我國幼兒園辦園條件建設(shè)：成就、反思與建議——基于2010—2020年的數(shù)據(jù)分析

聽月思雨001 2022-12-29 發(fā)布于安徽

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作者信息

馮婉楨/北京師范大學(xué)教育學(xué)部副教授，碩士生導(dǎo)師；

呂源/北京師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生。

本文摘要

為做好“十四五”時期幼兒園辦園條件建設(shè)工作，研究回顧2010—2020年我國幼兒園辦園條件建設(shè)取得的成就，并從合格、均衡與效益三方面反思當(dāng)前辦園條件建設(shè)中存在的問題。11年里，辦園條件建設(shè)取得的成就表現(xiàn)為園舍建筑面積逐年增加，活動室面積大幅改善；占地面積不斷擴(kuò)大，運動場地面積充足；圖書數(shù)量明顯增多，鄉(xiāng)村幼兒園增幅最大。當(dāng)前，幼兒園辦園條件尚不充足，且不均衡，存在較突出的城鄉(xiāng)差異與省際差異；辦園條件建設(shè)投入效益在下降，一些省份配置效益偏低。研究建議在“十四五”時期補齊結(jié)構(gòu)性短板，全面改善辦園條件；精準(zhǔn)配置新增資源，促進(jìn)辦園條件均衡化改善；根據(jù)人口變化科學(xué)規(guī)劃辦園條件建設(shè)，提高配置效益；嚴(yán)格監(jiān)管辦園條件建設(shè)，提高生產(chǎn)效益。

我國學(xué)前教育事業(yè)在“十二五”和“十三五”時期實現(xiàn)了快速發(fā)展，在三期學(xué)前教育“三年行動計劃”的連續(xù)推動下，完成了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（簡稱《綱要》）提出的到2020年“基本普及學(xué)前教育”的戰(zhàn)略目標(biāo)。其中，幼兒園辦園條件建設(shè)獲得了較多投入與大幅改善，為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展提供了物質(zhì)支持。廣義上來講，幼兒園辦園條件包括用于幼兒園的各種人力、財力和物力資源。狹義來講，幼兒園辦園條件專指幼兒園擁有的物力資源。確保幼兒園辦園條件合格，是辦好學(xué)前教育的前提條件。保障幼兒園辦園條件建設(shè)均衡和資源投入有效益，是促進(jìn)學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的重要條件。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（簡稱《若干意見》）進(jìn)一步提出了“全面改善辦園條件”的任務(wù)。目前，我國幼兒園辦園條件建設(shè)是否滿足合格、均衡和有效益三個方面的要求呢？“十四五”時期，我國幼兒園辦園條件建設(shè)又應(yīng)作出怎樣的規(guī)劃？

有研究指出我國幼兒園辦園條件存在城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)之間和東、中、西部之間的不平衡問題。并且，有研究專門分析了我國農(nóng)村學(xué)前教育資源配置情況，指出其總體效率不高，省份及區(qū)域間農(nóng)村學(xué)前教育資源配置效率差異較大。現(xiàn)有研究缺少對全國幼兒園辦園條件長期發(fā)展與當(dāng)下現(xiàn)狀的多維度分析。本研究運用《中國教育統(tǒng)計年鑒》中2010—2020年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，梳理《綱要》實施以來我國幼兒園辦園條件建設(shè)進(jìn)程，在全國和省域兩個層面分析辦園條件現(xiàn)狀，指出其中的成就與問題，并就“十四五”時期我國幼兒園辦園條件的改善給出相應(yīng)建議。研究將從園舍建筑面積、占地面積和圖書數(shù)量三方面展開對幼兒園辦園條件的分析，并將運用生均面積考察辦園條件合格與否，運用城鄉(xiāng)差異和省際差異考察辦園條件建設(shè)均衡情況，運用生產(chǎn)效益和配置效益考察辦園條件建設(shè)投入成效。

一、幼兒園辦園條件建設(shè)成就

2010年以來，我國采用“多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源”，“加大政府投入，新建、改建、擴(kuò)建”了一批幼兒園，并“鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園”。幼兒園辦園條件建設(shè)從“配備基本條件，滿足辦園基本需求”，到“完善各方面條件，支持幼兒園提高保教質(zhì)量”，取得了一系列成就。

