現(xiàn)行“二元制”行政強(qiáng)制執(zhí)行體制實(shí)踐中碰到了不少問(wèn)題，概括起來(lái)主要有三方面：

1.行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的總體配置不夠合理

目前絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。鑒于行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面承擔(dān)了廣泛的職責(zé)與任務(wù)，這種執(zhí)行權(quán)的不足與缺失，不可避免地會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職產(chǎn)生重大影響。而執(zhí)行權(quán)配置給法院，其同樣難以承受。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的非訴執(zhí)行案件不僅執(zhí)行難度大、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，而且數(shù)量巨大。以最高人民法院網(wǎng)上公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，2014年至2016年3年中，全國(guó)各地法院非訴行政執(zhí)行案件共收案44.9萬(wàn)余件，是同期行政訴訟一審收案數(shù)58.8萬(wàn)余件的76.4%。不僅如此，由法院強(qiáng)制執(zhí)行行政行為，客觀上有被異化為行政機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)之虞。概言之，“二元制”格局下存在的“法院有權(quán)卻無(wú)力執(zhí)行、政府有力卻無(wú)權(quán)執(zhí)行”情形，帶來(lái)了實(shí)際執(zhí)行中的責(zé)任不清、相互推諉、效率低下，大量行政行為得不到有效執(zhí)行和實(shí)施，行政行為公信力、執(zhí)行力不彰，公共利益受損。

2.法院內(nèi)部受理、審查與執(zhí)行存在環(huán)節(jié)分散、銜接不暢

根據(jù)有關(guān)司法解釋及法院內(nèi)部職責(zé)劃分，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，由立案庭負(fù)責(zé)立案，由行政庭負(fù)責(zé)合法性審查并作出裁定，由負(fù)責(zé)非訴執(zhí)行的執(zhí)行庭（有的法院是由行政庭、行政執(zhí)行局或者法警隊(duì)負(fù)責(zé)）執(zhí)行，三機(jī)構(gòu)之間往往缺乏有效銜接。

3.行政機(jī)關(guān)與法院之間缺乏有效監(jiān)督與協(xié)作，互動(dòng)不暢

對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，在受理?xiàng)l件以及后續(xù)審查方式與標(biāo)準(zhǔn)等方面，相關(guān)規(guī)定過(guò)于寬泛和原則。在前道審查與后續(xù)強(qiáng)制執(zhí)行中，在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施方案編制、執(zhí)行和解、強(qiáng)制方式的變通等方面，缺乏法院與行政機(jī)關(guān)制度化的分工與溝通協(xié)作機(jī)制，實(shí)踐中極易產(chǎn)生扯皮和推諉現(xiàn)象。

為緩解上述問(wèn)題，各地陸續(xù)開(kāi)展了裁執(zhí)分離模式的探索，主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：

一是上海率先在國(guó)有土地上房屋征收領(lǐng)域探索裁執(zhí)分離

2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施后，上海市高級(jí)人民法院發(fā)布《關(guān)于〈國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉施行前已取得拆遷許可證項(xiàng)目所涉案件有關(guān)審判、執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》，其中第二十三條規(guī)定“強(qiáng)制搬遷在法院監(jiān)督下由政府部門(mén)具體實(shí)施”，開(kāi)裁執(zhí)分離之先河。該做法得到了行政機(jī)關(guān)和最高人民法院的肯定與支持。經(jīng)與全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦公室反復(fù)協(xié)商并達(dá)成共識(shí)，2012年3月26日最高人民法院發(fā)布了《征收補(bǔ)償案件若干規(guī)定》，其中第九條規(guī)定“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行”，正式確立了裁執(zhí)分離制度。

二是各地進(jìn)一步探索擴(kuò)大裁執(zhí)分離適用范圍

在上海市高級(jí)人民法院的大力支持下，2016年以來(lái)金山、奉賢兩區(qū)先后探索在環(huán)保領(lǐng)域?qū)嵤┎脠?zhí)分離，將責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、關(guān)閉等行為義務(wù)納入范圍，并確立了制度化的工作機(jī)制，不僅從總體上對(duì)法院與行政機(jī)關(guān)的職責(zé)作了明確劃分，而且還對(duì)裁執(zhí)分離的全流程，從行政機(jī)關(guān)事先催告、正式申請(qǐng)、法院受理審查、作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，到行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，直至后續(xù)執(zhí)行費(fèi)用承擔(dān)與屬地矛盾處理，每個(gè)環(huán)節(jié)的工作部門(mén)、職責(zé)分工、相互協(xié)作、具體要求均作細(xì)致安排。此為，還建立了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)、政府系統(tǒng)內(nèi)部政府對(duì)部門(mén)、上下級(jí)部門(mén)之間的有效監(jiān)督機(jī)制。

