總體來講，我國礦山生態(tài)修復(fù)存在歷史欠賬多、現(xiàn)實(shí)矛盾多、投入不足等突出問題。礦山生態(tài)修復(fù)功在青山綠水，事關(guān)民生福祉，具有較強(qiáng)的公益屬性。同時(shí)，礦山生態(tài)修復(fù)又需要投入巨額資金，目前僅靠財(cái)政投資無法滿足礦山生態(tài)修復(fù)的客觀需求。所以，做好礦山生態(tài)修復(fù)工作，必須解決“錢從哪出，利從何來”的關(guān)鍵問題。

目前，礦山生態(tài)修復(fù)已經(jīng)成為環(huán)境產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，很多社會(huì)資本也都在嘗試進(jìn)入礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域。如何在政府部門、礦山企業(yè)、社會(huì)資本、土地權(quán)利人之間建立一種良性的運(yùn)作機(jī)制，在政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提下，既解決了社會(huì)資本關(guān)心的投資回報(bào)問題，也切實(shí)保障了土地權(quán)利人的利益，通過合作共贏的方式，最終實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)，生態(tài)文明建設(shè)水平不斷提高的局面。

有人提出，礦山生態(tài)修復(fù)可以采取“開發(fā)式治理”模式，即用礦山殘留的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益來平衡礦山生態(tài)修復(fù)投入資金，解決礦山生態(tài)修復(fù)資金投入問題。筆者認(rèn)為，一方面，已經(jīng)關(guān)閉的礦山殘留的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益，能夠平衡礦山生態(tài)修復(fù)投入資金的，客觀上應(yīng)該屬于少數(shù)礦山，所以該模式普遍適用性不強(qiáng)；另一方面，過往以礦山環(huán)境治理項(xiàng)目等名義變相開采礦產(chǎn)資源的案例比比皆是，必須對(duì)此種模式持謹(jǐn)慎態(tài)度，防止以礦山生態(tài)修復(fù)名義再來變相開采礦產(chǎn)資源，規(guī)避礦產(chǎn)資源管理的法律制度。

筆者一直認(rèn)為，在礦山生態(tài)修復(fù)過程中，主要利益來源應(yīng)當(dāng)是礦山生態(tài)修復(fù)后土地資源的再開發(fā)和再利用，只有釋放礦山生態(tài)修復(fù)中土地政策紅利，才能建立起真正的礦山生態(tài)修復(fù)的市場化運(yùn)行機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中案例也多證明這一點(diǎn)，比如上海的“深坑酒店”項(xiàng)目，威海華夏城礦坑修復(fù)項(xiàng)目等，都是對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)后土地資源的再利用。其實(shí)，對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)中土地開發(fā)利用的支持和激勵(lì)政策已有很多規(guī)定，只是散見于不同時(shí)期不同的政策文件，缺乏系統(tǒng)化和集中體現(xiàn)，不被大多數(shù)人所知曉。

2008年《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》（國土資發(fā)〔2008〕176號(hào)）中明確提出，積極探索市場化運(yùn)作模式，引導(dǎo)公司、企業(yè)等社會(huì)資金參與土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目，增加的耕地可在省級(jí)國土資源部門統(tǒng)籌安排下有償使用。

2011年《土地復(fù)墾條例》（國務(wù)院令第592號(hào)）規(guī)定了土地復(fù)墾激勵(lì)措施，主要包括：

• 退還耕地占用稅。土地復(fù)墾義務(wù)人在規(guī)定的期限內(nèi)將生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的耕地、林地、牧草地等農(nóng)用地復(fù)墾恢復(fù)原狀的，依照國家有關(guān)稅收法律法規(guī)的規(guī)定退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅。

• 確定長期使用權(quán)。社會(huì)投資復(fù)墾的歷史遺留損毀土地或者自然災(zāi)害損毀土地，屬于無使用權(quán)人的國有土地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給投資單位或者個(gè)人長期從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)。如果土地屬于有權(quán)利主體的，通過簽訂土地復(fù)墾協(xié)議，明確復(fù)墾任務(wù)要求以及復(fù)墾后的土地使用和收益分配。