（一）園舍建筑面積逐年增加，活動室面積大幅改善

園舍建筑是幼兒園開展保教活動的載體。按照教育部發(fā)展規(guī)劃司的統(tǒng)計口徑，園舍建筑包括教學(xué)及輔助用房、行政辦公用房、生活用房和其他用房，教學(xué)及輔助用房又分為活動室、洗手間、睡眠室、保健室和圖書室。2010年以來，我國幼兒園園舍建筑面積不斷增加，增長速度先快后慢，2013年的增長率最高（17.49%），之后增長趨于平穩(wěn)，2020年增長率保持在9.25%。這一方面緣于幼兒園數(shù)量的增加，另一方面得益于平均每所幼兒園園舍建筑面積的擴(kuò)大，尤其是教學(xué)及輔助用房面積的擴(kuò)大。

具體來看，2010—2020年，幼兒園教學(xué)及輔助用房面積增長232%，是園舍建筑四種類型中增長幅度最大的。其中，生均活動室面積在2020年增加到了3.61m2，是2010年1.75m2的兩倍余。對照教育部制定的《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（2016年）來看，我國幼兒園生均教學(xué)及輔助用房面積從2018年開始達(dá)到了國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)（4.96m2）。其中，生均活動室面積從2015年開始就達(dá)到了國家規(guī)定的低限標(biāo)準(zhǔn)（2.4m2）。2020年，31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中有30個生均教學(xué)及輔助用房面積超過了《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，有15個已經(jīng)達(dá)到或超過了上限標(biāo)準(zhǔn)（6.4m2）；所有省份的生均活動室面積都超過了與寢室分設(shè)時的標(biāo)準(zhǔn)（2.4m2），21個省份的生均活動室面積已經(jīng)達(dá)到或超過了活動室與寢室合設(shè)時的標(biāo)準(zhǔn)（3.5m2）。這得益于各省在“三年行動計劃”中重視園舍建設(shè)以增加學(xué)位供給，且注重建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求。上海、浙江等一些省份還制定了地方幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）占地面積不斷擴(kuò)大，運動場地面積充足

占地面積指幼兒園里的土地面積，包括運動場地、綠化用地和公共用地的面積。我國幼兒園占地面積不斷擴(kuò)大，整體面積從2010年的2.5億平方米增加到了2020年的7.2億平方米，增幅近兩倍。在此期間，我國幼兒園占地面積的增長呈先快后慢之勢。占地面積的年增長率在2011年達(dá)到最高（19.41%），在經(jīng)歷明顯下降后從2014年開始保持平穩(wěn)，并且呈現(xiàn)出年度波動變化，2020年仍保持7.69%的增長率。這也是兩方面變化帶來的結(jié)果，一是園所數(shù)量的增加，二是園均占地面積的擴(kuò)大。我國多地在第二期或第三期“三年行動計劃”中實施了幼兒園擴(kuò)容工程，結(jié)合城市改造和鄉(xiāng)村建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，持續(xù)推進(jìn)幼兒園新建、改建和擴(kuò)建工作。

其中，運動場地是幼兒園開展戶外活動的依托，對幼兒健康成長至關(guān)重要。綠化用地不僅對幼兒園隔音降噪和美化環(huán)境具有不可或缺的作用，也是幼兒在戶外開展各類學(xué)習(xí)活動的重要載體。按照教育部《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，幼兒園生均運動場地面積應(yīng)不低于4m2，綠地率應(yīng)不低于30%。在2011—2020年，我國幼兒園運動場地面積在整體占地面積中的占比始終保持在33%左右，綠化用地面積的占比維持在17%上下。從2017年開始，我國幼兒園生均運動場地面積（4.18m2）達(dá)到了最低標(biāo)準(zhǔn)要求。2020年，我國幼兒園生均運動場地面積增加到了5.07m2，31個省份中有27個省份的生均運動場地面積超過了國家最低標(biāo)準(zhǔn)要求。