兄弟省市的探索中，主要有兩種模式：

一是浙江省的全面擴(kuò)展模式。除罰款、征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等涉及金錢(qián)給付義務(wù)、具有人身專(zhuān)屬性質(zhì)的作為義務(wù)案件一般不適用外，裁執(zhí)分離涵蓋了國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償及拆遷裁決、集體土地征收中責(zé)令交出土地及房屋拆遷裁決、土地管理法相關(guān)責(zé)令限期拆除違法建筑與恢復(fù)原狀、環(huán)保責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，以及人民法院與相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)商一致后同意實(shí)施裁執(zhí)分離的案件。該省還就組織實(shí)施機(jī)關(guān)的確定、組織實(shí)施的期限、采取限制人身自由措施、行政機(jī)關(guān)未組織實(shí)施的責(zé)任等作了規(guī)范和明確。

另一種是江蘇省南京市的有限擴(kuò)大模式。該市將裁執(zhí)分離拓展至集體土地房屋征遷類(lèi)，同時(shí)明確環(huán)保領(lǐng)域行為處罰案、國(guó)有資源土地違法等諸多案件禁止采用裁執(zhí)分離。該市在申請(qǐng)的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查方式（如涉及民生的重大案件適用聽(tīng)證審查）、和解適用范圍、強(qiáng)制方式的變通等方面作了有益探索。

從各地的實(shí)踐來(lái)看，裁執(zhí)分離在調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)與法院兩方面的積極性、體現(xiàn)雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)等方面的特點(diǎn)已充分顯現(xiàn)，長(zhǎng)期困擾執(zhí)行的“人民法院有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)卻無(wú)執(zhí)行需求、相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)與能力欠缺、執(zhí)行力量不足；行政機(jī)關(guān)有執(zhí)行需求、執(zhí)行力量和專(zhuān)業(yè)知識(shí)與能力，卻無(wú)權(quán)參與執(zhí)行”矛盾得以有效破解。從本市有關(guān)行政機(jī)關(guān)和法院的調(diào)研情況來(lái)看，裁執(zhí)分離模式得到了各方的高度認(rèn)可。

黨的十八屆四中全會(huì)決定明確提出要“完善司法體制，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”。國(guó)務(wù)院也將“理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制，科學(xué)配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，提高行政強(qiáng)制執(zhí)行效率”作為2020年基本建成法治政府建設(shè)的目標(biāo)之一。

裁執(zhí)分離是現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行體制下的執(zhí)行方式變革，雖不直接涉及行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的調(diào)整，但有助于探索和找尋行政權(quán)與司法權(quán)、審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)互動(dòng)的最佳平衡點(diǎn)，為最終改革現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行體制、科學(xué)配置強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)奠定基礎(chǔ)，意義重大。

本著這一認(rèn)識(shí)，課題組對(duì)實(shí)踐中碰到的一些問(wèn)題作了研究分析，主要是合法性如何認(rèn)定、行為性質(zhì)如何認(rèn)識(shí)，以及如何進(jìn)一步完善。

（一）關(guān)于裁執(zhí)分離的合法性

裁執(zhí)分離的主要依據(jù)是最高院《征收補(bǔ)償案件若干規(guī)定》，但《行政強(qiáng)制法》、新《行政訴訟法》等對(duì)此并無(wú)規(guī)定，由是產(chǎn)生了裁執(zhí)分離是否合法的爭(zhēng)議。

課題組認(rèn)為，在合法性問(wèn)題上，需要從兩方面加以綜合認(rèn)定：

首先是立法歷程與本意。在《行政強(qiáng)制法》起草過(guò)程中，征求意見(jiàn)稿第四稿第六十條曾規(guī)定“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行”。全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)聽(tīng)取最高人民法院、國(guó)務(wù)院法制辦公室意見(jiàn)，認(rèn)為對(duì)具體執(zhí)行方式可不作規(guī)定，為法院探索改革執(zhí)行方式留有空間，建議刪去上述規(guī)定。故最終出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》中未就具體由誰(shuí)執(zhí)行作出限定?！缎姓V訟法》修訂過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)部分委員和最高人民法院建議規(guī)定裁執(zhí)分離，但最終未獲采納，理由是《行政強(qiáng)制法》已對(duì)執(zhí)行體制作出了制度安排?！缎姓?qiáng)制法》的制度安排主要體現(xiàn)在該法第五十三條規(guī)定中，全國(guó)人大法工委行政法室在相關(guān)釋義中作了解答，“對(duì)于金錢(qián)給付以外的案件，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院在審查后裁定執(zhí)行的，原則上由人民法院依照民事訴訟法規(guī)定的相關(guān)程序執(zhí)行，但也不排除在人民法院審查裁定執(zhí)行后，由行政機(jī)關(guān)具體組織實(shí)施”。綜合上述情況來(lái)看，《行政強(qiáng)制法》是為裁執(zhí)分離預(yù)留了空間的。

