最高法院判例：行政處罰權(quán)集中行使后原機(jī)關(guān)不再具有相應(yīng)職權(quán)——王增鵬等8人訴張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局...

thw8080 2022-09-12 發(fā)布于江蘇

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【裁判要旨】

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條關(guān)于“國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門具有對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)違法建設(shè)的處罰職責(zé)。但是，根據(jù)《行政處罰法》第十六條關(guān)于“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”的規(guī)定，國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府可決定將除行政拘留以外的行政處罰權(quán)集中行使。據(jù)此，國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府決定將縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的行政處罰權(quán)集中到綜合執(zhí)法局行使后，縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門便不再具有已經(jīng)集中行使了的行政處罰權(quán)。

【裁判文書(shū)】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行政裁定書(shū)

(2017)最高法行申2156號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：鄧永平，男，1965年5月13日出生，漢族，個(gè)體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：施龍(曾用名施軍)，男，1967年11月18日出生，漢族，個(gè)體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：楊玉琴，女，1967年12月3日出生，漢族，個(gè)體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：范吉讓，男，1948年2月27日出生，漢族，個(gè)體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：王增鵬，男，1971年8月23日出生，漢族，個(gè)體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：黃秋霞，女，1979年8月16日出生，漢族，個(gè)體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：張學(xué)建，男，1964年2月11日出生，漢族，個(gè)體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：朱銀年，男，1969年5月10日出生，漢族，個(gè)體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。

訴訟代表人：鄧永平，男，1965年5月13日出生，漢族，個(gè)體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。

訴訟代表人：施龍(曾用名施軍)，男，1967年11月18日出生，漢族，個(gè)體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。

委托訴訟代理人：張龍亭，甘肅錦舒律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人：賀振中，甘肅錦舒律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：張掖市規(guī)劃管理局。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)西環(huán)路16號(hào)。

法定代表人：劉學(xué)漢，該局局長(zhǎng)。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：張掖市城市管理行政執(zhí)法局。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)西環(huán)路16號(hào)。

法定代表人：邢學(xué)偉，該局局長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：費(fèi)志榮，該局法制科長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：武應(yīng)國(guó)，該局干部。

一審第三人：甘肅新樂(lè)連鎖超市有限責(zé)任公司。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)東北郊工業(yè)園區(qū)。

法定代表人：李玲，該公司董事長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：李云，甘肅雪山律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人：鮑克源，甘肅雪山律師事務(wù)所律師。

一審第三人：甘州區(qū)市場(chǎng)建設(shè)服務(wù)中心。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)南關(guān)市場(chǎng)內(nèi)。

法定代表人：陶力，該服務(wù)中心主任。

再審申請(qǐng)人王增鵬、鄧永平、施龍、楊玉琴、范吉讓、黃秋霞、張學(xué)建、朱銀年（以下簡(jiǎn)稱王增鵬等8人）因訴張掖市規(guī)劃管理局（以下簡(jiǎn)稱張掖市規(guī)劃局）、張掖市城市管理行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱張掖市執(zhí)法局）不履行城市規(guī)劃管理法定職責(zé)一案，不服甘肅省高級(jí)人民法院(2016)甘行終130號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院受理后，依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查。現(xiàn)已審查終結(jié)。

王增鵬等8人起訴稱,甘肅新樂(lè)連鎖超市有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱新樂(lè)超市）于2005年在甘州市場(chǎng)東側(cè)修建的14間活動(dòng)板房，未取得臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬違章建筑的事實(shí)明確。其向張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局申請(qǐng)要求拆除新樂(lè)超市修建的違章建筑，但張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局拒不履行法定職責(zé)，已經(jīng)構(gòu)成行政不作為。請(qǐng)求法院判令張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局履行法定職責(zé)，依法確認(rèn)新樂(lè)超市在甘州市場(chǎng)東側(cè)修建的14間活動(dòng)板房為違章建筑，并作出拆除違章建筑的行政處罰決定。