（三）圖書數(shù)量明顯增多，鄉(xiāng)村幼兒園增幅最大

圖書是幼兒園辦園的必要條件之一，指幼兒園圖書館及資料室擁有的正式出版書籍。圖書數(shù)量在一定程度上反映著幼兒園設(shè)施與材料的獲得程度。我國幼兒園擁有的圖書數(shù)量在2010—2020年逐年增長，平均每園擁有的圖書數(shù)量從2010年的約765冊增長到了2020年約1607冊，實現(xiàn)了雙倍增長；平均每名幼兒擁有的圖書數(shù)量從2010年的3.87冊增長到了2020年的9.73冊，增長近三倍。從圖書總量和生均圖書數(shù)量兩方面來看，鄉(xiāng)村幼兒園的增長率都大于城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)幼兒園。這與我國學(xué)前教育管理部門重視對幼兒園圖書和玩教具配備的督導(dǎo)有關(guān)，也與我國學(xué)前教育新增經(jīng)費向農(nóng)村地區(qū)傾斜有關(guān)。

二、幼兒園辦園條件建設(shè)反思

（一）辦園條件尚不充足，存在結(jié)構(gòu)性短板

從具體的辦園條件指標(biāo)來看，我國目前的幼兒園辦園條件還不充足，存在結(jié)構(gòu)性短板。首先，我國幼兒園生均教學(xué)及輔助用房面積距離國家規(guī)定的上限標(biāo)準(zhǔn)（6.4m2）還有一定的距離。2020年，我國幼兒園生均教學(xué)及輔助用房面積只有6.13m2。一些地方的幼兒園活動室面積有限，不能支持教師開展多樣化的活動。同時，我國幼兒園生均睡眠室和洗手間面積低于國家標(biāo)準(zhǔn)。尤其，2020年生均睡眠室面積（1.48m2）與《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的每人最低2m2的要求還有較大差距。雖然我國有部分幼兒園不提供午睡照管服務(wù)，不需要建設(shè)睡眠室，但也有很多幼兒園由于缺少足夠的睡眠室空間而不能提供午睡照管服務(wù)，或者每天搬移床鋪將活動室兼用為睡眠室。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多幼兒園的睡眠空間擁擠，幼兒的床鋪緊密相接，從空氣質(zhì)量和疾病防控等多方面給幼兒的身心健康帶來了威脅。其次，我國幼兒園綠地率遠(yuǎn)低于國家標(biāo)準(zhǔn)（30%）。這限制了幼兒戶外活動的類型，也大大減少了幼兒對運動場地和游戲設(shè)施的使用。在天氣炎熱的情況下，幼兒長時間暴露在陽光下開展戶外活動是不現(xiàn)實的，游戲設(shè)施也會在陽光直射下?lián)p耗嚴(yán)重。再次，我國圖書室面積雖在逐年增加，但一些幼兒園沒有專門的圖書室。2020年，我國生均圖書室面積為0.25m2，遠(yuǎn)低于《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》中綜合活動室人均1m2的標(biāo)準(zhǔn)；園均圖書室面積為41.46m2，除去家具和其他設(shè)施的占用面積，按照每班30人計算，一個圖書室容納一個班級的幼兒同時活動還略顯局促。

具體到31個省份來看，部分省份的辦園條件亟待改善。2020年，我國尚有1個省份（甘肅，4.29m2）的幼兒園生均教學(xué)及輔助用房面積未達(dá)到國家規(guī)定的低限標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步來看，所有省份的生均活動室面積都達(dá)到了人均低限要求，但生均睡眠室面積僅新疆（2.13m2）達(dá)到國家規(guī)定的人均低限標(biāo)準(zhǔn)，并且有15個省份的生均洗手間面積沒有達(dá)到國家規(guī)定的人均低限要求。從占地面積來看，我國在2020年還有4個省份的幼兒園生均運動場地面積沒有達(dá)到生均低限標(biāo)準(zhǔn)（4m2），包括湖南（3.94m2）、廣西（3.34m2）、重慶（3.77m2）和四川（3.59m2）。這些問題背后的主要原因是地方財政力量有限和幼兒園建設(shè)投入不足，次要原因是建筑設(shè)計者對園舍建筑構(gòu)成認(rèn)識不足和地方地理環(huán)境對幼兒園用地的限制。

（二）辦園條件不均衡，城鄉(xiāng)差異與省際差異依然突出

過去11年中，我國幼兒園辦園條件均衡狀況有所改善，相對差異整體在縮小，但是城鄉(xiāng)差異與省際差異依然突出，部分辦園條件的絕對差異或相對差異甚至有一定程度的擴(kuò)大。