其次，裁執(zhí)分離性質(zhì)的認(rèn)定。核心在于裁執(zhí)分離是否觸及行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力配置。課題組認(rèn)為，裁執(zhí)分離只是執(zhí)行方式的調(diào)整，并沒(méi)有改變行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置。上述權(quán)力仍然屬于法院，行政機(jī)關(guān)只是協(xié)助法院執(zhí)行,并沒(méi)有因?yàn)榉ㄔ旱臏?zhǔn)予執(zhí)行裁定而獲得原本不具有的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，因而并不屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行體制的重大改變與權(quán)力的重新配置，不存在違反《行政強(qiáng)制法》的問(wèn)題。

需要說(shuō)明的是，裁執(zhí)分離本身不存在違法的問(wèn)題，但仍然需要結(jié)合試點(diǎn)情況不斷提升其法制化水平。裁執(zhí)分離蘊(yùn)含著的對(duì)行政機(jī)關(guān)與法院、法院內(nèi)部審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間各自角色定位、互動(dòng)關(guān)系、規(guī)律的再認(rèn)識(shí)與調(diào)試，直接關(guān)系到當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)益的保護(hù)，盡管屬于執(zhí)行方式的調(diào)整，仍然需要在《行政強(qiáng)制法》修改時(shí)加以體現(xiàn)，對(duì)適用范圍、當(dāng)事人的權(quán)利保護(hù)、行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施程序等加以規(guī)范。

（二）關(guān)于行政機(jī)關(guān)的行為性質(zhì)與工作機(jī)制

在裁執(zhí)分離模式中，行政機(jī)關(guān)是根據(jù)法院準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定組織實(shí)施執(zhí)行活動(dòng)的，其間涉及到行政機(jī)關(guān)的多種行為，究竟是協(xié)助司法行為還是行政行為，應(yīng)否納入行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍，尚存在認(rèn)識(shí)模糊與意見(jiàn)分歧。

首先是整體的組織實(shí)施行為。由組織實(shí)施機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，主要起牽頭、總體部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督等作用，總體定位是協(xié)助司法執(zhí)行和內(nèi)部管理。在具體機(jī)關(guān)的確定上，由法院根據(jù)實(shí)際情況在裁定中明確，可以是區(qū)縣政府，也可以是綜合執(zhí)法部門(mén)或者行政行為的作出機(jī)關(guān)。組織實(shí)施機(jī)關(guān)在自身行政管理職責(zé)范圍內(nèi)，基于準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的授權(quán)開(kāi)展組織實(shí)施活動(dòng)，行使的并非行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而仍然是自身原本就有的行政管理職權(quán)，只不過(guò)這個(gè)權(quán)力行使具有協(xié)助司法的性質(zhì)，因而不是一般意義上行政主體基于自主意志而作的行政行為，不屬于行政復(fù)議或行政訴訟范圍。最高人民法院在溫振強(qiáng)訴遼寧省凌源市人民政府強(qiáng)制拆除行為申請(qǐng)?jiān)賹彴?、湯福建訴遼寧省義縣人民政府行政強(qiáng)制拆除房屋申請(qǐng)?jiān)賹彴钢校J(rèn)定屬于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行人民法院生效裁定的行為，是司法行為的繼續(xù)，不是行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍，但當(dāng)事人認(rèn)為組織實(shí)施行為超出裁定的執(zhí)行范圍，或者強(qiáng)制執(zhí)行措施、強(qiáng)度超過(guò)法律規(guī)定造成當(dāng)事人合法權(quán)益損失的除外。

其次是具體實(shí)施行為與活動(dòng)，由相關(guān)主管部門(mén)負(fù)責(zé)，主要是在組織實(shí)施機(jī)關(guān)的指揮下以及本機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)主管范圍內(nèi)，通過(guò)自身或借助外力實(shí)施行政行為，促使行政行為的內(nèi)容得以落實(shí)或達(dá)到相同狀態(tài)，如對(duì)物品的清點(diǎn)、搬運(yùn)（移）、保管，對(duì)危險(xiǎn)、違禁物品的處置，對(duì)設(shè)施、設(shè)備的拆除、轉(zhuǎn)移，對(duì)違法建筑的拆除，代履行以及周邊環(huán)境的恢復(fù)、治理等。這類(lèi)事實(shí)行為和活動(dòng)原則上不具有獨(dú)立性，不能單獨(dú)提起行政復(fù)議或行政訴訟，而應(yīng)當(dāng)納入整體組織實(shí)施行為范疇。

