隱瞞不報(bào)，或者私自留存、處理涉案材料的等徇私枉法行為樣態(tài)作出了規(guī)定，與《刑法》第399條規(guī)定的徇私枉法罪的客觀行為具有相同的內(nèi)容本質(zhì)，站在實(shí)質(zhì)解釋的立場，“作為被立法者選定的犯罪類型，應(yīng)該是那些在立法者看來侵害法益達(dá)到了處罰必要性和合理性程度的行為” 。刑法規(guī)范內(nèi)含了實(shí)質(zhì)的可罰性內(nèi)容，犯罪成立的要件正是從不同角度說明某一行為對法益的侵犯達(dá)到了應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的程度。監(jiān)察工作人員作為專責(zé)行使國家監(jiān)察權(quán)的法律主體，較之于一般的國家工作人員而言，具有特定的履職需求與職能定位。監(jiān)察工作人員在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中，采取偽造、隱匿、毀滅證據(jù)或其他隱瞞事實(shí)、違反法律的手段，對明知是無罪的人而使其受追訴，或者明知有罪的人而故意包庇不對案件進(jìn)行移送，將本應(yīng)移交檢察機(jī)關(guān)起訴的職務(wù)犯罪案件以違法違紀(jì)性質(zhì)認(rèn)定，導(dǎo)致司法程序無法開啟，不僅對監(jiān)察調(diào)查秩序造成了破壞，也是對刑事案件追訴秩序的侵害。結(jié)合司法工作人員“職責(zé)說”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還原監(jiān)察工作人員的司法屬性，形成對監(jiān)察工作人員徇私枉法行為的有效外部監(jiān)督，對維護(hù)司法公正與規(guī)范監(jiān)察權(quán)行使，具有重要的理論與實(shí)踐意義。又如對監(jiān)察工作人員在留置、詢問期間刑訊逼供、暴力取證行為,結(jié)合《監(jiān)察法》第65條對監(jiān)察工作人員的職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段的規(guī)定，監(jiān)察工作人員“對被調(diào)查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的”，“對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理”，這是對監(jiān)察工作人員暴力取證行為最直接的法律約束?！侗O(jiān)察法》第40條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)對證據(jù)收集、鑒定的規(guī)范要求，“監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，收集被調(diào)查人有無違法犯罪以及情節(jié)輕重的證據(jù)，查明違法犯罪事實(shí)，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈。嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員”。同時(shí)，作為監(jiān)察工作人員外部法律責(zé)任的規(guī)范依據(jù)，《監(jiān)察法》第66條明確規(guī)定監(jiān)察工作人員“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”，對應(yīng)《刑法》第247條，司法工作人員對犯罪嫌疑人、被告人實(shí)行刑訊逼供的，構(gòu)成刑訊逼供罪?！侗O(jiān)察法》第33條明確規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”。這意味著，使用暴力逼取的證人證言，適用《刑事訴訟法》有關(guān)非法證據(jù)排除規(guī)則的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法排除。但是對采用暴力方式逼取證人證言的監(jiān)察工作人員，應(yīng)當(dāng)如何處置呢？“法律規(guī)范需要法律平等性的適用與責(zé)任對應(yīng)，法治化的推進(jìn)不允許任何人或者任何公權(quán)力機(jī)關(guān)有超越法律之外的特權(quán)。” 監(jiān)察委員會(huì)對其工作人員實(shí)施的監(jiān)督仍然屬于同體監(jiān)督，同體監(jiān)督無可避免地存在低效化乃至無效化的問題，這意味著，只依靠監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部規(guī)制難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的監(jiān)督全覆蓋。顯然，如果認(rèn)為暴力取證者不具有司法工作人員的屬性，只要暴力行為對證人的損傷沒有達(dá)到輕傷以上后果的，都不能作為犯罪處理?？蓡栴}是，普通犯罪偵查過程中暴力逼取證人證言的行為，按照暴力取證罪來處理；職務(wù)犯罪調(diào)查過程中暴力逼取證人證言的行為，卻可能無法作為犯罪處理。如此不協(xié)調(diào)的定罪邏輯，顯然不符合刑法面前人人平等原則，因此《監(jiān)察法》對監(jiān)察工作人員的刑訊逼供、暴力取證行為與刑事法律規(guī)范對其實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督必須實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的邏輯統(tǒng)一性，結(jié)合監(jiān)察法與《刑法》第247條刑訊逼供罪的規(guī)定，監(jiān)察工作人員在留置、詢問期間刑訊逼供、暴力取證的，應(yīng)當(dāng)作為犯罪處理。