研究比較了城市、縣鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的幼兒園辦園條件，發(fā)現(xiàn)幼兒園辦園條件建設(shè)中存在明顯的城鄉(xiāng)差異，并且生均占地面積的城鄉(xiāng)差異表現(xiàn)出了反轉(zhuǎn)?！毒V要》實施之初，城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村幼兒園辦園條件的差異表現(xiàn)為城區(qū)優(yōu)于鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村，鎮(zhèn)區(qū)又優(yōu)于鄉(xiāng)村。除了圖書數(shù)量少以外，鄉(xiāng)村幼兒園的生均園舍建筑面積和生均占地面積都小于鎮(zhèn)區(qū)和城區(qū)。為此，《綱要》要求“重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”。11年來，鄉(xiāng)村幼兒園辦園條件的改善幅度大于鎮(zhèn)區(qū)和城區(qū)，并且在2018年生均活動室面積（2.55m2）開始超過國家標(biāo)準(zhǔn)（2.4m2）。從園舍建筑面積、占地面積和圖書數(shù)量三方面來看，城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村幼兒園的總增長率都表現(xiàn)為鄉(xiāng)村>鎮(zhèn)區(qū)>城區(qū)。然而，目前幼兒園園舍建筑面積、占地面積和圖書數(shù)量的城鄉(xiāng)差異仍然存在。從絕對數(shù)量來看，生均園舍建筑面積和生均圖書數(shù)量的城鄉(xiāng)差異有縮小，但始終表現(xiàn)為城區(qū)>鎮(zhèn)區(qū)>鄉(xiāng)村。生均占地面積的差異從2016年開始反向表現(xiàn)為鄉(xiāng)村>鎮(zhèn)區(qū)>城區(qū)，2020年鄉(xiāng)村生均占地面積（19.72m2）已超過城區(qū)生均占地面積（13.10m2）6平方米（2011年為城區(qū)超過鄉(xiāng)村2.25m2），相對差異系數(shù)[2]也達(dá)到了0.22（2011年該值為0.14），絕對差異與相對差異相比2011年都有明顯增加。進(jìn)一步具體來看，2020年鄉(xiāng)村生均活動室面積（3.17m2）小于鎮(zhèn)區(qū)（3.50m2）和城區(qū)（3.94m2），鄉(xiāng)村生均圖書數(shù)量（8.03冊）小于鎮(zhèn)區(qū)（9.53冊）和城區(qū)（10.78冊），而鄉(xiāng)村生均運動場地面積（6.35m2）大于鎮(zhèn)區(qū)（4.85m2）和城區(qū)（4.62m2）。幼兒園“鄉(xiāng)村空、城鎮(zhèn)擠”的發(fā)展趨勢凸顯。

從省際差異來看，不同辦園條件的相對差異在2010—2020年都有縮小，但是生均占地面積、生均圖書室面積和生均圖書數(shù)量的絕對差異在增加。并且，省際差異比區(qū)域差異更明顯。以生均園舍建筑面積為例，2010和2020年不同地區(qū)（分為東、中、西和東北四個地區(qū)）之間的差異系數(shù)分別為0.22和0.11，小于同年度不同省份之間的差異系數(shù)（2010年0.387，2020年0.169）。具體到各類辦園條件指標(biāo)來看，不同省份之間幼兒園生均園舍建筑面積的極差在2010—2020年之間有縮小，但是在2020年這一差值仍較大（5.82m2），最大值（上海12.55m2）幾乎為最小值（安徽6.73m2）的2倍。進(jìn)一步來看，2020年生均教學(xué)及輔助用房面積的最大值為上海8.19m2，最小值為甘肅4.29m2，兩者差距達(dá)到3.90m2。2010—2020年不同省份之間生均活動室面積的極差呈現(xiàn)出平穩(wěn)中略有波動變化，2010年為2.97m2（最大值為上海3.76m2，最小值為貴州0.79m2）,2020年有2.94m2（最大值為上海5.57m2，最小值為甘肅2.45m2），差距仍明顯。其次，不同省份之間幼兒園生均占地面積的極差不僅沒有縮小，反倒擴(kuò)大了。以生均運動場地面積來看，2010年最大值為北京5.23m2，最小值為貴州1.28m2，差值為3.95m2；2020年最大值為內(nèi)蒙古8.59m2，最小值為廣西3.34m2，差值為5.24m2。再次，不同省份之間生均圖書室面積和生均圖書數(shù)量的相對差異在縮小，但是極差有一定程度擴(kuò)大。從生均圖書室面積來看，2010年最大值為北京0.16m2，最小值為貴州0.05m2，極差為0.11m2，差異系數(shù)為0.275；2020年最大值為江西0.42m2，最小值為新疆0.12m2，極差為0.30m2，差異系數(shù)為0.229。從生均圖書數(shù)量來看，2010年最大值為北京8.99冊，最小值為西藏1.60冊，差值為7.39冊，差異系數(shù)為0.570；2020年最大值為江蘇17.50冊，最小值為新疆3.70冊，差值為13.80冊，差異系數(shù)為0.343。