再次是單項(xiàng)的強(qiáng)制措施。相關(guān)實(shí)施機(jī)關(guān)必須是法律明確授權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者人民法院。主要職責(zé)是在法定職權(quán)范圍和執(zhí)行范圍內(nèi)，對(duì)相關(guān)場(chǎng)所、物品、設(shè)施進(jìn)行查封、扣押等強(qiáng)制措施，對(duì)被執(zhí)行人或相關(guān)人員予以限制人身自由。該類(lèi)強(qiáng)制措施屬于單獨(dú)的行為，不能為組織實(shí)施行為所吸收，行政機(jī)關(guān)因違法實(shí)施強(qiáng)制措施造成當(dāng)事人權(quán)益受損的，納入行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍。由人民法院實(shí)施的主要依據(jù)是相關(guān)司法解釋中明確規(guī)定需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，由法院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

最后是整個(gè)活動(dòng)的保障、協(xié)助與幫助行為。如街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等單位為執(zhí)行創(chuàng)造條件，落實(shí)執(zhí)行活動(dòng)相關(guān)的人、財(cái)、物、設(shè)施設(shè)備、技術(shù)支持，做好善后、矛盾化解等工作。該類(lèi)行為不具有獨(dú)立性，為組織實(shí)施行為所吸收。

理順行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職責(zé)以后，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化與法院的協(xié)作，接受法院的監(jiān)督。法院在裁定準(zhǔn)予執(zhí)行前后，均可就強(qiáng)制執(zhí)行中需要防范、注意的事項(xiàng)與風(fēng)險(xiǎn)，需要采取的相關(guān)措施，向行政機(jī)關(guān)書(shū)面提出建議。組織實(shí)施機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與法院之間信息溝通和反饋，在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、研究與落實(shí)防范措施、編制強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)案等準(zhǔn)備階段，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際實(shí)施，以及后續(xù)矛盾化解、違法后果消除等善后工作方面，接受法院的指導(dǎo)與監(jiān)督。

（三）積極穩(wěn)妥擴(kuò)大裁執(zhí)分離適用范圍

就本市而言，裁執(zhí)分離無(wú)疑收到了較大成效，除了全市面上實(shí)施的國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償案件、部分區(qū)探索的環(huán)保行為罰案件領(lǐng)域以外，實(shí)踐中還有大量行政行為有待納入裁執(zhí)分離適用范圍。目前呼聲較為強(qiáng)烈的是規(guī)土部門(mén)的責(zé)令退還非法占地、城管部門(mén)的責(zé)令恢復(fù)建筑承重墻等方面。這些領(lǐng)域的相關(guān)違法行為嚴(yán)重?fù)p害公共利益，當(dāng)事人拒不執(zhí)行行政行為的現(xiàn)象也較為普遍，行政機(jī)關(guān)苦于沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行；而法院往往因?yàn)檫@類(lèi)強(qiáng)制執(zhí)行工作涉及專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明確、難度過(guò)大而難以執(zhí)行。最終各方面的原因?qū)е逻@類(lèi)違法現(xiàn)象得不到有效整治。如果能納入裁執(zhí)分離范圍，則可以有效解決執(zhí)行難問(wèn)題。

在擴(kuò)大問(wèn)題上，課題組傾向于借鑒浙江的經(jīng)驗(yàn)與做法，即盡可能擴(kuò)大裁執(zhí)分離范圍。在具體擴(kuò)大方式上，可以結(jié)合地方實(shí)際從三方面進(jìn)行：

首先，在總體定位上，裁執(zhí)分離應(yīng)當(dāng)限于行為義務(wù)（包括作為義務(wù)與不作為義務(wù)）方面。對(duì)于金錢(qián)義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行，參考國(guó)內(nèi)外做法，應(yīng)當(dāng)明確不適用于裁執(zhí)分離，而應(yīng)由法院直接強(qiáng)制執(zhí)行。

其次，在具體范圍與推進(jìn)力度上，在國(guó)家層面尚未制定或修改相應(yīng)法律法規(guī)的前提下，宜按照“突出重點(diǎn)、逐步推進(jìn)”的原則，在已開(kāi)展的房屋征收、環(huán)保行為罰的基礎(chǔ)上，綜合考慮公共利益受影響程度、專(zhuān)業(yè)性、執(zhí)行難度等因素，將非法占地、破壞房屋內(nèi)部結(jié)構(gòu)、不履行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定等案件作為重點(diǎn)納入裁執(zhí)分離范圍，今后再根據(jù)實(shí)際逐步予以擴(kuò)大。

最后，在擴(kuò)大方式上，應(yīng)當(dāng)建立政府與法院的聯(lián)合工作機(jī)制，共同研究、確定納入裁執(zhí)分離范圍的行政行為領(lǐng)域，實(shí)行目錄管理。相關(guān)目錄定期調(diào)整，以充分適應(yīng)行政執(zhí)法實(shí)際。