隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，金融業(yè)的發(fā)展也隨之呈現(xiàn)出多元化趨勢。在銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等傳統(tǒng)金融業(yè)基礎(chǔ)上，一些新興金融行業(yè)也不斷涌現(xiàn)并蓬勃發(fā)展。在發(fā)展過程中，難免參差不齊，金融風(fēng)險(xiǎn)相伴而生，并逐漸成為社會(huì)不穩(wěn)定因素之一。作為化解金融風(fēng)險(xiǎn)的政府組成部門，市場監(jiān)管部門在金融風(fēng)險(xiǎn)防控中如何擔(dān)當(dāng)和發(fā)揮作用，成為當(dāng)前需要研究的課題。

長期以來，受傳統(tǒng)觀念影響，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為市場監(jiān)管部門是監(jiān)管全部的。原因是市場監(jiān)管部門頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的職能由工商行政管理部門改革而來，既然是工商局給企業(yè)頒發(fā)了營業(yè)執(zhí)照，所以企業(yè)的違法違規(guī)行為就應(yīng)當(dāng)由工商局管理。按照上述邏輯，當(dāng)前新興金融業(yè)或者類金融業(yè)行業(yè)，有一些無需取得金融主管部門許可證，擅自開展了非法集資和非法“小額貸”金融業(yè)務(wù)的，那么就應(yīng)當(dāng)由頒發(fā)了營業(yè)執(zhí)照的市場監(jiān)管部門監(jiān)管。這就引申出一系列問題，即營業(yè)執(zhí)照的定義是什么？市場監(jiān)管部門對頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)的所有經(jīng)營行為都必須監(jiān)管嗎？或者都是監(jiān)管的主要部門嗎？

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發(fā)〔2018〕35號），“營業(yè)執(zhí)照是登記主管部門依照法定條件和程序，對市場主體資格和一般營業(yè)能力進(jìn)行確認(rèn)后，頒發(fā)給市場主體的法律文件?！睆倪@個(gè)定義看，營業(yè)執(zhí)照主要是確認(rèn)主體資格和一般營業(yè)能力的法律文件。如果還需要經(jīng)營“特定”業(yè)務(wù)，那還需有主管部門的許可審批，即取得許可證。這里國務(wù)院也有定義，“許可證是審批主管部門依法頒發(fā)給特定市場主體的憑證?！睆倪@里可以得出結(jié)論，有了營業(yè)執(zhí)照不是什么行業(yè)都能經(jīng)營的，如果是特定行業(yè)，還要有相關(guān)審批主管部門的許可。我們再進(jìn)一步分析，關(guān)于市場監(jiān)管職責(zé)的劃分，《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》(國發(fā)〔2015〕62號)中確定的監(jiān)管基本原則是“堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定、依法行政，誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管，按照法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定，厘清各部門市場監(jiān)管職責(zé)，推進(jìn)市場監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化、程序化?！眹鴦?wù)院的規(guī)定很明確，行政管理的原則必須是權(quán)責(zé)法定，即法無授權(quán)不可為，這是依法行政的前提和基礎(chǔ)?！罢l審批、誰監(jiān)管”，從字面上理解是指依法享有審批許可權(quán)的行政主體，對其實(shí)施的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行事中事后監(jiān)督管理，“誰審批”的潛在涵義是“某一事項(xiàng)是否需要審批，需要審批的，由誰審批”。反過來，一旦確定了“誰審批”，實(shí)質(zhì)上也就確認(rèn)了該事項(xiàng)的監(jiān)管部門。這里的審批也就是我們通常理解的有前置許可條件的行業(yè)，也就是許可審批部門，對于他們審批的行業(yè)負(fù)責(zé)監(jiān)管。“誰主管、誰監(jiān)管”，是指依法享有行政管理權(quán)的行政主體，對其主管事項(xiàng)進(jìn)行事中事后監(jiān)督管理。對于無需審批的行業(yè)，監(jiān)管的原則是依據(jù)對某一個(gè)行業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)來確定主管部門。“誰審批”和“誰主管”分別可進(jìn)一步闡釋為：需要審批的事項(xiàng)，在法律確定的享有審批權(quán)限的機(jī)關(guān)對其審批后，由該審批機(jī)關(guān)對其行為進(jìn)行管理；不需要審批的事項(xiàng)，但需要事后監(jiān)管的，由法律法規(guī)確定某一行政主體具體管理其日常行為。換言之，審批的權(quán)力附帶了主管的權(quán)力，非審批事項(xiàng)的監(jiān)管主體則由法律另行規(guī)定。