（三）辦園條件建設(shè)投入效益在下降，一些省份配置效益偏低

研究從生產(chǎn)效益和配置效益兩個層面考察了幼兒園辦園條件建設(shè)投入的效益。首先，分析了我國幼兒園每一單位竣工建筑面積所花費的教育建設(shè)投資額度的變化，評價了幼兒園辦園條件建設(shè)投入的整體生產(chǎn)效益，發(fā)現(xiàn)我國2010—2020年的教育基本建設(shè)投資額度和竣工建筑面積都在增加，但生產(chǎn)效益在降低，即每平方米竣工建筑面積所花費的教育建設(shè)投資額度在增加（見表1）。其次，計算了我國每一單位新增園舍建筑面積所承載的新增在園幼兒數(shù)量的變化，評價了幼兒園辦園條件建設(shè)投入的整體配置效益，發(fā)現(xiàn)2010—2020年我國園舍建筑面積和在園幼兒數(shù)量在增加，但配置效益始終不理想。配置效益反映了每新增1平方米的園舍建筑面積所服務(wù)的新增幼兒數(shù)量變化。從2013年開始，配置效益水平小于按照人均園所建筑面積標(biāo)準(zhǔn)下限（8.84m2[3]）計算得出的配置標(biāo)準(zhǔn)（0.113），說明新增部分的人均面積大于了國家規(guī)定的人均面積標(biāo)準(zhǔn)下限；從2016年開始，配置效益水平小于按照人均建筑面積標(biāo)準(zhǔn)上限（15.25m2[4]）計算得出的配置標(biāo)準(zhǔn)（0.066），說明新增部分的人均面積大于了國家規(guī)定的人均面積標(biāo)準(zhǔn)上限，新增園舍建筑面積開始發(fā)揮補充作用，彌補以往園舍建筑面積不足的缺憾。然而，11年間的配置效益始終大于每年按照應(yīng)增建筑面積計算得出的配置標(biāo)準(zhǔn)，說明新增建筑面積一直沒有充分實現(xiàn)補償作用，新增建筑面積小于按照國家規(guī)定的人均面積標(biāo)準(zhǔn)（下限）計算得出的應(yīng)增園舍建筑面積。

再次，評價了不同省份幼兒園辦園條件建設(shè)投入的配置效益，發(fā)現(xiàn)一些省份的配置效益偏低，且辦園條件已相對完善。研究運用2019—2020年的數(shù)據(jù)，比較了31個省份2020年每一單位新增園舍建筑面積和占地面積所承載的新增在園幼兒數(shù)量的差異。2020年五個省份的資源配置效益為負(fù)值，包括遼寧、吉林、黑龍江、河南、新疆。這些省份的園舍建筑面積和占地面積在增加，但是在園幼兒數(shù)量在減少。結(jié)合五個省份2020年生均教學(xué)及輔助用房面積和生均運動場地面積來看，除河南以外的四個省份的生均教學(xué)及輔助用房面積已經(jīng)超過了國家規(guī)定的上限標(biāo)準(zhǔn)（6.3m2），五個省份的生均運動場地面積已超過了國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)（4m2），辦園條件建設(shè)投入的配置效益明顯偏低。另外，2020年，北京、浙江、內(nèi)蒙古、寧夏和西藏等16個省份的人均園舍建筑面積已經(jīng)超過了國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，且園舍建筑面積的實際配置效益已經(jīng)小于按照應(yīng)增園舍建筑面積計算得出的配置標(biāo)準(zhǔn)。盡管這些省份的園舍建筑面積配置效益仍有小幅下降空間，人均園舍建筑面積可進(jìn)一步接近國家規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)，但再建園舍時要預(yù)防配置效益過低，造成投入過剩。