值得注意的是，這里的《監(jiān)察法》第66條規(guī)定的“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”只是委任性條款，它究竟包含哪些情形？以及它是否適用刑法有關(guān)司法工作人員犯罪的規(guī)定？在監(jiān)察體制改革之前，由于訊問、逮捕等權(quán)力歸屬于司法機(jī)關(guān)，將該罪的主體限定為司法工作人員并無問題，但在監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取訊問、留置等措施，這些措施與刑事訊問、逮捕具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的一致性，監(jiān)察委員會(huì)針對職務(wù)違法案件和職務(wù)犯罪案件行使調(diào)查權(quán)時(shí)，監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查的實(shí)質(zhì)內(nèi)容基本一致,但對被調(diào)查人權(quán)利保障方面，被調(diào)查人只有在案件進(jìn)入到檢察機(jī)關(guān)審查起訴環(huán)節(jié)才能獲得律師幫助，導(dǎo)致監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)成為司法監(jiān)督的盲區(qū)，難以實(shí)現(xiàn)對被調(diào)查人的合法權(quán)益的保障。因此，從法律的體系解釋出發(fā)，在現(xiàn)有法律規(guī)定之下，要實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員取證行為的監(jiān)管，就必須認(rèn)可其“準(zhǔn)司法工作人員”的屬性，否則，意味著刑事法律對監(jiān)察工作人員法律責(zé)任的虛置，造成刑事責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)和法源適用的混亂。

考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)制運(yùn)行規(guī)范適用于《監(jiān)察法》而非《刑事訴訟法》，對與監(jiān)察體制改革相關(guān)聯(lián)的刑事法律進(jìn)行法律規(guī)范的匹配性調(diào)整,包括刑事實(shí)體法,已成為實(shí)踐所不可回避的問題，而解決這種責(zé)任對接的問題,最經(jīng)濟(jì)的方案無疑是通過監(jiān)察工作人員以“準(zhǔn)司法工作人員”進(jìn)行解釋,使之囊括監(jiān)察工作人員，在不變動(dòng)立法的情況下賦予監(jiān)察工作人員司法屬性，對監(jiān)察工作人員以“準(zhǔn)司法工作人員”認(rèn)定，不僅能對其權(quán)力行使進(jìn)行必要的法律約束，強(qiáng)化對監(jiān)察工作人員深層次監(jiān)督，同時(shí)可以避免大幅度的修法立法，從而保障整個(gè)法律體系的安定性與協(xié)調(diào)性。

（二）監(jiān)察工作人員的刑法適用限制

司法實(shí)踐中，將監(jiān)察工作人員視為準(zhǔn)司法工作人員并適用刑法有關(guān)司法工作人員的罪刑規(guī)范，在具體適用中需要注意以下兩點(diǎn)：

第一，盡管依照《刑法》第94條的規(guī)定，只要履行偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員都是司法工作人員，但由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查職能包括職務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查兩大類型，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)調(diào)查權(quán)不能完成等同傳統(tǒng)意義上的偵查權(quán)，加上監(jiān)察機(jī)關(guān)是獨(dú)立的第四類國家機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員也只能定性為監(jiān)察工作人員，不能將監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員定性為司法工作人員。但相對于履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)的監(jiān)察工作人員而言，兩者并不矛盾。