金融業(yè)或者類金融業(yè)，某種程度上可以說都是金融行業(yè)，按照國務(wù)院的規(guī)定，金融監(jiān)管部門才是金融行業(yè)的主管部門。這是有法律法規(guī)依據(jù)的，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第八十一條第一款“未經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，擅自設(shè)立商業(yè)銀行，或者非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；并由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以取締?！钡囊馑际俏唇?jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立商業(yè)銀行，或者非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款涉嫌犯罪的，追究刑事責(zé)任以外，由銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)取締。那么，針對上述的違法違規(guī)企業(yè)的行為尚不構(gòu)成犯罪的行為，第八十三條規(guī)定“有本法第八十一條、第八十二條規(guī)定的行為，尚不構(gòu)成犯罪的，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款”。從《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第八十一條、八十三條規(guī)定看，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅管理發(fā)了金融許可證的企業(yè)，對于沒有取得金融許可證而擅自開設(shè)銀行，非法吸收或者變相吸收公眾存款的，也負(fù)主要監(jiān)管職責(zé)。

法律具有滯后性，不能窮盡所有涉法行為，比如《中華人民共和國商業(yè)銀行法》就沒有規(guī)定對于非法向外貸款行為的處理依據(jù)，而現(xiàn)實(shí)中非法金融業(yè)務(wù)不僅有非法集資，有時(shí)還有非法放貸，比如現(xiàn)在人民群眾反響較大的“小額貸”“校園貸”。從事這些違法業(yè)務(wù)的公司往往沒有取得金融許可證，而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中卻又是從事了金融業(yè)的業(yè)務(wù)。根據(jù)國務(wù)院《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》國務(wù)院令第247號（1998年07月13日實(shí)施,2011年01月08日修訂）規(guī)定，任何非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，必須予以取締。對于什么是非法金融機(jī)構(gòu)是這樣定義的：本辦法所稱非法金融機(jī)構(gòu)，是指未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)，擅自設(shè)立從事或者主要從事吸收存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算、票據(jù)貼現(xiàn)、資金拆借、信托投資、金融租賃、融資擔(dān)保、外匯買賣等金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)。非法金融機(jī)構(gòu)的籌備組織，視為非法金融機(jī)構(gòu)；非法金融業(yè)務(wù)：本辦法所稱非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，是指未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)，擅自從事的下列活動(dòng)：（一）非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款；（二）未經(jīng)依法批準(zhǔn)，以任何名義向社會(huì)不特定對象進(jìn)行的非法集資；（三）非法發(fā)放貸款、辦理結(jié)算、票據(jù)貼現(xiàn)、資金拆借、信托投資、金融租賃、融資擔(dān)保、外匯買賣；（四）中國人民銀行認(rèn)定的其他非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。不管是非法集資，還是非法貸款，都屬于從事了非法金融業(yè)務(wù)。第六條：非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)由中國人民銀行予以取締。非法金融機(jī)構(gòu)設(shè)立地或者非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)生地的地方人民政府，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與取締有關(guān)的工作。很清楚地表明，執(zhí)法主體是中國人民銀行，現(xiàn)在的體制是銀監(jiān)局(全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)履行原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職責(zé)的決定“2003年4月26日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過”)，市場監(jiān)管部門（原工商）的職責(zé)體現(xiàn)在第五條規(guī)定中：對非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，工商行政管理機(jī)關(guān)不予辦理登記。這是職責(zé)之一。第十二條對非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，經(jīng)中國人民銀行調(diào)查認(rèn)定后，作出取締決定，宣布該金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)活動(dòng)為非法，責(zé)令停止一切業(yè)務(wù)活動(dòng)，并予公告。第十三條第二款設(shè)立非法金融機(jī)構(gòu)或者從事非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)騙取工商行政管理機(jī)關(guān)登記的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即注銷登記或者變更登記?？梢钥闯?，非法金融機(jī)構(gòu)從事了非法金融業(yè)務(wù)，由人民很行認(rèn)定后取締，工商部門依據(jù)人民很行的認(rèn)定，辦理注銷或變更登記。

