這也就是所謂 制禮作樂 。為了鞏固周的統(tǒng)治，周公先后發(fā)布了各種文告，從這里可以窺見周公總結(jié)夏、殷的統(tǒng)治經(jīng)驗，制定下來的各種政策。周公曾先后給衛(wèi)康叔《康誥》、《酒誥》、《梓材》三篇文告。

《康誥》的目的是安定殷民，全篇內(nèi)容不外乎是 明德慎罰 。周文王因為 明德慎罰，不敢侮鰥寡 才有天下。殷代 先哲王 也是安民，保民。 明德 的具 體內(nèi)容之一就是 保殷民 。 慎罰 ，是依法行事，其中包括殷法的合理成分。刑罰不可濫用，有的案情要考慮五六天，十來天，才能判定。至于殺人越貨， 不 孝不友 的，要 刑茲無赦 。文告中反復(fù)強調(diào) 康民 、 保民 、 裕民 、 庶民 。告誡康叔要勤勉從事，不可貪圖安逸。 天命 不是固定不變的，能 明德慎罰 才有天命。 明德慎罰 也不是一切照舊，而是參照殷法，推行周法，使殷人 作新民 。

《酒誥》是針對殷民飲酒成風(fēng)而發(fā) 的。釀酒要用掉大量糧食，這種飲酒風(fēng)氣在以農(nóng)業(yè)起家的周人看來，簡直無法容忍。周公并非完全禁酒，只在祭祀慶典的時候還是可以喝一點。群飲是不行的，不可 放過，要統(tǒng)統(tǒng)捉來 以歸于周 ， 予其殺 。 予其殺 是我將要殺，未必殺。所以 歸于周 ，是不要給殷人以象 小子封刑人殺人 的印象。這同 保民 、 安民 是一致的。應(yīng)該引導(dǎo)殷民去 藝黍稷 即種莊稼，也可 肇牽牛，遠(yuǎn)服賈 ，去經(jīng)商養(yǎng)父母。殷代先王，從成湯至帝乙都不敢 自暇自逸 ，更何況敢聚會 飲酒了。至于工匠飲酒，則另當(dāng)別論，不要殺，姑且先進(jìn)行教育。在政策上區(qū)別對待是十分鮮明的。

《梓材》也還是提倡 明德 ，反對 后 王殺人 。至于民人之間，也不要相殘害，相虐待，乃 至于敬寡，至于屬婦，合由以容 。上上下下不虐殺而 敬寡 ，而 合由以容 ，自然會出現(xiàn)安定的局 面。這種局面的形成不是輕易可以得到的，要像農(nóng)民那樣勤除草，整地，惰整田界水溝；象維修居處那樣，勤修垣墻，壁上涂泥，頂上蓋草；又如同匠人治器，勤事 修斯，再涂上黑漆和紅漆?？傊?，勤用明德、保民，才能 萬年惟（為）王 。

三篇貫穿一個基本思想是安定殷民，不給殷民一個虐殺的形象，處罰要慎重，要依法從事。至于改造陋習(xí)--酗酒，一是限制，二是引導(dǎo)，三是區(qū)別對待。作為統(tǒng)治者，要勤勉從事。

《康誥》、《酒誥》、《梓材》是周公對被征服地區(qū)的政治方略，而《多士》是對待遷到洛邑的殷頑民的政策。洛邑建成之后，這批建城的殷頑民如何發(fā)落。自是 擺在日程上的問題?！抖嗍俊肥侵芄蛞箢B民發(fā)布的文告。全文分為兩大段。第一段是攻心，讓殷頑民服從周人統(tǒng)治。理由是你們這些殷士不好，上天把大命給了我 小 邦周 ，絕不是我 敢弋殷命 、 敢求位 。這如同你先祖成湯取代不道的夏桀一樣，也是 上帝不保 夏桀。我現(xiàn)在把你們從 天（大）邑商 遷到西土， 不要怨我，我是矜憐你們的，這也是天命所在。第二段內(nèi)容是宣布給以生活出路，讓他們就地安居，有你們的田地，有你們的住宅， 爾乃尚有爾土，爾乃尚寧干 止。 如果你們能順從聽命，有德，還會被任用。上天會可憐你們，否則，你們不但會失去土地，而且我還會把上天的處罰加在你們身上。

對 俘虜進(jìn)行攻心戰(zhàn)術(shù)，使之自食其力，恩威并施。這是一整套改造政策。周公反復(fù)申明的 天命不是他的創(chuàng)造，而是從遠(yuǎn)古繼承下來的。《墨子 兼愛下》引《禹 誓》： 用天之罰 ，是禹征三苗時發(fā)表的誓詞。湯在征服夏桀時誓師詞中說： 有夏多罪，天命殛之。 天 已經(jīng)不是單純反映自然力量的神，天神已經(jīng)干預(yù)人 間事務(wù)。周公在《牧誓》中也提到 恭行天之罰 。對敵人多講天命的周公，對 天 的觀念已經(jīng)有所發(fā)展。 天命 是否轉(zhuǎn)移，怎樣才能保住 天命 ，取決于有 沒有 德 ，桀、紂失掉天命是因為失 德 ，周人要保住 天命 則必須有 德 ，因此周公在教導(dǎo)周人時就多講 明德 。 天命 變成可以保持和爭取的了。 人不再是盲目地服從 天命 ，而有了主觀努力的可能了，這是積極的。天子是天的代理人，一方面他具有無上的權(quán)威，但不是無條件的，他必須有 德 ，不然天 命就要轉(zhuǎn)移，因此君主、天子不可以為所欲為的，是有條件、受約束的。紂在滅亡前夕還說 我不是有命在天乎？ 周公的思想比他，比殷人要大大前進(jìn)一步。保住 天命的條件之一是 保民 ，民的狀況不能不成為君主認(rèn)真考慮的問題。參與建新都的除去殷遺之外，還有 侯，甸、男、邦、伯 ，這些多是殷的舊有屬國。東都 建成，周公除去對殷頑民訓(xùn)誡之外，還對這些 多方 訓(xùn)誡?！抖嗍俊窂娬{(diào)天革殷命，《多方》則突出殷代夏、周革殷，是由于 不肯戚言于民 、 不克明保享于 民 ，于是成湯用 爾多方簡代夏作民主。 周 克堪用德 ，天才讓周 簡畀殷命，尹爾多方 。對 多方 則反復(fù)強調(diào) 保民 。針對 多方 懷念舊殷，不愛 周邦，一方面讓他們有田宅；另一方面，如果不聽周的號令，則 我乃其大罰殛之 。假如內(nèi)部和睦，努力種田， 克勤乃事 ，天要矜憐你們，我有周還要大大地 賞賜。有德者，還可以在王廷作官。為期五年為善，你們?nèi)钥梢曰氐奖就痢?br>
周公在掃平叛亂、營建成周之后的問題是，周王朝的長治久安的謀劃，也就是 制禮作樂 。這在周公稱王的第六年。 禮 強調(diào)的是 別 ，即所謂 尊尊 ； 樂 的作用是 和 ，即所謂 親親 。有別有和，是鞏固周人內(nèi)部團(tuán)結(jié)的兩方面。