一、二審法院查明:甘州市場(chǎng)位于甘肅省××××東街，東與地區(qū)二輕公司門市部以圍墻相隔。1996年，張掖市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)同意將原地區(qū)二輕工業(yè)供銷公司修建商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，王增鵬等8人均為該商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)業(yè)主。2O05年4月20日，新樂(lè)超市向甘州區(qū)人民政府上報(bào)《整體租賃改造經(jīng)營(yíng)甘州市場(chǎng)的方案》。7月11日，甘州區(qū)人民政府常務(wù)會(huì)議研究通過(guò)《關(guān)于甘州市場(chǎng)整體出租的報(bào)告》，將甘州市場(chǎng)租賃給新樂(lè)超市進(jìn)行改造。租賃期限為2005年8月14日至2025年8月14日。期間，新樂(lè)超市拆除大棚改造為活動(dòng)板房。2008年8月2日，甘州區(qū)市場(chǎng)建設(shè)服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱市場(chǎng)服務(wù)中心）向張掖市規(guī)劃局報(bào)送《關(guān)于申請(qǐng)甘州市場(chǎng)整體改造規(guī)劃報(bào)告》，張掖市規(guī)劃局于8月8日作出張規(guī)函﹝2008﹞105號(hào)答復(fù)，認(rèn)為甘州市場(chǎng)的改造規(guī)劃方案符合《張掖市城市總體規(guī)劃》的要求，同意按照規(guī)劃中確定的“三區(qū)兩樓”的格局對(duì)甘州市場(chǎng)進(jìn)行整體改造。2015年4、5月間，王增鵬等8人向張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局提交《請(qǐng)求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)確認(rèn)違章建筑并作出拆除決定申請(qǐng)書(shū)》，張掖市執(zhí)法局于5月6日作出答復(fù)認(rèn)為“14間活動(dòng)板房屬于新樂(lè)超市《整體租賃改造經(jīng)營(yíng)甘州市場(chǎng)的方案》中的一部分，不屬于我局執(zhí)法范圍?！?span lang='EN-US'>6月2日，張掖市規(guī)劃局作出張規(guī)函﹝2015﹞69號(hào)答復(fù)，“在改造施工期間，市場(chǎng)中心沒(méi)有向我局申請(qǐng)修建許可和上報(bào)修建性詳細(xì)規(guī)劃，我局也未辦理其他任何修建許可手續(xù)。”6月25日，王增鵬等8人信訪，要求張掖市執(zhí)法局依法確認(rèn)甘州市場(chǎng)東側(cè)14間活動(dòng)板房為違章建筑并作出拆除決定。張掖市執(zhí)法局于7月3日向王增鵬等8人出具信訪事項(xiàng)實(shí)體性受理告知書(shū)，并按《信訪條例》規(guī)定，于9月2日前辦結(jié)并書(shū)面答復(fù)王增鵬等8人。8月28日，張掖市執(zhí)法局作出張城管罰決字(2015)西第10號(hào)行政處罰決定，對(duì)新樂(lè)超市進(jìn)行責(zé)令立即改正違法行為，補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證并罰款21970元的行政處罰。另查明：2006年4月19日，甘肅省人民政府作出甘政函﹝2006﹞20號(hào)《關(guān)于張掖市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》，同意張掖市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。對(duì)未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的違法建設(shè)案件，張掖市執(zhí)法局具有行政處罰權(quán)。2007年12月25日，張掖市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室張機(jī)編辦﹝2007﹞57號(hào)《關(guān)于市規(guī)劃管理局內(nèi)部增設(shè)規(guī)劃監(jiān)察科、市政規(guī)劃科的批復(fù)》確定規(guī)劃監(jiān)察科的職能為負(fù)責(zé)對(duì)在建工程進(jìn)行規(guī)劃審批后管理和監(jiān)督監(jiān)察等。

一審法院認(rèn)為,根據(jù)甘政函﹝2006﹞20號(hào)《關(guān)于張掖市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》和張機(jī)編辦﹝2007﹞57號(hào)《關(guān)于市規(guī)劃管理局內(nèi)部增設(shè)規(guī)劃監(jiān)察科、市政規(guī)劃科的批復(fù)》已將張掖市規(guī)劃局和張掖市執(zhí)法局的職權(quán)范圍予以劃分，張掖市規(guī)劃局負(fù)責(zé)在建工程規(guī)劃審批后管理和監(jiān)督監(jiān)察；張掖市執(zhí)法局對(duì)未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的違法建設(shè)案件具有行政處罰權(quán)。此案涉案活動(dòng)板房因未辦理修建許可手續(xù)，不屬于張掖市規(guī)劃局的管理與監(jiān)督監(jiān)察職責(zé)范圍，王增鵬等8人向張掖市規(guī)劃局提出申請(qǐng)后，張掖市規(guī)劃局進(jìn)行了答復(fù)，履行了法定職責(zé)。甘州市場(chǎng)的改建規(guī)劃雖符合甘州區(qū)“三區(qū)兩樓”的整體設(shè)計(jì)要求，但新樂(lè)超市在實(shí)施改建過(guò)程中未辦理建設(shè)工程許可證，張掖市執(zhí)法局依法對(duì)新樂(lè)超市進(jìn)行行政處罰，亦履行了法定職責(zé)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，甘肅省嘉峪關(guān)市中級(jí)人民法院作出（2015）嘉行初字第39號(hào)行政判決，判決駁回王增鵬等8人的訴訟請(qǐng)求。王增鵬等8人不服，向甘肅省高級(jí)人民法院提起上訴。

