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2022年是《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》實施的收官之年。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，其對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃至關(guān)重要。在國土空間規(guī)劃體系中，實用性村莊規(guī)劃是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外詳細(xì)規(guī)劃層面的法定規(guī)劃。根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》的要求，村莊規(guī)劃需要通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。全國大部分省份和部分地級市都出臺了本地的村莊規(guī)劃編制指導(dǎo)文件，普遍將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃列為村莊規(guī)劃的必備內(nèi)容，但往往缺乏具體的技術(shù)指引和可參考的范例。同時，由于過去有的規(guī)劃師對鄉(xiāng)村的空間形成邏輯、產(chǎn)業(yè)運作、治理體系等不夠熟悉，缺乏適應(yīng)本地特色的成功經(jīng)驗和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，部分規(guī)劃內(nèi)容在目標(biāo)定位、規(guī)劃策略、成果表達(dá)上脫離了農(nóng)村實際，導(dǎo)致規(guī)劃成果不夠?qū)嵱谩?/span>

脫離基層實施能力，目標(biāo)定位過于強(qiáng)調(diào)高端和特色。在傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)增收潛力有限的共識之下，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)被普遍認(rèn)為是提升農(nóng)產(chǎn)品附加值的關(guān)鍵，也是大多數(shù)村莊選擇的產(chǎn)業(yè)發(fā)展突破口?！度珖l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020—2025年）》提出，要將農(nóng)產(chǎn)品加工“向優(yōu)勢區(qū)域聚集”“向中心鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和物流節(jié)點聚集”“向重點專業(yè)村聚集”，這意味著大量普通村莊不適宜布局農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，尤其是核心加工環(huán)節(jié)。但是，當(dāng)前部分村莊的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃普遍高估了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的專業(yè)管理和資源配置能力，盲目對標(biāo)發(fā)達(dá)地區(qū)的成功樣板，過度追求農(nóng)產(chǎn)品加工鏈條的高端化和完整性，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)目標(biāo)終成“空中樓閣”。

產(chǎn)業(yè)定位中對“特色”的強(qiáng)調(diào)，一般體現(xiàn)在以經(jīng)濟(jì)作物為方向的種養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和鄉(xiāng)村旅游。前者雖然收益較高，但經(jīng)濟(jì)作物與傳統(tǒng)糧食作物的種植技術(shù)、市場行情、交易方式都有很大差異，一些產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對風(fēng)險考慮不足；后者則容易忽視鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的低資源門檻和高運營難度，導(dǎo)致一些資源稟賦一般的村莊也強(qiáng)行發(fā)展旅游業(yè)，低水平、同質(zhì)化的“花?！薄稗r(nóng)家樂”等項目遍地開花，往往在紅火一陣之后又陷入沉寂。

忽視剛性管控要求，規(guī)劃策略容易突破耕地和生態(tài)保護(hù)底線。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃普遍缺乏足夠精細(xì)的空間引導(dǎo)，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土空間規(guī)劃及其產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃尚未批復(fù)，導(dǎo)致長期以來村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到的空間管制較少，出現(xiàn)了耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等問題。在農(nóng)民增收訴求和糧食安全考核的雙重壓力下，基層政府往往面臨艱難抉擇。此外，由于片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)業(yè)與生態(tài)爭地等問題也屢見不鮮。

盲從傳統(tǒng)規(guī)劃經(jīng)驗，成果表達(dá)過于強(qiáng)調(diào)翔實和細(xì)致。作為詳細(xì)規(guī)劃，不少地方的村莊規(guī)劃仿照傳統(tǒng)城市規(guī)劃的做法，成果內(nèi)容龐雜，有的表達(dá)過于細(xì)致，有的竟將蓮藕、水稻等農(nóng)作物名稱也在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃圖中一一標(biāo)注。但對于經(jīng)營主體分散、市場變換較快的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來說，過于翔實、細(xì)致、長周期的管控會束縛自主經(jīng)營的手腳。此外，不少規(guī)劃圖紙過于強(qiáng)調(diào)圖面美觀、板塊完整、文句精簡，忽視了鄉(xiāng)村軟硬件的高度復(fù)雜性，導(dǎo)致規(guī)劃成果脫離實際。