表1　我國幼兒園辦園條件建設(shè)投入效益

三、幼兒園辦園條件建設(shè)政策建議

“十四五”時期，我國學(xué)前教育要朝向更加優(yōu)質(zhì)與均衡的目標(biāo)發(fā)展，并提高資源的配置和使用效益，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。幼兒園辦園條件應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步改善結(jié)構(gòu)與品質(zhì)，以更好地滿足幼兒園保教活動需要，支持高質(zhì)量學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)。同時，幼兒園辦園條件建設(shè)應(yīng)在評估現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上做好科學(xué)規(guī)劃、合理投入、精準(zhǔn)配置與嚴(yán)格監(jiān)管，促進(jìn)辦園條件均衡，提高辦園條件建設(shè)投入效益。

（一）補齊結(jié)構(gòu)性短板，全面改善辦園條件

補齊辦園條件結(jié)構(gòu)性短板，確保所有辦園條件指標(biāo)合格是幼兒園辦園條件建設(shè)的第一要務(wù)。幼兒園辦園條件是幼兒園保教活動的依托與載體，系教育質(zhì)量評價中的結(jié)構(gòu)性質(zhì)量指標(biāo)，作為“門檻”影響著學(xué)前教育質(zhì)量的提升。目前，我國應(yīng)進(jìn)一步增加幼兒園班級活動單元面積，在確保每班活動室面積合格的基礎(chǔ)上著重增加每班的睡眠室與盥洗室面積。這樣給幼兒充裕的生活與學(xué)習(xí)空間，使所有幼兒都有機(jī)會獲得科學(xué)、有益的生活照料，并能夠在班級活動室里擁有復(fù)合多樣的學(xué)習(xí)空間，開展具有選擇性的多樣化學(xué)習(xí)活動。同時，我國幼兒園應(yīng)進(jìn)一步完善以圖書室為代表的綜合活動室建設(shè)，為幼兒提供更加豐富多樣的圖書與玩教具，以支持幼兒在綜合活動室中進(jìn)行分主題的深度學(xué)習(xí)。

在此基礎(chǔ)上，我國應(yīng)進(jìn)一步改善幼兒園辦園條件，全面建設(shè)優(yōu)質(zhì)幼兒園，為幼兒提供安全、充足、豐富、適宜、富有教育性的環(huán)境。2018年《若干意見》已經(jīng)提出要“全面改善辦園條件”，以“提高幼兒園保教質(zhì)量”。這要求所有幼兒園的辦園條件在數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)上都合乎要求，并支持高質(zhì)量保教活動的開展。當(dāng)前，我國幼兒園的園舍建筑和占地面積雖然基本達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)要求，但是其中還有0.16%（約67.78萬平方米）的園舍建筑屬于危房，并且園舍建筑與戶外場地在空間布局、設(shè)施與材料提供方面還存在諸多問題。例如，幼兒園內(nèi)外噪音較多，活動室采光與通風(fēng)不良，走廊和樓梯的寬度不足，室內(nèi)活動路線安排不合理，“室內(nèi)與戶外活動場地的連通不便利”，室內(nèi)外空間不能有效利用，等等。這就難以滿足幼兒對環(huán)境的基本需求，包括“鼓勵運動、保持舒適、助長能力、鼓勵控制感”。要全面提升幼兒園辦園條件的質(zhì)量，需要研究機(jī)構(gòu)與幼兒園加強對幼兒園建筑設(shè)計與使用、戶外場地規(guī)劃與維護(hù)、圖書和游戲設(shè)施的研究，也需要各地教育行政部門加強對幼兒園建筑內(nèi)部空間改造、戶外場地布局調(diào)整、圖書配備與選用、游戲設(shè)施與材料購置與使用等方面工作的督導(dǎo)。