一方面，從權(quán)力來源來看，監(jiān)察權(quán)中的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)來源于原職務(wù)犯罪偵查權(quán)，這是將之作為準(zhǔn)司法工作人員的權(quán)力依據(jù)，但監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)是“紀(jì)檢監(jiān)”三權(quán)合一的融合性權(quán)力，監(jiān)察權(quán)具有多元屬性，在監(jiān)察工作人員履行職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)時(shí)還原其司法屬性，并不否定監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性?！稇椃ā返?27條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！北O(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。然而，配合以確保權(quán)力的獨(dú)立性、職能履行的正當(dāng)性為前提，絕非權(quán)力的混同，否則，便失去了建構(gòu)不同權(quán)力的憲法價(jià)值。①監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，行使獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，排除了其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人對監(jiān)察機(jī)關(guān)的非法干擾，獨(dú)立行使監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)基本職責(zé)，對職務(wù)違法犯罪案件的查辦要確保不同機(jī)關(guān)之間的協(xié)同配合與處理機(jī)制的銜接暢通，同時(shí)又必須按照各自的職責(zé)分工進(jìn)行權(quán)力的制約 。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，調(diào)查對象是所有行使公權(quán)力的公職人員而非職務(wù)犯罪的嫌疑人，其調(diào)查內(nèi)容包括職務(wù)違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，相對于過去檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的偵查而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的內(nèi)容更強(qiáng)調(diào)用黨章黨規(guī)黨紀(jì)對被調(diào)查人做思想政治工作，而不是僅僅查明犯罪事實(shí)，更注重對被調(diào)查人的事前監(jiān)督與過程監(jiān)控。盡管監(jiān)察工作人員對職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)具有高度的相似性，但基于集中高效的反腐要求所產(chǎn)生的集“行紀(jì)檢”于一體的調(diào)查權(quán)，與公安機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪行使的單一偵查權(quán)相比，仍然具有性質(zhì)上的區(qū)別?！缎谭ā返?4條的規(guī)定只表明監(jiān)察機(jī)關(guān)參與職務(wù)犯罪調(diào)查的刑事司法工作中，并不能改變監(jiān)察機(jī)關(guān)政治機(jī)關(guān)的憲法定位，而將整個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)解釋為具有司法屬性的司法機(jī)關(guān)。從這個(gè)意義上說，不能因?yàn)槠渎殑?wù)犯罪調(diào)查職責(zé)所具有的司法屬性而否認(rèn)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立屬性。另一方面，《刑法》第94條的規(guī)定表明，只要履行偵查職責(zé)的工作人員都是司法工作人員，由于職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具備偵查權(quán)的實(shí)質(zhì)，這是將之作為準(zhǔn)司法工作人員的立法依據(jù)。但需要特別注意的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員作為職務(wù)違法犯罪調(diào)查的重要司法力量，僅僅將行使職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)的監(jiān)察工作人員解釋為具有司法屬性的司法工作人員，而非監(jiān)察機(jī)關(guān)所有工作人員都是司法工作人員，這是對《刑法》94條的擴(kuò)大解釋，符合實(shí)質(zhì)解釋論的內(nèi)涵。法律解釋的過程就是根據(jù)法條的具體規(guī)定結(jié)合具體的案件事實(shí)進(jìn)行推理與演繹的過程，從而保障法律的安定性。在現(xiàn)有刑法分則缺乏以“監(jiān)察工作人員”作為犯罪主體的罪刑框架下，明確監(jiān)察工作人員的法律屬性，對于實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行罪名體系穩(wěn)定銜接具有重要的司法價(jià)值，在當(dāng)前未對刑事立法進(jìn)行修正的前提下，有助于加強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督和制約，保障整個(gè)法律體系的協(xié)調(diào)，符合罪刑法定原則的精神實(shí)質(zhì)。

第二，對監(jiān)察工作人員以準(zhǔn)司法工作人員認(rèn)定，并不意味著對監(jiān)察工作人員的履職行為可以適用《刑事訴訟法》。如前所述，《監(jiān)察法》主要是監(jiān)察程序法，對監(jiān)察工作人員的履職程序進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，監(jiān)察工作人員的履職行為適用的是《監(jiān)察法》而不是《刑事訴訟法》。