目前，我國村莊規(guī)劃全面進(jìn)入了“以生態(tài)文明為引領(lǐng)、以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)、以空間規(guī)劃為載體”的新階段。規(guī)劃師應(yīng)充分認(rèn)識到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重要性，深入研究農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，不斷優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對條件一般或較差村莊的關(guān)注，借鑒但不盲從成功案例經(jīng)驗。

梳理涉農(nóng)政策，高度重視糧食安全，明確空間管制規(guī)則。筆者建議，規(guī)劃師要系統(tǒng)梳理與農(nóng)業(yè)、耕地等相關(guān)的政策法規(guī)，旗幟鮮明地反對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向，并從“山水林田湖草沙生命共同體”的視角出發(fā)，嚴(yán)格落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控要求。同時，要依據(jù)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)以及養(yǎng)殖業(yè)適養(yǎng)、限養(yǎng)、禁養(yǎng)區(qū)域的劃定成果，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，科學(xué)劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，制定相應(yīng)的管制規(guī)則和產(chǎn)業(yè)禁入、準(zhǔn)入要求，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為，促進(jìn)農(nóng)村“三產(chǎn)融合”發(fā)展過程中做到合規(guī)、生態(tài)和高效。

加強(qiáng)上下聯(lián)動，積極用好縣鄉(xiāng)技術(shù)力量和實施能力。鑒于村莊規(guī)劃編制經(jīng)費有限，難以配備專業(yè)的產(chǎn)業(yè)研究人員，因此，必須借助上級政府的技術(shù)力量和資源配置能力，保障規(guī)劃的編制和實施。筆者建議，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等時，應(yīng)引入高水平團(tuán)隊，加強(qiáng)對農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的研究，科學(xué)劃定帶有較明確空間邊界的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展片區(qū)，在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌布局鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈。同時，要根據(jù)資源稟賦的相似性和產(chǎn)業(yè)鏈條的關(guān)聯(lián)性，組織同處一個鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展片區(qū)中的多個行政村聯(lián)合編制村莊規(guī)劃，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)和規(guī)劃協(xié)同效應(yīng)。此外，各行政村還要積極向上反映基層實際情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求，保證規(guī)劃意圖的上下貫通、空間信息的精準(zhǔn)落位。

做好空間文章，增加優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)空間供給，鼓勵尊重現(xiàn)實的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。筆者建議，一是在增量空間方面，要因地制宜地開展國土綜合整治，大力挖掘荒山、荒灘、低產(chǎn)農(nóng)田、廢棄宅基地等農(nóng)村低效空間的利用潛力，增加優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)空間供給。二是在存量空間方面，要在遵守政策法規(guī)和提升綜合效益的前提下，順應(yīng)市場動向，創(chuàng)新國土空間的利用方式，探索具有本地優(yōu)勢的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。例如，平原地區(qū)可在保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，山區(qū)可在不影響生態(tài)功能的基礎(chǔ)上進(jìn)行林下種養(yǎng)，生物多樣性豐富的地區(qū)可將部分低產(chǎn)農(nóng)田改造為野生動物食物源基地，歷史文化資源豐富的地區(qū)可在科學(xué)保護(hù)基礎(chǔ)上發(fā)展文創(chuàng)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等。

強(qiáng)化駐村調(diào)研和公眾參與，確定科學(xué)實用的規(guī)劃內(nèi)容和表達(dá)形式。筆者建議，規(guī)劃編制人員要扎實做好駐村調(diào)研，積極對接農(nóng)村治理體系和經(jīng)營主體，引導(dǎo)熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的村民、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員以及企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、涉農(nóng)部門等參與規(guī)劃編制，匯集多方智慧和訴求，拿出統(tǒng)籌兼顧的規(guī)劃方案。村級組織要發(fā)揮好生產(chǎn)服務(wù)功能，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會利益關(guān)聯(lián)機(jī)制和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的優(yōu)化，保障規(guī)劃的實施。規(guī)劃內(nèi)容要充分考慮基層實施能力、農(nóng)產(chǎn)品市場運行規(guī)律和農(nóng)民生產(chǎn)習(xí)慣，對上位規(guī)劃確定的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展片區(qū)進(jìn)行優(yōu)化，并保持一定的規(guī)劃彈性。此外，規(guī)劃的表達(dá)形式要從農(nóng)民的使用體驗出發(fā)，宜圖則圖，宜文則文，避免絕對化、口號化的語言，做到易懂實用。

（作者供職于湖北省武漢市規(guī)劃研究院）