二審法院認(rèn)為，甘肅省人民政府作出的甘政函﹝2006﹞2O號(hào)《關(guān)于張掖市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》，同意張掖市對(duì)未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的違法建設(shè)案件，張掖市執(zhí)法局具有行政處罰權(quán)。張掖市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室張機(jī)編辦﹝2007﹞57號(hào)《關(guān)于市規(guī)劃管理局內(nèi)部增設(shè)規(guī)劃監(jiān)察科、市政規(guī)劃科的批復(fù)》，確定規(guī)劃監(jiān)察科的職能為負(fù)責(zé)對(duì)在建工程進(jìn)行規(guī)劃審批后管理和監(jiān)督監(jiān)察等。故對(duì)涉案的未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可的違章建筑的行政管理職權(quán)應(yīng)當(dāng)由張掖市執(zhí)法局行使。對(duì)此，張掖市執(zhí)法局應(yīng)當(dāng)對(duì)王增鵬等8人申請(qǐng)查處未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可的臨時(shí)建筑行為作出相應(yīng)的答復(fù)。王增鵬等8人訴求：1．判令張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局履行依法確認(rèn)新樂(lè)超市在甘州市場(chǎng)東側(cè)修建的14間活動(dòng)板房為違章建筑；2．判令張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局履行對(duì)新樂(lè)超市作出拆除違章建筑的行政處罰決定，并強(qiáng)制執(zhí)行。該訴求屬于行政機(jī)關(guān)的行政管理職權(quán)范圍，不屬于人民法院司法審查范圍。本案涉案房屋是否屬于違章建筑或者是否應(yīng)當(dāng)拆除屬于行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)限范圍，不屬司法審判權(quán)限。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，甘肅省高級(jí)人民法院作出（2016）甘行終130號(hào)行政判決，判決駁回上訴，維持原判。王增鵬等8人不服，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/span>

王增鵬等8人申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，1.再審申請(qǐng)人所訴兩行政機(jī)關(guān)確認(rèn)拆除的活動(dòng)板房是未經(jīng)規(guī)劃部門行政許可的違章建筑。兩機(jī)關(guān)構(gòu)成行政不作為，一、二審法院未關(guān)注實(shí)體公平和正義，未對(duì)行政合理性審查，認(rèn)為確認(rèn)違章建筑等事項(xiàng)屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)事項(xiàng)，不屬于人民法院審查范圍錯(cuò)誤。2.張掖市規(guī)劃局負(fù)有對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的違法建設(shè)行為進(jìn)行確認(rèn)和作出行政處罰的行政職責(zé)。張掖市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室的批復(fù)不是法律，其無(wú)權(quán)確定張掖市規(guī)劃局的行政執(zhí)法權(quán)限及職能。張掖市規(guī)劃局張規(guī)函﹝2015﹞69號(hào)答復(fù)未對(duì)活動(dòng)板房是否違法進(jìn)行明確的認(rèn)定，更未作出任何行政處罰，其行為構(gòu)成行政不作為，其作出的兩份函矛盾。3.張掖市執(zhí)法局對(duì)新樂(lè)超市作出的行政處罰未保證再審申請(qǐng)人的程序權(quán)利，適用已廢止的城市規(guī)劃法，該處罰不成立，是以罰款、補(bǔ)辦手續(xù)的形式代替拆除行為，屬變相的行政不作為。新樂(lè)超市修建的14間活動(dòng)板房違反消防法，且是臨時(shí)建筑應(yīng)當(dāng)依法作出拆除的行政處罰。4.張掖市執(zhí)法局未依其《信訪事項(xiàng)實(shí)體性受理告知書(shū)》的承諾，對(duì)再審申請(qǐng)人請(qǐng)求事項(xiàng)于9月2日辦結(jié)并書(shū)面答復(fù)，構(gòu)成不作為。請(qǐng)求：1.撤銷甘肅省嘉峪關(guān)市中級(jí)人民法院（2015）嘉行初字第39號(hào)行政判決、甘肅省高級(jí)人民法院（2016）甘行終130號(hào)行政判決；2.對(duì)本案提起再審。