2018年10月26日，十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過了《關(guān)于修改〈刑事訴訟法〉的決定》，此次修訂對涉及《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行了有針對性的修改回應(yīng),實(shí)現(xiàn)了與《監(jiān)察法》的有效銜接，盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行涉嫌職務(wù)犯罪案件調(diào)查過程中與《刑事訴訟法》存在內(nèi)容的交集，“監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力都屬于監(jiān)督性權(quán)力，但由于兩者所維護(hù)的秩序結(jié)構(gòu)不同，使得兩者具有了質(zhì)的不同” 。首先，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的法律定位不同?！侗O(jiān)察法》系我國首部系統(tǒng)性反腐立法規(guī)范，從實(shí)體到程序確立了監(jiān)察制度的基本框架，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有效結(jié)合，是具有中國特色、符合中國國情的專門性反腐立法。相對于刑事訴訟法以保證刑法的正確實(shí)施，懲罰犯罪，保護(hù)人民的立法目的而言，《監(jiān)察法》以“深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 的立法目的更為具體、專業(yè)，這決定了二者系兩個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的法律規(guī)范體系。其次，權(quán)力主體行使的職責(zé)內(nèi)容不同。監(jiān)察體制改革之前，檢察機(jī)關(guān)工作人員行使訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督和對職務(wù)犯罪的偵查起訴，但在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的處理存在執(zhí)法執(zhí)紀(jì)手段混同、司法程序不規(guī)范、案多人少的困境。據(jù)此，監(jiān)察體制改革將檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查、預(yù)防職能整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)“監(jiān)督、調(diào)查、處置”三項(xiàng)基本職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察與刑事監(jiān)察的職能一體化，加強(qiáng)了對腐敗預(yù)防與腐敗懲治的有力性。盡管監(jiān)察調(diào)查的手段與刑事偵查手段之間存在相似性，但相對于過去檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪“自偵、自捕、自訴”的反腐程序而言，《監(jiān)察法》對監(jiān)察調(diào)查規(guī)定了更為嚴(yán)格的程序要求，不能因?yàn)楸O(jiān)察調(diào)查具有刑事偵查的內(nèi)容屬性，就要求監(jiān)察工作人員的履職行為適用《刑事訴訟法》，否則將會(huì)與《監(jiān)察法》的立法初衷相違背。最后，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》適用于不同的法律秩序場域。隨著檢察機(jī)關(guān)將原職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機(jī)關(guān)并形成對職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，我國腐敗治理呈現(xiàn)出由“多頭分治”到“集中共治”，從“紀(jì)法分離”到“紀(jì)法融合”的治理拐點(diǎn)，對職務(wù)犯罪的調(diào)查形成了以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主力，其它國家機(jī)關(guān)相互配合、相互制約的“監(jiān)察前置”模式。監(jiān)察法作為監(jiān)察體制有效開展的制度基礎(chǔ)，從橫行到縱向，從程序到實(shí)體對監(jiān)察制度作出了系統(tǒng)全面的領(lǐng)銜式規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)作為專責(zé)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有與最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院相平行的地位，除了受黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)的監(jiān)督之外，任何單位和個(gè)人無權(quán)干預(yù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作。從權(quán)力的運(yùn)行機(jī)理來分析,監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)運(yùn)行具有自身的獨(dú)特性,其并不受司法審查程序控制,這顯然有別于刑事訴訟法律中的偵查權(quán),兩者不可混同。因此，《監(jiān)察法》作為我國監(jiān)察體制運(yùn)作的基本法律規(guī)范，盡管監(jiān)察工作人員對職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)具有高度的相似性，但基于集中高效的反腐要求所產(chǎn)生的集“行紀(jì)檢”于一體的調(diào)查權(quán)，與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪行使的單一偵查權(quán)相比，仍然具有性質(zhì)上的區(qū)別，因此，對監(jiān)察工作人員的權(quán)力運(yùn)行規(guī)范只能適用《監(jiān)察法》而非《刑事訴訟法》。

監(jiān)察法的獨(dú)特性及刑事訴訟法對監(jiān)察法程序保障適用性決定了監(jiān)察法與刑事訴訟法之間具有“特別法與普通法”關(guān)系?！侗O(jiān)察法》對調(diào)查權(quán)的運(yùn)作程序主要采取指引性規(guī)范的形式，賦予監(jiān)察工作人員“準(zhǔn)司法工作人員”的屬性，從而參照《刑事訴訟法》對偵查權(quán)的相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對其權(quán)力行使進(jìn)行必要的法律約束。

權(quán)責(zé)統(tǒng)一是國家機(jī)關(guān)權(quán)力配置的基本要求，這意味著，監(jiān)察委員會(huì)在享有全覆蓋監(jiān)察權(quán)的同時(shí)，也要承擔(dān)與該權(quán)力相匹配的責(zé)任。監(jiān)察工作人員履行職務(wù)犯罪調(diào)查以及職務(wù)犯罪處置等職責(zé)，事實(shí)上履行了偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的一部分，具備司法工作人員的本質(zhì)特征。在這種情況下，將監(jiān)察工作人員理解為準(zhǔn)司法工作人員，并適用刑法有關(guān)徇私枉法罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪等有關(guān)罪名，并沒有增加或者減少監(jiān)察工作人員的義務(wù)內(nèi)容，這只是對《刑法》第94條進(jìn)行平義解釋的結(jié)果，卻能在目前不進(jìn)行大規(guī)模修法的背景下，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察工作人員的刑事實(shí)體法約束，保障法律安定性。伴隨監(jiān)察體制改革的縱深發(fā)展與理論完善，最終需要通過立法的形式，在未來相關(guān)監(jiān)察法規(guī)制定和《刑法》《刑事訴訟法》等法律的修改過程中，賦予監(jiān)察工作人員明確的法律主體地位，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行罪名體系穩(wěn)定銜接，從而保障監(jiān)察法律制度與現(xiàn)行法律體系的規(guī)范協(xié)調(diào)。

（責(zé)任編輯：吳青科）