金融風(fēng)險(xiǎn)防控是個(gè)社會(huì)性問題，涉及多個(gè)部門。為了解決部門分工，明晰職責(zé)?！短幹梅欠Y工作操作流程（試行）》（2008年9月27日處非聯(lián)發(fā)[2008]4號文發(fā)布）對宣傳主管部門、公安機(jī)關(guān)、財(cái)政和稅務(wù)部門、人民銀行、金融監(jiān)管部門、工商部門、人民檢察院、人民法院的職責(zé)有過明確的分工，其中工商部門的職責(zé)是：加強(qiáng)對媒體廣告發(fā)布情況的監(jiān)測和檢查，依法查處涉及非法集資活動(dòng)的違法廣告；依法加強(qiáng)對涉嫌非法集資企業(yè)的監(jiān)管；依照有關(guān)部門的認(rèn)定意見，對非法集資的企業(yè)予以處罰等工作。

中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于明確認(rèn)定、查處、取締非法集資部門職責(zé)分工的通知》中央編辦發(fā)〔2005〕10號有關(guān)認(rèn)定、查處、取締非法集資部門職責(zé)分工的意見：人民銀行、公安部、工商總局、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門及非法集資行為發(fā)生地的地方政府密切配合銀監(jiān)會(huì)開展有關(guān)工作。涉及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的，由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)認(rèn)定、查處、取締；涉及證券期貨、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的，由銀監(jiān)會(huì)會(huì)同證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)以及有關(guān)部門認(rèn)定、查處、取締；涉及工商企業(yè)的，由銀監(jiān)會(huì)會(huì)同工商總局以及有關(guān)部門負(fù)責(zé)認(rèn)定、查處、取締。與上面規(guī)定并不矛盾，銀監(jiān)會(huì)認(rèn)定取締，工商部門配合查處。吉林省政府規(guī)定：《吉林省互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作方案》（吉林省金融工作辦公室成文日期：2017年10月25日發(fā)布日期：2017年12月27日）中對工商部門的要求是加強(qiáng)工商登記注冊管理，非金融機(jī)構(gòu)、不從事金融活動(dòng)的企業(yè)，在注冊名稱和經(jīng)營范圍中原則上不得使用“交易所”、“交易中心”、“金融”、“資產(chǎn)管理”、“理財(cái)”、“基金”、“基金管理”、“財(cái)富管理”、“股權(quán)投資基金”、“網(wǎng)貸”、“網(wǎng)絡(luò)借貸”、“P2P”、“股權(quán)眾籌”、“互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)”、“支付”等字樣。凡在名稱和經(jīng)營范圍中選擇使用上述字樣的企業(yè)（包括存量企業(yè)），工商部門將注冊信息及時(shí)告知金融管理部門，金融管理部門、工商部門予以持續(xù)關(guān)注，列入重點(diǎn)監(jiān)管對象，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)識別企業(yè)擅自從事金融活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，視情況采取整治措施；嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)和《實(shí)施意見》的具體規(guī)定，對未經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)或備案從事金融活動(dòng)的，由金融管理部門會(huì)同工商部門予以認(rèn)定和查處，情節(jié)嚴(yán)重的，予以取締。工商部門根據(jù)金融管理部門的認(rèn)定意見，依法吊銷營業(yè)執(zhí)照；涉嫌犯罪的，公安機(jī)關(guān)依法查處。

最直接最清楚監(jiān)管責(zé)任主體的是《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整吉林省商事制度改革后續(xù)市場監(jiān)管責(zé)任清單的通知》（吉政辦明電[2017]60號）文件，具體而明確地確定了監(jiān)管部門的職責(zé)。其中，明確了小額貸款公司由政府金融部門監(jiān)管，典當(dāng)行由商務(wù)行政管理部門和公安部門共同監(jiān)管，融資性擔(dān)保公司由工業(yè)和信息化部門監(jiān)管。

綜上，市場監(jiān)管部門在金融風(fēng)險(xiǎn)防控中的職責(zé)：負(fù)責(zé)對從事金融業(yè)的注冊申請，嚴(yán)格依法審批，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。對于需要前置審批（備案）的事項(xiàng)，要嚴(yán)格按照法定程序予以審批，對于需要行業(yè)監(jiān)管部門審批才準(zhǔn)許經(jīng)營的機(jī)構(gòu)，不得未經(jīng)審批頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照；對于經(jīng)金融主管部門認(rèn)定的非法金融機(jī)構(gòu)從事非法金融業(yè)務(wù)的，依法辦理注銷登記或者變更登記、情節(jié)嚴(yán)重的撤銷登記或吊銷營業(yè)執(zhí)照。