（二）精準(zhǔn)配置新增資源，促進(jìn)辦園條件均衡化改善

幼兒園辦園條件城鄉(xiāng)差異與省際差異的影響因素是多方面的，包括政府的財政支付能力與學(xué)前教育投入水平，管理者對學(xué)前教育的重視程度與對辦園條件的認(rèn)識、資源的易獲得程度等。為促進(jìn)辦園條件均衡化改善，政府應(yīng)在評估幼兒園辦園條件現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)配置新增資源，在配置對象和資源類型兩方面做到精準(zhǔn)，優(yōu)先改善薄弱地區(qū)或園所的辦園條件，并優(yōu)先為幼兒園提供緊缺資源，縮小省際差異與城鄉(xiāng)差異。

首先，中央政府應(yīng)加大對辦園條件不達(dá)標(biāo)的中西部個別省份的財政傾斜，解決這些省份因地方財政支付能力不足導(dǎo)致的辦園條件建設(shè)投入不足問題。中西部個別省份的生均教學(xué)與輔助用房面積不達(dá)標(biāo)，主要原因是這些地方的財政支付能力有限、學(xué)前教育投入水平偏低。當(dāng)然，政府管理者對學(xué)前教育重視不足，在管理中存在漏洞，也是地方辦園條件不達(dá)標(biāo)的可能原因。為此，地方政府要同時采取針對性措施補齊“短板”，促進(jìn)幼兒園辦園條件省際均衡。

其次，地方政府應(yīng)對幼兒園辦園需要的土地、園舍和圖書等不同類型的資源進(jìn)行細(xì)致的分類配置，使城鄉(xiāng)幼兒園都能獲得充足的各類資源，并避免資源的浪費，進(jìn)一步促進(jìn)幼兒園辦園條件的城鄉(xiāng)均衡。鄉(xiāng)村幼兒園生均占地面積反超鎮(zhèn)區(qū)與城區(qū)，而生均圖書數(shù)量仍小于鎮(zhèn)區(qū)與城區(qū)，與不同類型教育資源在鄉(xiāng)村的易獲得程度明顯不等有關(guān)，也與管理者對不同辦園條件的認(rèn)識差異有關(guān)。相比于城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)，鄉(xiāng)村幼兒園更容易獲得土地資源，且管理者對以圖書為代表的教學(xué)和游戲材料重視不足。

（三）根據(jù)人口變化科學(xué)規(guī)劃辦園條件建設(shè)，提高配置效益

一些省份幼兒園辦園條件建設(shè)投入的配置效益偏低反映了辦園條件建設(shè)與人口變化之間的矛盾。政府應(yīng)采用順應(yīng)與引領(lǐng)相結(jié)合的立場來對待人口變化，統(tǒng)籌規(guī)劃幼兒園辦園條件建設(shè)，在提高投入配置效益的同時促使幼兒園實現(xiàn)均衡與優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

首先，政府和幼兒園應(yīng)追蹤了解當(dāng)?shù)厝丝诔錾?，預(yù)估適齡入園幼兒人數(shù)的基礎(chǔ)值，以判斷辦園條件是否滿足社會需求。從全國范圍來看，盡管截至2020年全國在園幼兒總數(shù)在逐年增加，但是我國人口出生率從2017年開始就有了明顯下降。以吉林和黑龍江為代表的一些省份人口出生率長期偏低，且在2010—2020年有明顯下降。這是導(dǎo)致這些省份辦園條件建設(shè)配置效益偏低的主要原因。有研究在估計2020—2022年出生人口數(shù)量的基礎(chǔ)上，計算了2021—2025的在園幼兒人數(shù)，發(fā)現(xiàn)在園幼兒人數(shù)會不斷下降，到2025年才會小幅增加。人口出生率的下降會加劇園所辦園條件建設(shè)與社會需求之間的矛盾。2021年5月，我國公布了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，開放施行三胎政策。這對未來出生人口變化的影響還不確定，需要政府部門加強對人口變化的動態(tài)追蹤，及時判斷幼兒園辦園條件建設(shè)的需要。

其次，政府和幼兒園應(yīng)對當(dāng)?shù)厝丝诹鲃忧闆r進(jìn)行調(diào)查了解，預(yù)估適齡入園幼兒人數(shù)的變化值，及時調(diào)整幼兒園資源布局，避免錯位浪費或錯位擁擠?！叭丝诹鲃邮怯绊懳覈鴮W(xué)前教育資源宏觀配置效率的重要因素。”以河北為代表的一些省份人口出生率雖然不低，但其在園幼兒人數(shù)的減少受到了人口流動的影響。適齡入園幼兒隨著青壯年勞動力流入周邊北京和天津大城市的情況較為普遍，造成這些省份的辦園條件建設(shè)配置效益偏低。這要求政府和幼兒園提前調(diào)查家庭入園需求，順應(yīng)人口流動趨勢及早規(guī)劃幼兒園布局，合理投入幼兒園辦園條件建設(shè)。對流入地而言，政府和幼兒園應(yīng)對流入幼兒和家庭進(jìn)行提前調(diào)查，加強辦園條件投入與建設(shè)，防止辦園條件準(zhǔn)備不足。