• 政府給予補(bǔ)貼。歷史遺留損毀和自然災(zāi)害損毀的土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人，自行將損毀土地復(fù)墾為耕地的，由縣級(jí)以上地方人民政府給予補(bǔ)貼。

• 用作補(bǔ)充耕地指標(biāo)?？h級(jí)以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災(zāi)害損毀的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，按照國家有關(guān)規(guī)定可以作為本省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)占用耕地時(shí)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)。《土地復(fù)墾條例》更多強(qiáng)調(diào)的是將礦山建設(shè)用地復(fù)墾成耕地或者其他農(nóng)用地。

2014年《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61號(hào)）中規(guī)定，縣級(jí)以上地方國土資源主管部門在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，會(huì)同有關(guān)部門建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、廢棄地再利用的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費(fèi)等低效用地進(jìn)行再開發(fā)，對(duì)因采礦損毀、交通改線、居民點(diǎn)搬遷、產(chǎn)業(yè)調(diào)整形成的廢棄地實(shí)行復(fù)墾再利用，促進(jìn)土地優(yōu)化利用。鼓勵(lì)社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開發(fā)和利用。鼓勵(lì)土地使用者自行開發(fā)或者合作開發(fā)。

2015年原國土資源部下發(fā)的《歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)管理辦法》（國土資規(guī)〔2015〕1號(hào)）中規(guī)定了歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用的獎(jiǎng)勵(lì)政策。將歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾按照建設(shè)用地增減掛鉤管理。納入歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)的，工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，省級(jí)國土資源主管部門按照核定的復(fù)墾面積，下達(dá)建新計(jì)劃指標(biāo)。新建建設(shè)項(xiàng)目可以使用建新計(jì)劃指標(biāo)，不再占用統(tǒng)一的新增建設(shè)用地指標(biāo)。社會(huì)資本投資歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)項(xiàng)目的，建新計(jì)劃指標(biāo)可以自己使用，建新節(jié)余指標(biāo)也可以進(jìn)行交易，但原則上不得跨縣級(jí)行政區(qū)域使用。該辦法主要調(diào)整歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用，并且必須納入原國土資源部的改革試點(diǎn)，政策適用領(lǐng)域較窄。

2016年國土資源部聯(lián)合工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國家能源局共同發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號(hào)），從土地復(fù)墾和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合角度提出，堅(jiān)持開放發(fā)展理念，將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合推進(jìn)。鼓勵(lì)引進(jìn)國外礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的新技術(shù)和新模式，積極開展國際合作。拓展綠色礦山建設(shè)模式，鼓勵(lì)礦山企業(yè)參與礦山地質(zhì)公園建設(shè)、經(jīng)營和管理。探索礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理與地產(chǎn)開發(fā)、旅游、養(yǎng)老療養(yǎng)、養(yǎng)殖、種植等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

2017年《國土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號(hào)）中規(guī)定，歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾形成的新增耕地節(jié)余部分，均可納入補(bǔ)充耕地管理，用于耕地占補(bǔ)平衡。

直至2019年底，自然資源部出臺(tái)了《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（以下簡稱《意見》）。為加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)，吸引社會(huì)資本投入，推行市場化運(yùn)作、科學(xué)化治理的模式，《意見》在堅(jiān)持“誰破壞、誰治理”“誰修復(fù)、誰受益”原則下，集中規(guī)定了礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域中的土地支持政策，充分釋放了礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域土地政策紅利，為礦山生態(tài)修復(fù)市場化機(jī)制的建立提供了政策保障。《意見》中關(guān)于土地支持政策主要包括以下幾方面：