張掖市規(guī)劃局答辯稱，1.涉案板房未取得修建許可手續(xù)，違法建筑的行政管理職權(quán)應(yīng)由張掖市執(zhí)法局行使，張掖市規(guī)劃局不是適格主體。2.張掖市規(guī)劃局的張規(guī)函﹝2008﹞105號(hào)函“同意按照規(guī)劃中確定的三區(qū)兩樓格局以市場(chǎng)進(jìn)行整體改造”的答復(fù)，不是建設(shè)工程許可手續(xù)，同意改造不等于修建，張規(guī)函﹝2015﹞69號(hào)答復(fù)確認(rèn)了涉案建筑物未取得修建許可手續(xù)。兩份答復(fù)無(wú)矛盾。

張掖市執(zhí)法局答辯稱，1.張掖市執(zhí)法局不構(gòu)成行政不作為。自收到王增鵬等8人申請(qǐng)后，依據(jù)張掖市規(guī)劃局張規(guī)函﹝2015﹞69號(hào)對(duì)14間活動(dòng)板房的認(rèn)定，對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行了立案調(diào)查，并在2015年8月28日對(duì)違法相對(duì)人下達(dá)了張城管罰決字﹝2015﹞西第14號(hào)行政處罰決定，履行了法定職責(zé)。對(duì)于王增鵬等8人認(rèn)為該行政處罰決定未向其送達(dá)，未通知其聽(tīng)證，行政處罰不成立的問(wèn)題。因王增鵬等8人不是行政處罰相對(duì)人，沒(méi)有法律規(guī)定在行政處罰程序中應(yīng)當(dāng)通知舉報(bào)人聽(tīng)證，其認(rèn)為行政處罰不成立的理由不能成立。王增鵬等8人作為舉報(bào)人，依據(jù)信訪條例規(guī)定，張掖市執(zhí)法局如在承諾期未答復(fù)的，舉報(bào)人可以依據(jù)信訪條例規(guī)定向甘州區(qū)政府提出復(fù)議或行政訴訟。2.對(duì)于王增鵬等8人認(rèn)為行政處罰故意適用已廢止的法律，適用法律錯(cuò)誤的理由不能成立。張掖市執(zhí)法局適用當(dāng)時(shí)的城市規(guī)劃法符合法不溯及既往的原則。3.張掖市規(guī)劃局張規(guī)函﹝2008﹞105號(hào)函確認(rèn)甘州市場(chǎng)整體改造設(shè)計(jì)方案符合城市總體規(guī)劃。根據(jù)城市規(guī)劃法第40條規(guī)定，新樂(lè)超市的14間活動(dòng)板房不屬于應(yīng)當(dāng)拆除的情形。4.對(duì)于王增鵬等8人認(rèn)為涉案14間板房屬于臨時(shí)建筑，應(yīng)當(dāng)適用城市規(guī)劃法關(guān)于臨時(shí)建筑的處理?xiàng)l款處理的意見(jiàn)不成立。涉案板房使用土地為劃撥土地，并非臨時(shí)用地。5.對(duì)于王增鵬等8人認(rèn)為涉案建設(shè)違反消防法應(yīng)當(dāng)拆除的理由，張掖市執(zhí)法局不是消防法的執(zhí)法主體，王增鵬等8人可就消防問(wèn)題向消防部門投訴解決。6.張掖市規(guī)劃局張規(guī)函﹝2008﹞105號(hào)函對(duì)甘州市場(chǎng)整體設(shè)計(jì)改造方案進(jìn)行了肯定。但設(shè)計(jì)方案通過(guò)確認(rèn)后，修建前還要向規(guī)劃管理部門申報(bào)修建性詳細(xì)規(guī)劃，待取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后，才能開(kāi)工建設(shè)。張掖市規(guī)劃局張規(guī)函﹝2015﹞69號(hào)函確認(rèn)新樂(lè)超市沒(méi)有辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證違法。張掖市執(zhí)法局依據(jù)此函的認(rèn)定，履行了對(duì)新樂(lè)超市違法建設(shè)查處職責(zé)。綜上，請(qǐng)求駁回再審申請(qǐng)。