當(dāng)然，配置效益偏低并不意味著辦園條件建設(shè)不需要新的投入，而是要求投入更合理。新增投入應(yīng)區(qū)分為改善型投入與新建型投入。辦園條件建設(shè)一方面要保障幼兒園辦園規(guī)模充足，且能夠適應(yīng)適齡入園人口的變化；另一方面要保障幼兒園辦園條件質(zhì)量，引領(lǐng)適齡入園人口的流動與分布。優(yōu)質(zhì)均衡的幼兒園的辦園條件能夠?qū)Φ貐^(qū)人口分布產(chǎn)生有益的影響。流出地幼兒園也應(yīng)不斷改善辦園質(zhì)量，吸引適齡幼兒本地入園，提高本地園所辦園條件建設(shè)投入的配置效益，并減少新增投入的浪費。

（四）嚴(yán)格監(jiān)管辦園條件建設(shè)，提高生產(chǎn)效益

幼兒園辦園條件建設(shè)投入生產(chǎn)效益的下降說明我國辦園條件建設(shè)從規(guī)模擴(kuò)增轉(zhuǎn)向了結(jié)構(gòu)改善與質(zhì)量提升，逐步走上了內(nèi)涵式建設(shè)的道路。但是，這也在一定程度上提醒我們用于辦園條件建設(shè)的教育經(jīng)費在使用上可能存在缺陷。一些地方的幼兒園辦園條件已經(jīng)超過了國家標(biāo)準(zhǔn)的上限，出現(xiàn)了面積過大或資源過剩的情況，卻仍在擴(kuò)容幼兒園。一些地方的幼兒園辦園條件建設(shè)中存在反復(fù)投入建設(shè)與資源浪費的情況。例如，園舍建設(shè)之初沒有做好規(guī)劃，建成之后發(fā)現(xiàn)不滿足幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求，在短期內(nèi)推翻重建。同時，園舍建設(shè)過程中對經(jīng)費使用缺乏有效的監(jiān)管，導(dǎo)致建設(shè)成本明顯增加。

為提高新增辦園條件投入的生產(chǎn)效益，今后應(yīng)加強幼兒園辦園條件建設(shè)監(jiān)管，對建設(shè)項目論證、建設(shè)過程與經(jīng)費使用、建設(shè)效果與使用進(jìn)行全程監(jiān)管，并接受政府、教育督導(dǎo)部門和社會公眾的多主體監(jiān)管。首先，各省市應(yīng)細(xì)致評估各園所的辦園條件，結(jié)合周邊地區(qū)的學(xué)前教育需求和園所發(fā)展規(guī)劃對未來幼兒園辦園條件改善需求進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查與科學(xué)論證，在確認(rèn)建設(shè)項目具有必要性的情況下再投入建設(shè)。政府部門和幼兒園要嚴(yán)格依據(jù)幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)開展調(diào)查與論證工作，確保辦園條件充裕但不浪費。論證報告不僅要接受教育督導(dǎo)部門的審查，還要公開征求社會意見。政府應(yīng)“適當(dāng)減少對資源過剩和冗余省份及地區(qū)的投入”，這樣在為所有幼兒提供有質(zhì)量的環(huán)境與設(shè)施的同時，避免使用新增資源建設(shè)“豪華園”和“無人園”，也避免新增投入在使用過程中的浪費。其次，政府部門應(yīng)對所需的辦園條件投入進(jìn)行精準(zhǔn)的成本核算，并對建設(shè)過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，尤其要對幼兒園或建設(shè)部門的經(jīng)費使用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。最后，各地應(yīng)做好辦園條件督導(dǎo)評估工作，及時發(fā)現(xiàn)幼兒園辦園條件改善需要，以及建設(shè)過程中的問題。

（本文編輯：呂允英）

完