《意見》規(guī)定，地方各級(jí)自然資源主管部門要據(jù)實(shí)調(diào)查礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬、合法性。對(duì)已有因采礦塌陷確實(shí)無法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地，按照規(guī)定程序，可以變更為其他類型農(nóng)用地或未利用地。實(shí)事求是變更調(diào)查礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀地類，是下一步開展礦山生態(tài)修復(fù)的前提，也為適用土地支持政策預(yù)留了空間。

《意見》規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府編制國土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮歷史遺留礦山和正在開采礦山的廢棄礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力等因素，結(jié)合生態(tài)功能修復(fù)和后續(xù)資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求，充分尊重土地權(quán)利人的意見，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜水則水、宜留則留原則，合理確定礦區(qū)內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序。這要求國土空間規(guī)劃編制必須考慮礦山生態(tài)修復(fù)后土地的再開發(fā)利用問題，為礦山生態(tài)修復(fù)提供規(guī)劃保證。

礦山企業(yè)將依法取得的存量建設(shè)用地修復(fù)為耕地的，經(jīng)驗(yàn)收合格后，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

正在開采的礦山將依法取得的存量建設(shè)用地修復(fù)為耕地及園地、林地、草地和其他農(nóng)用地的，經(jīng)驗(yàn)收合格后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可用于同一法人企業(yè)在省域范圍內(nèi)新采礦活動(dòng)占用同地類的農(nóng)用地。

在符合國土空間規(guī)劃和土壤環(huán)境質(zhì)量要求、不改變土地使用權(quán)人的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)并按市場價(jià)補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款后，礦山企業(yè)可將依法取得的國有建設(shè)用地修復(fù)后用于工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用途。

• 歷史遺留廢棄礦山國有建設(shè)用地修復(fù)后可以重新向市場供應(yīng)。歷史遺留礦山廢棄國有建設(shè)用地修復(fù)后擬改為經(jīng)營性建設(shè)用地的，在符合國土空間規(guī)劃前提下，可由地方政府整體修復(fù)后，進(jìn)行土地前期開發(fā)，以公開競爭方式分宗確定土地使用權(quán)人。

• 歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)和土地使用權(quán)取得可以“兩標(biāo)并一標(biāo)”公開競爭出讓。也可將礦山生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復(fù)主體和土地使用權(quán)人，并分別簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議與土地出讓合同。

• 歷史遺留礦山廢棄地修復(fù)為農(nóng)用地的，可以協(xié)議方式確定修復(fù)主體和使用權(quán)人。歷史遺留礦山廢棄國有建設(shè)用地修復(fù)后擬作為國有農(nóng)用地的，可由市、縣級(jí)人民政府或其授權(quán)部門以協(xié)議形式確定修復(fù)主體，雙方簽訂國有農(nóng)用地承包經(jīng)營合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)。

• 集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)歷史遺留礦山廢棄地可以依法處置。對(duì)歷史遺留礦山廢棄土地中的集體建設(shè)用地，集體經(jīng)濟(jì)組織可自行投入修復(fù)，也可吸引社會(huì)資本參與。修復(fù)后國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可出讓、出租用于發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

依據(jù)國土空間規(guī)劃在礦山修復(fù)后的土地上發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，建設(shè)觀光臺(tái)、棧道等非永久性附屬設(shè)施，在不占用永久基本農(nóng)田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀和不影響地質(zhì)安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。

在符合國土空間規(guī)劃前提下，利用礦山修復(fù)后的國有建設(shè)用地發(fā)展教育、科研、體育、公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利等產(chǎn)業(yè)，符合《劃撥用地目錄》的，可按有關(guān)規(guī)定以劃撥方式提供土地使用權(quán)，鼓勵(lì)土地使用人在自愿的前提下，以出讓、租賃等有償方式取得土地使用權(quán)。礦山修復(fù)后的國有建設(shè)用地可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的方式供應(yīng)。

隨著《意見》的貫徹實(shí)施，礦山生態(tài)修復(fù)中的土地政策紅利將充分釋放，礦山生態(tài)修復(fù)市場化運(yùn)作的政策保障將更完善、條件將更成熟。我們有理由相信，礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)將迎來巨大的發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展空間。