新樂(lè)超市提交書(shū)面意見(jiàn)稱，1.王增鵬等8人確認(rèn)違章建筑并由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除的請(qǐng)求不屬于人民法院司法審查的范圍，而是行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)。2.根據(jù)甘肅省人民政府作出的甘政函﹝2006﹞20號(hào)《關(guān)于張掖市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》、張掖市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室張機(jī)編辦﹝2007﹞57號(hào)《關(guān)于市規(guī)劃管理局內(nèi)部增設(shè)規(guī)劃監(jiān)察科、市政規(guī)劃科的批復(fù)》已將規(guī)劃局和執(zhí)法局的行政職權(quán)范圍劃分清楚。張掖市規(guī)劃局沒(méi)有對(duì)違章建筑的行政處罰權(quán)，張掖市執(zhí)法局具有行政處罰權(quán)，但對(duì)違章建筑無(wú)確認(rèn)違法的行政確認(rèn)權(quán)。3.張掖市規(guī)劃局及張掖市執(zhí)法局已對(duì)王增鵬等8人的申請(qǐng)作出了答復(fù)和處理，已履行了法定職責(zé)。4.張掖市規(guī)劃局張規(guī)函﹝2008﹞105號(hào)批復(fù)屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件，張規(guī)函﹝2015﹞69號(hào)答復(fù)是張掖市規(guī)劃局履行職責(zé)向王增鵬等8人所作的書(shū)面文件，不是確認(rèn)違法建筑的文件，均不具有可訴性。5.張掖市執(zhí)法局對(duì)其作出的行政處罰事實(shí)清楚，證據(jù)確認(rèn)充分，程序合法，適用法律正確，體現(xiàn)了“從舊兼從輕”的原則。一、二審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，請(qǐng)求駁回再審申請(qǐng)。

本院認(rèn)為，不履行法定職責(zé)是行政機(jī)關(guān)負(fù)有法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的行政管理職責(zé)，在公民、法人或其他組織要求其履行職責(zé)時(shí)，不予答復(fù)、拖延履行或拒絕履行的行為。王增鵬等8人分別向張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局提出申請(qǐng)，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)確認(rèn)新樂(lè)超市涉案14間板房為違章建筑并作出拆除決定。依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第九條第二款關(guān)于“任何單位和個(gè)人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報(bào)或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理”的規(guī)定，王增鵬等8人向張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局提出的申請(qǐng)屬于對(duì)違法建設(shè)的舉報(bào)行為。因王增鵬等8人是甘州市場(chǎng)中商業(yè)門店所有權(quán)人，其所舉報(bào)要求確認(rèn)的違章建設(shè)對(duì)其經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生實(shí)際影響，故其申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)違章建設(shè)并拆除的請(qǐng)求雖為舉報(bào)，但申請(qǐng)機(jī)關(guān)對(duì)其舉報(bào)事項(xiàng)的處理，與其有利害關(guān)系。王增鵬等8人在其舉報(bào)違法建設(shè)后，對(duì)行政機(jī)關(guān)的核查處理的行為具有原告主體資格。具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)對(duì)王增鵬等8人所舉報(bào)的行為不予核查、處理的，將構(gòu)成不履行法定職責(zé)。

關(guān)于本案具有受理投訴及核查處理的法定職責(zé)機(jī)關(guān)的確認(rèn)問(wèn)題。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?！备鶕?jù)該條規(guī)定，張掖市規(guī)劃局為縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，具有對(duì)張掖市違法建設(shè)的處罰職責(zé)。但根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”的規(guī)定，國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府可決定將除行政拘留以外的行政處罰權(quán)集中行使。本案中，甘肅省人民政府甘政函﹝2006﹞2O號(hào)《關(guān)于張掖市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》，同意張掖市成立張掖市城市管理行政執(zhí)法局，并行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)。其中包括對(duì)未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的違法建設(shè)案件的行政處罰權(quán)。在該批復(fù)中還明確行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，原有關(guān)部門不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由張掖市執(zhí)法局行使的行政處罰權(quán)。另外張掖市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室張機(jī)編辦﹝2007﹞57號(hào)《關(guān)于市規(guī)劃管理局內(nèi)部增設(shè)規(guī)劃監(jiān)察科、市政規(guī)劃科的批復(fù)》，確定規(guī)劃監(jiān)察科的職能為負(fù)責(zé)對(duì)在建工程進(jìn)行規(guī)劃審批后管理和監(jiān)督監(jiān)察等。本案中因張掖市規(guī)劃局對(duì)城市規(guī)劃管理（除在建工程）的行政處罰權(quán)已集中由張掖市執(zhí)法局行使，故張掖市規(guī)劃局已不再具有對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法建設(shè)行為的行政處罰權(quán)。故具有受理王增鵬等8人投訴并作出行政處罰職權(quán)的是張掖市執(zhí)法局。

關(guān)于張掖市規(guī)劃局是否構(gòu)成不履行法定職責(zé)的問(wèn)題。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢?！蓖踉鳄i等8人作為甘州市場(chǎng)的商業(yè)門店所有人，與甘州市場(chǎng)整體改造中14間板房的建設(shè)有利害關(guān)系，其向張掖市規(guī)劃局提出的申請(qǐng)中要求確認(rèn)該板房為違章建筑的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上是就14間板房是否屬于違章建筑向張掖市規(guī)劃局提出了查詢。張掖市規(guī)劃局收到王增鵬等8人申請(qǐng)后，作出張規(guī)函﹝2015﹞69號(hào)答復(fù)，認(rèn)定王增鵬等8人請(qǐng)求的新樂(lè)超市修建的14間板房未辦理修建許可證，已履行了法定職責(zé)，不構(gòu)成行政不作為。

關(guān)于張掖市執(zhí)法局是否構(gòu)成行政不作為的問(wèn)題。張掖市執(zhí)法局具有對(duì)王增鵬等8人舉報(bào)違法建設(shè)行為的行政處罰權(quán)。張掖市執(zhí)法局2015年4月在接到王增鵬等8人舉報(bào)申請(qǐng)后，依據(jù)張掖市規(guī)劃局張規(guī)函﹝2008﹞105號(hào)答復(fù)，認(rèn)定14間板房屬于經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)的建設(shè)，向王增鵬等8人作出不屬于其執(zhí)法范圍的答復(fù)。2015年6月在獲知舉報(bào)建筑未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后，即在8月對(duì)新樂(lè)超市作出了行政處罰。張掖市執(zhí)法局已對(duì)王增鵬等8人的違法建設(shè)的舉報(bào)申請(qǐng)作出了處理，已履行了法定職責(zé)，不構(gòu)成行政不作為。對(duì)于張掖市執(zhí)法局對(duì)新樂(lè)超市作出的行政處罰，是其履行王增鵬等8人舉報(bào)申請(qǐng)作出的行政行為，該行政處罰是否合理、程序是否合法等不是本案所要審查的內(nèi)容。對(duì)于王增鵬等8人提出的張掖市執(zhí)法局未在其信訪事項(xiàng)實(shí)體性受理告知書(shū)規(guī)定承諾時(shí)間內(nèi)向其進(jìn)行書(shū)面答復(fù)的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)核實(shí)，張掖市執(zhí)法局確未依其出具的告知書(shū)，于9月2日前告知其已就王增鵬等8人投訴作出了行政處罰，但根據(jù)王增鵬等8人上訴及再審理由可知，王增鵬等8人已知道張掖市執(zhí)法局對(duì)新樂(lè)超市的違法行為作出了補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證、行政罰款的行政處罰決定。張掖市執(zhí)法局雖未向王增鵬等8人作出信訪答復(fù)，但已履行了對(duì)違法建設(shè)查處的法定職責(zé)，未作信訪答復(fù)并不影響本案的處理。

綜上，王增鵬等8人的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零四條第一款的規(guī)定，裁定如下：

駁回王增鵬、鄧永平、施龍、楊玉琴、范吉讓、黃秋霞、張學(xué)建、朱銀年的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　李　濤

審判員　汪國(guó)獻(xiàn)

審判員　王云飛

二〇一七年十二月十一日

書(shū)記員　趙　貝

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